戶籍制度改革的下一程

文輝

2015 年8 月5 日，江蘇省興化市南宋村，留守的姐弟倆在家門口玩耍

自中央出臺(tái)戶籍制度改革文件，宣布建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度后，各省陸續(xù)出臺(tái)了取消城鄉(xiāng)戶口政策文件，統(tǒng)稱居民戶口。從技術(shù)上看，取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶口劃分很容易，但是要恢復(fù)戶籍人口的純登記功能、徹底消除依附在戶口背后的福利體系仍然很難。

實(shí)際工作中的諸多困難

在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化制度沒有建立起來之前，取消城鄉(xiāng)戶口造成實(shí)際工作中的諸多困難。比如，城鄉(xiāng)社保、醫(yī)療、生育、土地承包等等都受到不同程度的影響。

筆者在地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)計(jì)部門就對(duì)戶口取消后，無法區(qū)分農(nóng)村居民，而導(dǎo)致新農(nóng)合、生育兩胎（全面放開兩胎后，這個(gè)已經(jīng)不是大問題了）等不好核實(shí);住建部門對(duì)城市居民去農(nóng)村購(gòu)房建房也不好識(shí)別監(jiān)管;教育部門的城鄉(xiāng)生源補(bǔ)貼不一致無法落實(shí);土地承包法規(guī)定對(duì)在設(shè)市區(qū)落戶的農(nóng)民要退出承包地等等;一些城市啟用居住證后，公安部門按規(guī)定無門檻無條件發(fā)放，但整體城市管理和服務(wù)跟不上，特別是醫(yī)療、教育、治安等基本公共服務(wù)的提供跟不上。

因此，這些部門大多請(qǐng)求公安部門在取消城鄉(xiāng)戶口后做個(gè)備錄留個(gè)后門，以便識(shí)別哪些是農(nóng)村戶口，哪些是城市戶口，方便工作回到原有的軌道上去。

取消城鄉(xiāng)戶口，統(tǒng)一為居民戶口是一種進(jìn)步，值得肯定。但戶籍制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，戶口只是表，背后的福利體系才是里，表里合一才能達(dá)到最佳效果。

解決城鄉(xiāng)福利體系不均衡問題

破解當(dāng)前城鄉(xiāng)福利體系不均衡有兩種辦法，一種是均等化，城鄉(xiāng)兩種福利體系取其高者為標(biāo)準(zhǔn)，低的向高的靠齊;一種是制度化，建立一套不分城鄉(xiāng)的、新的福利體系，來適應(yīng)當(dāng)前的一元化戶口登記制度。前者需要政府進(jìn)行大量的投入，難度很大。后者需要政府進(jìn)行改革，阻力重重，但是會(huì)產(chǎn)生制度紅利。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面著手。

政策制定層面要注重公平性。出臺(tái)的政策要真正做到以人為本。各部委的政策要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不要各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)。

另外，各部委出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠政策盡量不再城鄉(xiāng)分置，要以居民收入水平而不是居住地和戶籍類型來給予補(bǔ)助?？梢詫?duì)農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，但不是直接對(duì)農(nóng)民，要把農(nóng)民變成一種職業(yè)而不是一種身份，不是只在農(nóng)村出生有農(nóng)業(yè)戶口的就是農(nóng)民，城市居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的也可以是農(nóng)民?，F(xiàn)在有些地區(qū)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼變成一種普惠制補(bǔ)貼，土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，承包者不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但還享受直補(bǔ)。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)免稅不等于對(duì)從事農(nóng)業(yè)的個(gè)人或家庭的稅收減免，二者不能混為一談。

戶籍制度改革下一程重點(diǎn)

取消城鄉(xiāng)戶口開了個(gè)好頭，但如果不趁熱打鐵，繼續(xù)深化啟動(dòng)戶籍福利背后的一系列制度改革，就會(huì)陷入“去皮存骨，進(jìn)退兩難”的境地。

那么，戶籍制度改革下一程重點(diǎn)是什么？

首先，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)。在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的前提下，對(duì)農(nóng)村要素資源仍然實(shí)行封閉式保護(hù)的話，并不能促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

要讓農(nóng)村的土地不再承擔(dān)保障功能和保險(xiǎn)功能，而是真正發(fā)揮生產(chǎn)要素功能，在承認(rèn)現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以法律的形式加以保障，通過個(gè)體產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證、集體產(chǎn)權(quán)折股量化等辦法，使之可流轉(zhuǎn)、可轉(zhuǎn)讓、可交易，鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體也要多元化，但要真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防止圈地占地。

政府通過建立稅收機(jī)制來保護(hù)、確認(rèn)所有權(quán)，界定承包權(quán)，放開經(jīng)營(yíng)權(quán)，打破城里土地政府管，農(nóng)村土地集體管的模式。

其次，強(qiáng)化基本公共服務(wù)就地就近化。比如，重新認(rèn)定城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模如二千人集聚區(qū)域，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配置到位的情況下，可以認(rèn)定為城鎮(zhèn)化地區(qū)。

在一些新型農(nóng)村社區(qū)、旅游景區(qū)、工礦地區(qū)，從事非農(nóng)業(yè)人口都可以統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。貴州省安順市正在進(jìn)行這方面的探索，提出以城鎮(zhèn)型基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施延伸、就業(yè)類型為標(biāo)準(zhǔn)，劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口。他們以村居為單位，凡勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)在60%以上，城鎮(zhèn)性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施覆蓋60%以上人群的村，均納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)。

除基礎(chǔ)設(shè)施等硬性條件之外，更重要的是基本公共服務(wù)等軟性條件要跟上。打破城鄉(xiāng)公共服務(wù)的分頭管理，既有城和鄉(xiāng)之間的，也有本區(qū)域和外區(qū)域的。如衛(wèi)計(jì)部門的新農(nóng)合與人社部門的社保要統(tǒng)一，建立覆蓋廣、可轉(zhuǎn)移、可接續(xù)、分地分段支付的社會(huì)保險(xiǎn)制度。為防止行政人員和機(jī)構(gòu)膨脹，可對(duì)這些地區(qū)實(shí)行城市社區(qū)自治管理。

除此以外，要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入力度。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，包括硬件設(shè)施，如農(nóng)田水利設(shè)施等要加大政府的投入，這些領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)大、收益低、回報(bào)周期長(zhǎng)，一般社會(huì)資本投不起、不愿投。二是農(nóng)村地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施，特別是公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，可以適當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)資本參與。三是農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施，教育、醫(yī)療、文化體育、治安等為主。

（作者系國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中發(fā)展規(guī)劃部主任）