完善土地收購儲備制度的建議和思考

趙 婧

（通化市國土資源局，吉林 通化 134001）

完善土地收購儲備制度的建議和思考

趙 婧

（通化市國土資源局，吉林 通化 134001）

土地儲備收購制度是針對土地回收、前期開發(fā)和整理、出讓等制定的制度，目的在于規(guī)范土地儲備收購行為、發(fā)揮土地最佳功能、維護(hù)土地市場發(fā)展秩序。文章詳細(xì)分析土地儲備收購制度的功能、存在的問題、解決問題的建議，旨在促進(jìn)土地儲備收購制度不斷完善，提高我國土地利用效率，發(fā)揮土地的最大價值。

土地；收購儲備制度；完善建議

土地儲備收購是地方各級人民政府在權(quán)限范圍內(nèi)依法行使權(quán)力，利用收回、收購、征用或者是其它方式，獲取土地使用權(quán)，并且對收購的土地進(jìn)行前期開發(fā)和整理，然后儲備起來，向社會提供各種建設(shè)用地的行為。土地收購的主體是房地產(chǎn)局，土地前期開發(fā)和出讓的主體是市政府。土地收購儲備制度的制定建立在國有土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，為了確保土地使用權(quán)所有人和土地相關(guān)利益人的利益，通過土地收購儲備制度對一級房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控，有效維護(hù)了土地使用秩序，在控制房價和提高人們生活質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。

1 我國土地收購儲備制度發(fā)展現(xiàn)狀

我國土地儲備收購制度經(jīng)過起步階段、推廣階段、全面發(fā)展階段和成熟階段的發(fā)展已經(jīng)日漸成熟，并且逐步完善。土地收購儲備制度的建立和完善不僅協(xié)調(diào)了存量土地與增量土地的關(guān)系，提高了土地使用效率。而且有效推動了建設(shè)用地供應(yīng)方式的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一了土地供應(yīng)渠道，土地儲備收購制度沒有制定之前土地利用效率低下、單位土地產(chǎn)出率低下、土地出讓權(quán)力濫用等問題得到了有效解決，促進(jìn)了我國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展[1]。但是現(xiàn)行土地收購儲備制度還存在一些不完善之處，雖然政府可以直接通過土地儲備收購制度直接調(diào)控一級房地產(chǎn)市場，但是儲備土地的范圍僅限于經(jīng)營性用地，像重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、工業(yè)用地和公益用地等沒有包括在內(nèi)；地方政府為了賺取超額利益，可能肆意提高土地出讓價格，導(dǎo)致房價提高。這些問題需要逐步解決，才能夠促進(jìn)我國土地儲備收購制度不斷完善。

2 完善土地收購儲備制度的建議

2.1 針對儲備范圍

當(dāng)前土地儲備范圍僅限于經(jīng)營性用地，因此要想通過土地儲備制度來有效調(diào)控我國土地市場可謂是任重而道遠(yuǎn)。土地儲備制度規(guī)定的儲備范圍限制在經(jīng)營性用地方面的主要原因是政府“為賣而儲”，政府經(jīng)常為了儲備土地而進(jìn)行土地拍賣和轉(zhuǎn)讓。鑒于此，應(yīng)該制定《土地征收法》，將土地儲備收購制度中的“為賣而儲”予以廢除，將《土地管理法》中的“因建而征”予以還原。此外，為了擴(kuò)大儲備范圍，應(yīng)該在未來修訂土地儲備收購制度的過程中將工業(yè)用地、公益用地等土地納入儲備范圍，有效防止利用公益用地和工業(yè)用地等土地來謀取暴利的行為。

2.2 針對政府謀取私利

政府通過土地儲備調(diào)控制度可以對一級房地產(chǎn)市場直接進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，政府的調(diào)控地位被重新定義，超越了市場裁判者和守夜人的角色，直接介入到房地產(chǎn)市場，因此政府可能成為謀取房地產(chǎn)市場利益的直接參與者。鑒于此，加強(qiáng)對政府的監(jiān)督是預(yù)防政府直接謀取私利的有效手段，《土地管理法》中需要規(guī)定國土資源部門有監(jiān)督政府土地儲備收購行為的權(quán)利，政府土地出讓價格的制定要經(jīng)過國土資源部門和地方各級政府協(xié)商，出讓的土地類型不同，土地價格也要有所差異。比如出讓的經(jīng)營性用地為了公益需要，則需要降低土地出讓價格，才能夠使土地更好地造福于全民[2]。

3 進(jìn)一步完善土地收購儲備制度的思考

除了上述分析的土地儲備收購制度存在的主要問題，此外還有一些其它問題。比如《土地儲備管理辦法》規(guī)定地方各級人民政府可以制定地方規(guī)章，但是這一規(guī)定有違《立法法》的規(guī)定，凡是以國家名義或者是強(qiáng)制力進(jìn)行的征收行為要通過國家基本法律進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，不能由地方政府制定規(guī)章；《土地管理辦法》實施于《物權(quán)法》之后，但是并沒有規(guī)定土地征收的前提是“為了公共利益需要”，這有違反《無權(quán)法》的規(guī)定。鑒于此，在未來對土地儲備收購儲備制度的過程中要參考《物權(quán)法》和《立法法》的規(guī)定，土地儲備收購過程中要堅持“為了公共利益需要”這一前提。土地儲備收購行為的調(diào)整和規(guī)范要依照國家基本法律進(jìn)行，不能夠單純從地方政府角度制定地方規(guī)章制度。這樣才能夠有效預(yù)防政府謀取私利的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而確保土地發(fā)揮最大功能，使土地更好地造福于全國人民。

4 結(jié)束語

綜上所述，我國土地儲備收購制度經(jīng)過四個階段的發(fā)展已經(jīng)日漸成熟和完善，在我國土地市場調(diào)控方面發(fā)揮了重要作用，提高土地利用效率，統(tǒng)一了土地供應(yīng)渠道，更好地發(fā)揮了土地的功能，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。面對當(dāng)前土地儲備收購制度存在的不足之處，需要進(jìn)一步完善，不斷加強(qiáng)土地儲備收購方面的立法，確保土地儲備收購行為有法可循、有法可依，進(jìn)而加大對土地儲備收購行為的法律約束，防止地方政府通過土地儲備收購謀取暴利現(xiàn)象的出現(xiàn)，促進(jìn)我國土地市場健康發(fā)展。

[1]王會.加強(qiáng)土地收購儲備工作的幾點建議——以遼寧省丹東市為例[J].北京農(nóng)業(yè),2012.

[2]張波,劉新華.土地收購儲備幾個常見問題［J］.中國土地, 2006,(9):26.

F301.1

A

2096-2789（2016）12-0256-01