怎樣打通基層環(huán)境執(zhí)法的斷層？
——四川省廣元市農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察的探索和實踐

怎樣打通基層環(huán)境執(zhí)法的斷層？
——四川省廣元市農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察的探索和實踐

□ 四川省廣元市環(huán)境保護局 張厚美

中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要加大生態(tài)環(huán)境保護工作對農(nóng)村地區(qū)的覆蓋，建立健全農(nóng)村環(huán)境治理體制機制。如何推動和加強農(nóng)村環(huán)境保護和監(jiān)管工作，是各地環(huán)保系統(tǒng)面臨的一項重要課題。四川省廣元市在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中，試點探索出一條適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作需要的監(jiān)管模式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)境監(jiān)察隊伍，探索了幾種模式？

為探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)管工作路徑，自2011年以來，廣元市選取丘陵、國家生態(tài)功能區(qū)、城郊結(jié)合部不同類型的蒼溪縣、青川縣、昭化區(qū)分別開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管工作探索，形成了三種創(chuàng)新融合模式。

一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展部門設(shè)置環(huán)境保護站，分擔(dān)環(huán)保職責(zé)。蒼溪縣擁有全國生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣、省級生態(tài)縣、省級環(huán)境優(yōu)美示范縣等多項榮譽。2015年10月，蒼溪縣機構(gòu)編制委員會下發(fā)了《關(guān)于明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府環(huán)境保護職責(zé)的通知》，明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府環(huán)境保護職能統(tǒng)一交由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展辦公室或經(jīng)濟發(fā)展與社會事務(wù)辦公室承擔(dān)”。隨后，在39個建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)境保護工作站，并落實了1名分管領(lǐng)導(dǎo)和1～2名專兼職環(huán)保工作人員，建立健全城鄉(xiāng)一體化的環(huán)保監(jiān)督管理大格局，環(huán)境管理實現(xiàn)了全域監(jiān)控。

二是由縣（區(qū)）統(tǒng)一派出環(huán)保監(jiān)察人員至中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)。昭化區(qū)享有“廣元后花園”美譽。為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)建設(shè)，2012年7月，昭化區(qū)采取“四統(tǒng)一”規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)建設(shè)。

統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置。昭化區(qū)委《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的實施意見》明確要求，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保站（辦、所），由分管領(lǐng)導(dǎo)兼任負責(zé)人，設(shè)立環(huán)保員崗位，村（社）落實兼職人員負責(zé)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護工作。分片區(qū)設(shè)立環(huán)境監(jiān)察中隊，作為區(qū)環(huán)保局的派出機構(gòu)，負責(zé)轄區(qū)環(huán)境保護管理和委托執(zhí)法工作。區(qū)委機構(gòu)編制委員會批復(fù)統(tǒng)一建立4個片區(qū)環(huán)境監(jiān)察中隊，每個片區(qū)中隊由區(qū)環(huán)保局派駐1名工作人員，與4個城建管理監(jiān)察中隊合署辦公，實行“兩塊牌子、一套人馬”的管理體制。

統(tǒng)一職能職責(zé)。由區(qū)環(huán)保局、區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和住房保障局明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)環(huán)境監(jiān)察中隊的職能職責(zé)。

統(tǒng)一管轄范圍。昭化環(huán)境監(jiān)察中隊等6個環(huán)境監(jiān)察中隊監(jiān)管面覆蓋了全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)保工作延伸到所有鄉(xiāng)村的，為全面推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

統(tǒng)一機構(gòu)人員管理。片區(qū)環(huán)境監(jiān)察中隊設(shè)中隊長、副中隊長各一人，隊員由轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（專、兼職）環(huán)保員組成。執(zhí)法（辦公）業(yè)務(wù)用房由所在地人民政府提供;調(diào)查取證器材等執(zhí)法裝備由區(qū)環(huán)保局按規(guī)定爭取配備。片區(qū)環(huán)境監(jiān)察人員編制、經(jīng)費、供給渠道維持不變,公（業(yè)）務(wù)費用納入所在地人民政府年度財政預(yù)算;執(zhí)法工作保障經(jīng)費由區(qū)環(huán)保局根據(jù)工作考核情況給予定額補助。片區(qū)環(huán)境監(jiān)察中隊人員實行當?shù)攸h委、政府和區(qū)環(huán)保局“雙重領(lǐng)導(dǎo)、以區(qū)環(huán)保局監(jiān)管指導(dǎo)為主”的“雙重管理、雙重考核”體制。

三是在重點集鎮(zhèn)派駐監(jiān)察隊伍。青川縣素有“雞鳴三省”、“金三角”之稱。2011年3月，青川縣機構(gòu)編制委員會批準設(shè)立青川縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊竹園中隊，2014年10月，青川縣機構(gòu)編制委員會批準設(shè)立青川縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊青溪中隊和沙州中隊。3個中隊主要職責(zé)為巡查轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、處理信訪投訴、督促企業(yè)整改環(huán)境安全隱患，確保轄區(qū)內(nèi)環(huán)境安全，避免發(fā)生環(huán)境污染事故。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)環(huán)保機構(gòu)，能發(fā)揮什么樣的作用？

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)環(huán)保機構(gòu)建立后，按照職能職責(zé)開展環(huán)境保護宣傳、行政管理、環(huán)境執(zhí)法、專項整治、環(huán)境信訪投訴處理等工作，有助于彌補基層環(huán)境監(jiān)管短板，不僅可以及時解決一些突出的農(nóng)村環(huán)境問題，減少行政運行成本，而且有助于提高農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管水平。

一是彌補了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法短板。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的建立，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理失位、缺位狀況，確保把問題解決在基層，維護了社會和諧穩(wěn)定。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)建立后，落實“屬地管理、權(quán)責(zé)合一”，有利于從源頭上做好環(huán)境污染的防控。

如蒼溪縣禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖戶搬遷，工作阻力大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入各村調(diào)查摸底造冊，針對性開展思想工作，政府根據(jù)養(yǎng)殖場面積、畜禽數(shù)量、建筑物高度、設(shè)施設(shè)備等因素，給予適當補償，減少工作阻力。

青川縣幅員面積大，環(huán)境污染源較為分散，在日常巡查及處理投訴過程中難以做到全面、及時的處理。中隊成立后切實解決了這一地理位置引起的問題，縣里環(huán)境信訪率降低了30%，有效避免了重復(fù)上訪、信訪事件的發(fā)生。

昭化區(qū)以區(qū)環(huán)保局為主體，全區(qū)落實片區(qū)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管站、村（企業(yè)）配備專兼職環(huán)境監(jiān)管員273名，覆蓋率達100%。中隊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管站直接受理環(huán)境投訴、開展對轄區(qū)企業(yè)的日常監(jiān)管，一旦發(fā)生環(huán)境投訴案件，都能在第一時間到達現(xiàn)場處理，并對整改落實情況進行動態(tài)跟蹤管理，從而減少了環(huán)節(jié)，提高了效率，方便了群眾。

二是提高了工作效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)建立后，形成了快速反應(yīng)管理機制。基層環(huán)境保護機構(gòu)工作人員長期在當?shù)毓ぷ骱蜕?，對轄區(qū)內(nèi)污染源分布、排污情況等十分熟悉，且屬地責(zé)任范圍小，通過建立環(huán)境污染臺賬，形成了早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處的快速反應(yīng)管理機制。

例如，秸稈禁燒是蒼溪縣陵江鎮(zhèn)環(huán)保工作的重要任務(wù)，任務(wù)繁重困難大，陵江鎮(zhèn)梳理后對癥下藥，落實全天候網(wǎng)格管理力量，工作到戶，禁燒補貼送上門，成立“打幫隊”，配合必要的處罰等，使有關(guān)禁燒的規(guī)定家喻戶曉。據(jù)了解，去年以來，陵江鎮(zhèn)就解決了6起環(huán)境污染問題。

廣元市朝天區(qū)沙河鎮(zhèn)新村

三是提升了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管水平。青溪鎮(zhèn)是青川縣的旅游重鎮(zhèn)，同時也是縣里環(huán)境污染事件高發(fā)區(qū)。青溪中隊成立后，執(zhí)法人員協(xié)同青溪鎮(zhèn)人民政府開展青溪農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作，通過發(fā)放環(huán)境保護宣傳手冊、向群眾講解環(huán)境保護重要意義、爭當環(huán)保監(jiān)督員等方式，有效地提高了青溪鎮(zhèn)群眾的環(huán)境保護意識，避免了環(huán)境污染事件的重復(fù)發(fā)生，青溪鎮(zhèn)重復(fù)信訪事件降低60%。

昭化區(qū)片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)將問題發(fā)現(xiàn)在一線、矛盾解決在一線，實現(xiàn)了環(huán)保執(zhí)法工作向基層的延伸，有效地加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村社、企業(yè)）環(huán)境監(jiān)管工作，一改過去“三人一車，天天下鄉(xiāng)”的局面。

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍力量下沉，積累了哪些經(jīng)驗，有些什么建議？

環(huán)保工作的重點在基層，難點也在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保是環(huán)保工作的重要組成部分，對于改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。在實踐中，建立基層環(huán)保監(jiān)察隊伍要注意以下方面：

一是要規(guī)范機構(gòu)設(shè)置。在環(huán)保派出機構(gòu)的設(shè)置上，要結(jié)合地方實際，探索有利于加強當?shù)丨h(huán)境監(jiān)管的新模式，把環(huán)境監(jiān)管觸角向農(nóng)村延伸。要適應(yīng)環(huán)境監(jiān)管工作網(wǎng)格化需要，積極創(chuàng)新基層環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置形式，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管工作全覆蓋。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均應(yīng)明確相關(guān)綜合辦事機構(gòu)具體承擔(dān)環(huán)境保護工作職責(zé)，并加掛“環(huán)境保護辦公室”牌子，經(jīng)濟發(fā)達、工業(yè)集中、人口密集、環(huán)境風(fēng)險隱患突出、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任務(wù)特別重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)創(chuàng)造條件單獨設(shè)置環(huán)保機構(gòu)；縣（市、區(qū)）環(huán)境保護局及其監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)可通過有效整合監(jiān)管執(zhí)法力量，直接負責(zé)轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，也可按區(qū)域設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)境監(jiān)管所，為縣級環(huán)境保護局的派出行政機構(gòu)，會同區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）承擔(dān)環(huán)境保護監(jiān)管職責(zé)；還可以積極探索按鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或區(qū)域設(shè)置覆蓋環(huán)境保護、食品藥品、安全生產(chǎn)等相關(guān)領(lǐng)域的綜合監(jiān)管所，并與相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）承擔(dān)環(huán)境保護、食品藥品、安全生產(chǎn)等相關(guān)工作職責(zé)的機構(gòu)實行合署辦公，通過整合工作力量，從體制機制上加強基層監(jiān)管工作并統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）執(zhí)法主體資格等問題。

二是要厘清職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的機構(gòu)應(yīng)具體負責(zé)所轄行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)和相關(guān)政策的貫徹落實，組織開展環(huán)境保護相關(guān)工作。各級機構(gòu)編制部門要積極會同同級環(huán)保部門，結(jié)合本地工作實際，進一步明確縣（區(qū)）環(huán)境保護主管部門及環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)之間環(huán)境保護監(jiān)管職責(zé)的事權(quán)劃分，確保各層級之間工作有效銜接，監(jiān)管職責(zé)不交叉重疊，監(jiān)管工作不留死角和盲區(qū)。

三是要強化運行保障。一些基層環(huán)保部門，存在小馬拉大車的現(xiàn)象，基層環(huán)保部門被賦予的職能、擔(dān)負的任務(wù)與自身能力不相匹配。建議各級人社部門和環(huán)保部門要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小、經(jīng)濟發(fā)展狀況、環(huán)保工作任務(wù)量及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制等情況，合理配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保工作力量。

單獨設(shè)置環(huán)保工作機構(gòu)的應(yīng)配備相應(yīng)專職工作人員；未單獨設(shè)置環(huán)保工作機構(gòu)的，應(yīng)在相關(guān)綜合辦事機構(gòu)配備環(huán)保專職工作人員承擔(dān)相應(yīng)工作，環(huán)境監(jiān)管任務(wù)輕的可配備兼職人員；綜合設(shè)置環(huán)保、食品藥品、安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的，要著重發(fā)揮人員編制的綜合效能，力求精簡高效。所需編制由各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有編制總額內(nèi)調(diào)劑解決。

同時，要處理好嚴控機構(gòu)編制與加強重點領(lǐng)域工作力量的關(guān)系，進一步創(chuàng)新機構(gòu)編制管理和監(jiān)管工作方式，充分借助現(xiàn)代科技手段、新興媒介和社會監(jiān)督提升監(jiān)管工作效能。根據(jù)工作需要，可通過政府購買服務(wù)的方式聘任專（兼)職環(huán)保員。同級財政部門要安排專項資金，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保派出機構(gòu)和人員經(jīng)費納入地方財政予以保障。確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)有地方辦事、有條件辦事、有能力辦事、有積極性辦事。

四是要提升人員素質(zhì)。隨著環(huán)境形勢的發(fā)展，環(huán)保工作對專業(yè)水平特別是執(zhí)法水平的要求越來越高。雖然工作中也會有培訓(xùn)，但系統(tǒng)性培訓(xùn)還是有欠缺。建議分期分批進行全方位培訓(xùn)，全面提高各級環(huán)境監(jiān)管隊伍能力和水平。努力建設(shè)一支思想好、作風(fēng)正、懂業(yè)務(wù)、會管理、敢擔(dān)當、人民滿意、適應(yīng)環(huán)保工作需要的基層環(huán)保人才隊伍。