鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建，選什么路徑？

□ 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所 鞠昌華

鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建，選什么路徑？

□ 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所 鞠昌華

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了“五位一體”的全新發(fā)展階段。為深入貫徹落實(shí)十八大精神，環(huán)保部提出，以生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范為抓手，全面推進(jìn)的生態(tài)文明建設(shè)，并陸續(xù)制定了相關(guān)指標(biāo)和創(chuàng)建管理規(guī)程。實(shí)踐證明，示范省、市（縣）的創(chuàng)建，有效推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)，并且積累了很多經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)在亟待加強(qiáng)的是，鄉(xiāng)村一級(jí)生態(tài)文明創(chuàng)建，積極探索適合鄉(xiāng)村實(shí)際的創(chuàng)建路徑，為我國全面的生態(tài)文明建設(shè)提供保障。

一、鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的必要性

貴州省銅仁市碧江區(qū)鄉(xiāng)村一角

（1）鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)有利于推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量。由于農(nóng)村環(huán)境政策法規(guī)不健全，環(huán)保機(jī)構(gòu)缺位，資金技術(shù)匱乏，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)不足，加上近年來城市污染轉(zhuǎn)移等因素，農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差問題突出，污染嚴(yán)重，已危及村民健康。借助生態(tài)文明鄉(xiāng)村創(chuàng)建這一載體，完善基礎(chǔ)設(shè)施，建立健全規(guī)章制度，提高環(huán)境治理能力，有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人與自然的和諧。

（2）鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，將有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的升級(jí)改善，文化的充實(shí)豐富。在生態(tài)文明建設(shè)過程中同步開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，有利于推動(dòng)美麗中國的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)。

（3）鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。同步開展鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，才能避免城市污染向鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量還是食品安全的基礎(chǔ)，通過城鄉(xiāng)同步建設(shè)才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體改善，保障糧食等食品安全和市民、村民的生命健康。

（4）鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)是省、市（縣）生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的細(xì)胞工程，《國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣指標(biāo)》明確要求國家生態(tài)文明建設(shè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比≥80%，并作為約束性指標(biāo)。只有保證細(xì)胞的健康發(fā)展，才能促進(jìn)我國整體生態(tài)文明示范區(qū)有機(jī)體的健康運(yùn)行。

二、鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建的薄弱環(huán)節(jié)

（1）產(chǎn)業(yè)整體落后。一是整體上產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，這一產(chǎn)業(yè)特征決定著鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)附加值相對(duì)較低，并且對(duì)自然條件有著極強(qiáng)的依賴性，經(jīng)營的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受土地資源的極大約束，表現(xiàn)為極為細(xì)碎的分散經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)化水平較低。人地關(guān)系高度緊張的基本國情，又造成對(duì)耕地資源的利用強(qiáng)度不斷加大，進(jìn)而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響。為實(shí)現(xiàn)一畝三分地里的最大產(chǎn)出，不得不過量施用化肥、農(nóng)藥來提高單位面積產(chǎn)量。我國單位耕地化肥施用量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國際平均水平，甚至一些地區(qū)高出數(shù)倍之多，造成鄉(xiāng)村的水體面源污染。據(jù)中國環(huán)境狀況公報(bào)顯示，2014年全國農(nóng)業(yè)源COD和NH3-N 排放量分別達(dá)到當(dāng)年工業(yè)源排放量的3.54和3.25倍，分別占全國污染物排放總量的48.0%和31.7%，成為一些流域水體污染主要來源。

（2）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施落后。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)以及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，基本由國家財(cái)政支付，但是在地廣人多的鄉(xiāng)村，這方面的投入?yún)s非常有限。農(nóng)村生活污染源也達(dá)到我國城鄉(xiāng)生活污染源的1/3，但是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施卻剛剛起步，甚至相當(dāng)部分地區(qū)還是空白。住建部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2013年年底，城市污水處理率已達(dá)89.34%，縣城的污水處理率達(dá)78.47%，而對(duì)生活污水進(jìn)行處理的建制鎮(zhèn)比例僅18.9%，鄉(xiāng)的比例更是僅為5.1%。城市的生活垃圾處理系統(tǒng)早已建成并日趨完善，而廣大農(nóng)村的收集設(shè)施卻嚴(yán)重不足，一些地方的垃圾根本沒有處理。

（3）村居缺乏規(guī)劃。二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村，游離于政府規(guī)劃之外，有些地方生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局混雜，威脅農(nóng)民健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。此外，農(nóng)村建設(shè)管理機(jī)制散亂，環(huán)境建設(shè)的歷史遺留問題很多。村居布局混亂，增加了生態(tài)創(chuàng)建中基礎(chǔ)設(shè)施改造和建設(shè)運(yùn)行的難度。

（4）創(chuàng)建缺乏有力的機(jī)構(gòu)支撐。環(huán)境監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置從中央到地方呈倒“金字塔”結(jié)構(gòu)，越往下力量越弱，絕大多數(shù)地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尚未設(shè)置專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。這使得農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管缺位，監(jiān)管力度十分薄弱。同時(shí)，垃圾處理、生活污水處理、面源污染防治、飲用水源保護(hù)、養(yǎng)殖污染治理、土壤污染治理、秸稈綜合利用等鄉(xiāng)村環(huán)境問題分屬環(huán)保、農(nóng)林、水利、建設(shè)、衛(wèi)生等多個(gè)部門管理，各部門間權(quán)責(zé)不清、分工不明問題突出，實(shí)際工作中常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。

（5）資金技術(shù)匱乏。鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要充裕的資金和適用的技術(shù)的投入。長期以來，農(nóng)村公共服務(wù)多由自治組織自行籌集資金解決。中央及地方政府近年來為鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)提供了大量財(cái)政撥款，但資金投入量與巨大的需求仍有較大距離。同時(shí)，由于缺乏利潤空間，也難以吸引社會(huì)資金進(jìn)入。即使一些村莊的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在上級(jí)資金的支持下得以建成，也因?yàn)槿狈笃诰S護(hù)運(yùn)行資金，而無法正常使用。在農(nóng)村環(huán)境治理技術(shù)方面，由于缺少優(yōu)惠政策、資金投入及社會(huì)關(guān)注，因此相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新開展不足，多直接套用城市環(huán)保技術(shù)，一些推薦技術(shù)在農(nóng)村也難以適用，起不到具體的指導(dǎo)作用。農(nóng)村普遍缺乏投入、運(yùn)行費(fèi)用低、操作維護(hù)簡便的農(nóng)村生活垃圾資源化利用、農(nóng)村生活污水處理、秸稈及畜禽糞便綜合利用等技術(shù)。

（6）農(nóng)民參與鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的積極性不足。一方面是生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，對(duì)生態(tài)破壞和環(huán)境污染的潛在危害缺乏了解，隨著生活水平的日益提高，還會(huì)帶來一些不文明的消費(fèi)習(xí)慣和不健康的生活方式。另一方面，在鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)中，普遍存在政府主導(dǎo)變?nèi)P包辦的現(xiàn)象。地方政府相當(dāng)程度上成了農(nóng)村建設(shè)的包辦者，甚至完全按照自己的意愿來改造農(nóng)村，損傷了農(nóng)民的積極性。

三、鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建的有利條件

（1）鄉(xiāng)村半自然環(huán)境有利于生態(tài)文明創(chuàng)建。農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)是一類以自然村落為中心、自然生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)、人的需要為目標(biāo)的自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相交織的經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)。農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)以動(dòng)植物的再生產(chǎn)為基礎(chǔ)，以開發(fā)利用光、熱、水、土、氣和各種營養(yǎng)元素為起點(diǎn)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)基本上體現(xiàn)為自然過程，半自然特征明顯。農(nóng)村種植各類作物和經(jīng)濟(jì)樹種等，無論是總的植被覆蓋率還是生物多樣性，都遠(yuǎn)高于城市。充分利用農(nóng)村現(xiàn)有自然環(huán)境，修復(fù)和建立農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，這些都為生態(tài)文明創(chuàng)建提供了良好的條件。

（2） 鄉(xiāng)村污染特征較為簡單。鄉(xiāng)村污染來源主要包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)污染和農(nóng)村生活污染，其污染物因子較為簡單，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，處理也相對(duì)不復(fù)雜。因此，對(duì)鄉(xiāng)村污染的治理不需要較高技術(shù)要求的方法，有些地區(qū)也可充分利用農(nóng)村現(xiàn)有的河流、溝渠和池塘，以及天然落差等，自然降解凈化農(nóng)村生活污水，修復(fù)和建立農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，改善農(nóng)村環(huán)境。

（3）鄉(xiāng)村一些傳統(tǒng)生態(tài)智慧有利于生態(tài)文明的創(chuàng)建。農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)天然要求尊重生態(tài)規(guī)律，要求系統(tǒng)內(nèi)一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被限定在生態(tài)閾值范圍之內(nèi)，重視循環(huán)利用，強(qiáng)調(diào)維持自然生態(tài)平衡。在漫長的農(nóng)業(yè)文明發(fā)展過程中，我國鄉(xiāng)村形成了一系列豐富的傳統(tǒng)生態(tài)智慧，這些生態(tài)智慧將為鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建提供支持。

（4）鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建逐漸得到各級(jí)黨委政府的有力支持。十八大以后，中央對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)提出了更高的要求，鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建得到全面加強(qiáng)，獲得了更多的政治、資金、人力等保障。

（5）新常態(tài)下，鄉(xiāng)村和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來機(jī)遇期。農(nóng)村的公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)等還有很大的空間，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)將迎來空前的發(fā)展，此前長期滯后的鄉(xiāng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施將得到快速發(fā)展。

四、鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建的路徑思考

（1）明確政府責(zé)任，加大推動(dòng)力度。把鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容和干部提拔任用的重要依據(jù)，充分發(fā)揮其杠桿和導(dǎo)向作用，推動(dòng)各級(jí)干部自覺重視并抓好農(nóng)村環(huán)保工作。逐步建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出不斷增長的長效機(jī)制，加大對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行、技術(shù)支撐、生態(tài)補(bǔ)償、宣傳教育等方面的投入。

（2）結(jié)合鄉(xiāng)村生產(chǎn)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長。通過將鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)與其生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合，使之真正成為農(nóng)民的需要。推進(jìn)問題村的污染土壤修復(fù)和污染水體治理，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供環(huán)境保障。將創(chuàng)建工作與有機(jī)食品基地建設(shè)等生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，提升區(qū)域土壤、灌溉水環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)增長。將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理與景觀化改造結(jié)合起來，改善農(nóng)村生活環(huán)境，為發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村游等休閑服務(wù)業(yè)提供良好的環(huán)境條件。

（3）強(qiáng)化宣傳教育，引導(dǎo)鄉(xiāng)村綠色生活。加強(qiáng)生態(tài)教育，提升農(nóng)民生態(tài)文明意識(shí)、生態(tài)倫理意識(shí)、生態(tài)責(zé)任意識(shí)、生態(tài)保護(hù)意識(shí)、生態(tài)法律意識(shí)、生態(tài)審美意識(shí)，引導(dǎo)村民自覺實(shí)踐鄉(xiāng)村綠色生活，減少生產(chǎn)生活中污染物的產(chǎn)生，維護(hù)鄉(xiāng)村良好的生態(tài)環(huán)境。

（4）加強(qiáng)農(nóng)民組織建設(shè)，強(qiáng)化參與式創(chuàng)建。加強(qiáng)農(nóng)民組織建設(shè)，促進(jìn)小農(nóng)戶之間的聯(lián)合，提升環(huán)保責(zé)任承擔(dān)能力。鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織參與環(huán)境治理。引導(dǎo)農(nóng)民積極參與生態(tài)文明創(chuàng)建，對(duì)環(huán)境問題篩選、改善措施選擇等進(jìn)行協(xié)商。鼓勵(lì)農(nóng)民全過程參與從鄉(xiāng)村生態(tài)文明規(guī)劃制定、方案編制，到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理、環(huán)境行為監(jiān)督等創(chuàng)建活動(dòng)。

（5）圍繞“三大戰(zhàn)役”，提升建設(shè)水平。國務(wù)院已先后印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，“十三五”時(shí)期將是我國實(shí)施環(huán)境保護(hù)“三大戰(zhàn)役”的關(guān)鍵期。農(nóng)村是我國水、氣、土環(huán)境的一個(gè)重要污染來源，農(nóng)村秸稈焚燒和散煤燃燒成為季節(jié)性空氣污染的重要因素，農(nóng)業(yè)污染源已經(jīng)成為河湖污染的重要來源，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)威脅餐桌安全。鄉(xiāng)村生態(tài)文明創(chuàng)建應(yīng)緊密結(jié)合到環(huán)?！叭髴?zhàn)役”的總體部署，爭(zhēng)取資金，著力解決損害人民群眾健康的突出環(huán)境問題，逐步改善環(huán)境質(zhì)量。

（6） 探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)模式。鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)不僅關(guān)系鄉(xiāng)村自身環(huán)境質(zhì)量，還關(guān)系城鄉(xiāng)居民健康安全和社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境管理組織體系，規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，形成城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境管理政策體系。依據(jù)新環(huán)境保護(hù)法要求，規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境監(jiān)管體系。同時(shí)，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，適當(dāng)給予生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)紅線地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

鄉(xiāng)村生態(tài)文明的創(chuàng)建工作以其獨(dú)特性而值得思考，要充分結(jié)合實(shí)際情況，發(fā)揮廣大干部群眾的智慧，在實(shí)踐中形成豐富的模式。

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