環(huán)評改革應(yīng)著力于提高有效性
——《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》評析

□ 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系 鄭欣璐 包存寬

環(huán)評改革應(yīng)著力于提高有效性
——《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》評析

□ 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系 鄭欣璐 包存寬

近日環(huán)保部印發(fā)的《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》中明確強(qiáng)調(diào)了“以全面提高環(huán)評有效性為主線”和“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”。 提高有效性是此次環(huán)評改革的重點，也是環(huán)評改革的著力點和落腳點，甚至須將是否真正提高“有效性”作為最終評估和衡量此次環(huán)評改革成敗的關(guān)鍵。

中國環(huán)境保護(hù)40余年，環(huán)評法實施10多年來，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境質(zhì)量惡化的形式依然十分嚴(yán)峻。與此同時，人們對環(huán)境質(zhì)量的需求卻在不斷提高。人們不禁要問，環(huán)評的效果或作用在哪里？

環(huán)評作為預(yù)防性的政策工具，其預(yù)防性作用直接體現(xiàn)在優(yōu)化決策上——無論是項目決策還是規(guī)劃決策，以優(yōu)化后的決策激勵、約束生產(chǎn)和生活行為，進(jìn)而預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生，防止環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化，直至逐步改善和提高環(huán)境質(zhì)量。因此，人民群眾所希望看到的環(huán)境質(zhì)量改善是結(jié)果，環(huán)評是對決策方案、決策程序及過程、決策結(jié)構(gòu)以及決策制度（甚至制度體系）的優(yōu)化與完善，二者之間還存在若干中間環(huán)節(jié)和變量，這些環(huán)節(jié)、變量之間存在復(fù)雜關(guān)系，甚至存在某種程度上的悖論：預(yù)防的實質(zhì)是防止并未發(fā)生的污染，環(huán)境質(zhì)量改善是去除在環(huán)境介質(zhì)中已然存在的污染。環(huán)評作為預(yù)防性的工具，其作用在于通過優(yōu)化決策，從源頭預(yù)防環(huán)境污染或生態(tài)破壞，防止環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化。因此，優(yōu)化決策算是環(huán)評的直接有效性，而防止環(huán)境惡化、改善環(huán)境質(zhì)量只能算是環(huán)評的間接有效性，當(dāng)然也是最終有效性的體現(xiàn)。因此，環(huán)評改革著力于提高環(huán)評有效性，就要求對環(huán)評有效性進(jìn)行準(zhǔn)確界定。

什么是環(huán)評的有效性？

環(huán)評有效性可分為程序有效性和實質(zhì)有效性。其中，程序有效性是指環(huán)評實際發(fā)揮的作用，具體體現(xiàn)為環(huán)評成果、結(jié)論甚至環(huán)評評審或?qū)彶?、審批意見的被采納情況、被采納后的優(yōu)化決策方案和決策過程、對公眾關(guān)注環(huán)境問題的及時回應(yīng)以及各相關(guān)部門和人民群眾環(huán)保意識的提高情況。環(huán)評成果、結(jié)論被采納指決策者（規(guī)劃者和項目建設(shè)者）認(rèn)可并實施了環(huán)評成果、給出的結(jié)論和建議，這是環(huán)評程序有效性的第一步。優(yōu)化則是環(huán)評成果等被采納后切實起到對決策的優(yōu)化作用，這不僅包括對決策方案本身的優(yōu)化，還包括了對決策程序與過程甚至決策結(jié)構(gòu)、決策制度的優(yōu)化、完善與提升，這是環(huán)評程序有效性的重要體現(xiàn)。環(huán)評還應(yīng)具有及時響應(yīng)性，對上貫徹了國家生態(tài)文明理念和建設(shè)新要求、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、包括綠色發(fā)展在內(nèi)的五大發(fā)展理念，將國家、地方相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)、政策、規(guī)定落到實處；對下呼應(yīng)人民群體的環(huán)境訴求，關(guān)注人民群眾關(guān)心的環(huán)境問題，減緩、解決影響人民群眾健康的突出環(huán)境問題，充分及時地響應(yīng)人民群眾日益提高的環(huán)境需求——包括對于保障身心健康和環(huán)境安全的需求，提高和改善環(huán)境質(zhì)量的需求，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)供給的需求，等等。進(jìn)而提高各相關(guān)方尤其是包括決策者和人民群眾的環(huán)保意識，促進(jìn)國家和地方、政府和企業(yè)以及社會公眾、環(huán)保部門及其他相關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)上的協(xié)作與共治。

實質(zhì)有效性體現(xiàn)在預(yù)防重大環(huán)境問題的發(fā)生，減緩不良環(huán)境影響，防范并降低環(huán)境風(fēng)險、健康風(fēng)險、社會風(fēng)險與生態(tài)風(fēng)險，改善、提高環(huán)境質(zhì)量。這需要實現(xiàn)環(huán)評成果、結(jié)論以及環(huán)評報告審查結(jié)論、意見和建議的采納，并體現(xiàn)在決策方案的優(yōu)化上，在實施中有效避免重大環(huán)境問題的發(fā)生、盡可能降低規(guī)劃決策的環(huán)境不良影響之后，最終在促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上得以實現(xiàn)。

環(huán)評的程序有效性更多地體現(xiàn)在為決策者服務(wù)這一環(huán)評宗旨，環(huán)評改革在程序有效性上應(yīng)該切實迎合、滿足決策者的需求——當(dāng)然這里決策者的需求不再是為通過審批或?qū)彶?，而是協(xié)助做好決策、降低決策實施的環(huán)境風(fēng)險。充分了解環(huán)評責(zé)任主體的決策者——無論是項目建設(shè)單位還是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的需求或期待——即決策者希望環(huán)評提供什么樣子的環(huán)境咨詢服務(wù)。而實質(zhì)性有效則是基于程序有效性的長期穩(wěn)定實現(xiàn)，最終實現(xiàn)人民群眾所希望看到的環(huán)境質(zhì)量改善的結(jié)果。

總結(jié)而言，程序有效性包括環(huán)評結(jié)論的采納、方案優(yōu)化等，實質(zhì)有效性包括了預(yù)防環(huán)境問題、環(huán)境質(zhì)量改善等（如下圖所示），按照“結(jié)論采納→方案優(yōu)化→預(yù)防環(huán)境問題→環(huán)境質(zhì)量改善”的順序推進(jìn)，程序有效性是實質(zhì)有效性的基礎(chǔ)和前提，實質(zhì)有效性是程序有效性的最終目標(biāo)和體現(xiàn)。

環(huán)評實踐中的問題——基于環(huán)評有效性的分析

從有效性分析，10多年來環(huán)評實踐中都存在什么問題。

在程序有效性上，這里僅從規(guī)劃環(huán)評的實施率低和環(huán)評成果被采納情況差兩個方面來分析。2003至2008年環(huán)評法實施頭五年，規(guī)劃環(huán)評實施率不足10%；后經(jīng)過環(huán)評法的執(zhí)法檢查和規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機(jī)制推行后，規(guī)劃環(huán)評開展比例才有所增加，2009年1月至2013年6月間共開展規(guī)劃環(huán)評3700余項，但距離所估計的（每年約2000項）1/3多一點仍不足50%。而開展的規(guī)劃環(huán)評的分布也十分不均，就開展環(huán)評的規(guī)劃類型來看，較多開展環(huán)評的規(guī)劃類型是產(chǎn)業(yè)園區(qū)（約占75%），其他依次為交通規(guī)劃（6%）、流域水利水電（5%）、能源礦產(chǎn)資源開發(fā)（4%）、城鄉(xiāng)規(guī)劃和旅游規(guī)劃各占3%，甚至沒有土地規(guī)劃環(huán)評的開展記錄。而為推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的開展實施的環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制，試圖以法律上具有更強(qiáng)執(zhí)行力的項目環(huán)評倒逼開展規(guī)劃環(huán)評以提升規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率，用“大棒胡蘿卜”政策推進(jìn)開展規(guī)劃環(huán)評，不但沒有解決問題的本質(zhì)——規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的普遍性違反“環(huán)評法”，反而催生出一些僅僅為項目上馬而編制的“拼盤式的規(guī)劃”和“本末倒置的規(guī)劃環(huán)評”。

進(jìn)一步分析經(jīng)常發(fā)生的環(huán)評違法現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)其實質(zhì)是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)不做環(huán)評就報批規(guī)劃或項目草案，或是審批部門在沒有環(huán)評文件的情況下就批準(zhǔn)規(guī)劃或項目草案，最大挑戰(zhàn)是環(huán)保部門相對于規(guī)劃編制部門長期處于弱勢地位，以及規(guī)劃審批部門又通常是環(huán)保部門和規(guī)劃編制部門的共同上級部門，環(huán)保部門的環(huán)評執(zhí)法中對于違法的規(guī)劃編制部門、規(guī)劃審批部門都束手無策。即使開展了規(guī)劃環(huán)評，規(guī)劃編制部門身兼“規(guī)劃環(huán)評責(zé)任主體”和“服務(wù)對象”雙重身份，那么環(huán)評做不做，做得好不好成為了編制機(jī)關(guān)自己的事，這也是規(guī)劃部門普遍缺乏環(huán)評主動性和積極性的重要原因。這樣介入晚、補(bǔ)課式的環(huán)評，再加上隔鞋搔癢的建議和編制機(jī)關(guān)內(nèi)部的評定，又能在多大程度上優(yōu)化決策方案？更不要說及時、充分、有效地指導(dǎo)決策進(jìn)程了。這種背景下環(huán)評只是行政審批的通行證，其成果得不到有效的關(guān)注和采納。

在實質(zhì)有效性上，環(huán)評實施率低下，規(guī)劃者或建設(shè)者改善和優(yōu)化決策方案的需求沒有滿足甚至在審批制下就根本沒有激發(fā)出來，人民群眾的環(huán)境訴求——既包括對環(huán)境安全的顧慮，也包括公眾對環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)等——沒有得到響應(yīng)和滿足，這些基礎(chǔ)和前提的程序有效性都難以達(dá)標(biāo)，更不要說通過環(huán)評達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善。長期的環(huán)評有效性無法達(dá)到要求，這無疑將影響環(huán)評制度的正當(dāng)性和說服力。這次的環(huán)評改革也應(yīng)該著力于提高環(huán)評的有效性，真正體現(xiàn)其價值。

以改革回歸本質(zhì) 提高環(huán)評有效性

環(huán)評的有效性體現(xiàn)為：為決策提供更多的、環(huán)境方面專業(yè)性、政策性的信息，預(yù)判決策者難以預(yù)料的后果；作為環(huán)保部門或環(huán)境專家參與決策過程，以綜合決策方式彌補(bǔ)決策者認(rèn)識結(jié)構(gòu)的不足，尤其是其環(huán)境知識的缺乏。提高環(huán)評有效性是環(huán)評價值體現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，在環(huán)評改革中應(yīng)以有效性為切入點，促進(jìn)環(huán)評回歸本質(zhì)——即環(huán)評為決策者提供支持，降低決策風(fēng)險最終優(yōu)化決策方案。

縱觀環(huán)評現(xiàn)存的種種問題，源頭出在決策者和環(huán)評機(jī)構(gòu)的關(guān)系上。環(huán)評的本質(zhì)是一種“委托–代理”關(guān)系，甲方提出目標(biāo)和需求，乙方完成目標(biāo)完善方案，這是“委托–代理關(guān)系”的基本法則。但現(xiàn)在的環(huán)評關(guān)系是扭曲的，很多項目先過審批后補(bǔ)環(huán)評，建設(shè)單位和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)沒有上層壓力，不用真正為環(huán)境、環(huán)評負(fù)責(zé)；環(huán)評單位介入晚，提的建議方案如同隔鞋搔癢，不能真正對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。

因此，環(huán)評改革應(yīng)回歸環(huán)評本質(zhì)，重塑環(huán)評的“委托–代理”關(guān)系，讓委托方，即建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)真正為環(huán)評負(fù)起責(zé)任來，環(huán)評單位只是對委托方負(fù)責(zé)。項目建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)作為環(huán)評的委托方和責(zé)任主體，應(yīng)對環(huán)評質(zhì)量負(fù)責(zé)，對建設(shè)項目或規(guī)劃編制決策負(fù)責(zé)，對環(huán)評編制對象實施中及實施后可能產(chǎn)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為承擔(dān)責(zé)任并終身負(fù)責(zé)。環(huán)評機(jī)構(gòu)對環(huán)評成果負(fù)責(zé)，且無論委托方是否采納環(huán)評成果，都要對環(huán)評成果中提供給委托方的方案、建議、決策負(fù)責(zé)；若是委托方采納了環(huán)評建議而造成環(huán)境損害，環(huán)評機(jī)構(gòu)須在損害擔(dān)責(zé)的情況下負(fù)有連帶責(zé)任。

在改變環(huán)評委托方和環(huán)評機(jī)構(gòu)的責(zé)任同時，環(huán)評的審批與監(jiān)管也應(yīng)側(cè)重于程序性與合法性上，首要確保環(huán)評的程序有效性，簡化、弱化技術(shù)性審批與監(jiān)管。甚至將程序性合法性審查與技術(shù)性審查分離，著重于程序性，將技術(shù)性審查審批的主動權(quán)還給委托方；另一方面，環(huán)保部門須加大對項目運(yùn)行和規(guī)劃實施的監(jiān)管、對公眾環(huán)境權(quán)的維護(hù)和環(huán)境損害的責(zé)任追究上，強(qiáng)化事中監(jiān)管和事后嚴(yán)懲，嚴(yán)格環(huán)評違法的責(zé)任追究制度，實現(xiàn)“建設(shè)單位對環(huán)評負(fù)責(zé)，環(huán)評編制單位對環(huán)評結(jié)論負(fù)責(zé)”，將環(huán)評真正地利用起來，實現(xiàn)其程序性和實質(zhì)性的有效。

《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》是環(huán)評制度的又一次改革，制度安排的生命力在于能否適應(yīng)中國情景以及應(yīng)對棘手的社會同題。環(huán)評，無論規(guī)劃環(huán)評還是項目環(huán)評，本質(zhì)是為決策服務(wù)，為降低決策實施的環(huán)境風(fēng)險、預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響或環(huán)境損害服務(wù)。而要實現(xiàn)這一目的的意義，須抓牢環(huán)評的有效性，從程序有效性和實質(zhì)有效性雙重角度出發(fā)，確保環(huán)評的決策服務(wù)功能，優(yōu)化項目或規(guī)劃方案，最終達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。