區(qū)域大氣污染聯防聯控協作機制探討

燕　麗　賀晉瑜　汪旭穎　丁 哲

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京　100012)

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區(qū)域大氣污染聯防聯控協作機制探討

燕麗賀晉瑜汪旭穎丁 哲

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

本文總結分析了當前我國區(qū)域大氣聯防聯控協作機制存在的問題，在此基礎上，從統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一預警、統(tǒng)一信息管理五個方面提出了完善我國重點區(qū)域大氣污染聯防聯控協作機制的建議，為環(huán)境管理提供決策支持。

區(qū)域；大氣污染；聯防聯控；協作機制

當前我國大氣環(huán)境形勢十分嚴峻，在傳統(tǒng)煤煙型污染尚未得到控制的情況下，以臭氧、細顆粒物為特征的區(qū)域性復合型大氣污染日益突出。區(qū)域復合型大氣污染本質上是由“多污染物排放”引起的“多重環(huán)境問題”相互耦合、并對大氣環(huán)流跨界傳輸所形成的，表現為連片區(qū)域PM2.5和O3濃度升高、灰霾及光化學煙霧污染頻繁發(fā)生等重污染現象。未來，隨著城市化進程的加快，城市連片格局日益凸現，城市群經濟的高度集中、資源利用的同質性、污染物的遠距離輸送和二次污染在擴散等，將會導致城市連片污染日益突出?，F有屬地管理模式難以滿足區(qū)域大氣污染防治需求。近年來，針對奧運會、APEC這樣的重大活動而建立起來的區(qū)域聯防聯控機制雖然具有標志性意義，但畢竟存在時間和地域方面的局限性，且均屬于為重大活動空氣質量保障而進行的“運動式、風暴式”執(zhí)法，難以形成長效機制。本文旨在討論我國重點區(qū)域大氣污染聯防聯控協作機制的構建和運行，為我國區(qū)域大氣環(huán)境管理提供建議。

1　區(qū)域大氣污染聯防聯控內涵

大氣污染的區(qū)域性和公共性特征，提出區(qū)域整體管理需求[1]。區(qū)域大氣污染聯防聯控是解決我國區(qū)域性、復合型大氣污染問題的有效手段，即依靠區(qū)域內地方政府間對區(qū)域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限，以大氣環(huán)境功能區(qū)域為單元，讓區(qū)內的省、市之間從區(qū)域整體的需要出發(fā)，共同規(guī)劃和實施大氣污染控制方案，統(tǒng)籌安排，互相監(jiān)督，互相協調，最終達到控制復合型大氣污染、改善區(qū)域空氣質量、共享治理成果與塑造區(qū)域整體優(yōu)勢的目的[2]。因此，區(qū)域大氣污染聯防聯控是一個“共識、共治、共贏”的過程，共識是基礎，共治是手段，共贏是目的，其本質是通過打破行政區(qū)域界限，調整與創(chuàng)新管理制度，解決區(qū)域大氣污染問題，全面改善區(qū)域空氣質量。

2　現有重點區(qū)域協作機制存在的問題

《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱“大氣十條”)發(fā)布以來，按照黨中央、國務院的統(tǒng)一部署，我國建立了京津冀及周邊、長三角、珠三角等三大重點區(qū)域大氣污染防治協作機制，初步形成了集聯合執(zhí)法機制、環(huán)評會商機制、信息共享機制、應急聯動機制為一體的工作機制，對促進區(qū)域環(huán)境質量改善發(fā)揮了積極作用。但在實際運行過程中，仍在體制機制方面存在一些突出問題，突出表現在缺乏頂層設計、責任主體不明、控制措施長效性不足等方面。

2.1缺乏頂層設計

在區(qū)域環(huán)境合作治理中，上下級政府間、平行政府間的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中的環(huán)境目標一致與銜接是基本要求[3]?，F有管理體制決定各部門、各級政府自行編制規(guī)劃，難以實現規(guī)劃間環(huán)境目標的協調一致和環(huán)境政策有效銜接?，F行的三大重點區(qū)域協作機制是為了完成“大氣十條”目標而建立的，盡管在“大氣十條”中對三大區(qū)域提出了明確的目標要求且其別于其他地區(qū)，但是該目標為階段性目標，也沒有統(tǒng)籌考慮區(qū)域的局部與整體、近期與長遠、經濟建設和社會發(fā)展以及環(huán)保和其他部門之間的協調，沒有實現其他各類規(guī)劃在環(huán)保政策層面的有效銜接。區(qū)域管理缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，現有區(qū)域協作的深度和寬度均有待加強。

2.2責任主體不清，難以形成治污合力

環(huán)境保護涉及領域和行業(yè)眾多，幾乎滲透到社會發(fā)展的方方面面，但環(huán)保部門目前所擁有的權限不足以支撐區(qū)域環(huán)境管理需求，導致一些措施如“紙上談兵”，難以落到實處，環(huán)保工作推進不順暢。而地區(qū)發(fā)展的結構性差異使得各地對于環(huán)境質量的訴求有所差異，滋生地方保護主義和搭便車的動機，從而難以將區(qū)域環(huán)境質量改善作為管理目標。區(qū)域大氣污染聯防聯控更加強調通過制定區(qū)域統(tǒng)一目標、實現區(qū)域統(tǒng)一治污行動、協調解決區(qū)域大氣污染防治重點和難點問題等，現有協作機制缺乏運行主體、區(qū)域合作平臺和合作規(guī)則，導致責任主體不清，難以形成合力。

2.3區(qū)域大氣污染防治的政策體系有待完善

為深入貫徹落實“大氣十條”，相關職能部門分別針對能源結構調整、煤炭質量管理、環(huán)境經濟政策等方面出臺了22項配套政策措施，對區(qū)域大氣污染聯防聯控起到有力推動作用，但是在區(qū)域環(huán)境準入、區(qū)域高架源一體化管理、統(tǒng)一的能源消費政策、機動車統(tǒng)一管理政策、信息通報機制、跨區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應急聯動機制、區(qū)域生態(tài)補償機制、政府間環(huán)境合作治理的監(jiān)督和約束機制等方面尚存在不足，有待繼續(xù)完善和深化，進而為區(qū)域大氣污染聯防聯控提供政策支持。

2.4控制措施制度化程度相對較低

現有協作機制是一種政府倡導的非制度性合作協調機制，合作行動采取集體磋商的形式，包括聯席會議、工作交流等，這種松散的會議協商機制缺乏有力的組織機構和制度化決策機制，造成區(qū)域地方政府合作的高成本和低效率。近年來，針對奧運會、APEC這樣的重大活動雖然具有標志性意義，但是為重大活動空氣質量保障而采取的企業(yè)停產限產、機動車限行等臨時性控制措施，經濟成本高、環(huán)境效益不具有持續(xù)性。

2.5基礎研究薄弱，科技支撐不足

區(qū)域空氣傳輸模擬、污染發(fā)生和影響機制的科學研究是制定區(qū)域管理政策的基礎。從當前國內城市群應對大氣復合污染的整體情況來看，對于區(qū)域性大氣污染機理尚不清，區(qū)域污染監(jiān)測、傳輸和影響評估預報綜合平臺等尚未構建，現有研究成果不足以全面支撐區(qū)域大氣污染聯防聯控的需求[4]，無法實現科學化、目標化、定量化的區(qū)域聯防聯控管理?；诳茖W認知基礎上的區(qū)域大氣污染防控體系是我國現階段應對區(qū)域大氣復合污染亟待解決的問題。

3　協作機制建議

3.1加強頂層設計，制定統(tǒng)一規(guī)劃

《環(huán)境保護法》中明確提出“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯合防治協調機制，實現統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。因此，區(qū)域大氣污染聯防聯控首先要從區(qū)域整體環(huán)境質量改善出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，加強頂層設計。統(tǒng)籌考慮區(qū)域大氣環(huán)境承載力、經濟社會發(fā)展、能源結構、產業(yè)結構、空間布局和區(qū)域大氣環(huán)境質量改善需求等因素，編制區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，提出區(qū)域空氣質量改善路線圖，制定區(qū)域空氣質量改善階段性目標和主要污染物排放總量控制目標；從區(qū)域能源高效清潔利用、空間布局優(yōu)化、環(huán)境準入、工業(yè)污染治理、面源污染綜合整治等方面提出規(guī)劃重點任務，結合不同行政區(qū)之間存在的差異，明確各地污染防治重點，實現區(qū)域大氣污染防治的定量化、精細化管理。

3.2建立區(qū)域空氣質量評估制度，實施統(tǒng)一跟蹤評估

已有的大氣污染防治經驗表明，準確和客觀評估是保障大氣污染防治政策進行科學調整、保證高效的重要基礎。在區(qū)域大氣污染聯防聯控過程中，應制定年度大氣污染防治工作計劃，每年定期調度各地大氣污染防治工作進展，加強區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃實施效果評估，建立區(qū)域空氣質量定期評估制度，評估內容應包括區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃組織實施情況、重點任務工作進展、重大工程建設進程、空氣質量改善情況、主要污染物減排情況等，并開展區(qū)域空氣質量改善的費用效益分析。評估結果及時向區(qū)域內各行政區(qū)反饋，以便及時調整大氣污染防治任務措施，促進空氣質量逐步改善；同時為推進區(qū)域大氣污染防治工作落實到位，評估結果應上報國家環(huán)境保護行政主管部門，作為全國空氣質量考核的重要依據。

3.3構建區(qū)域應急預警體系，實施統(tǒng)一應急預警

區(qū)域大氣污染聯防聯控是應對極端不利氣象條件下大氣重污染和重大活動空氣質量保障的重要手段。為了實現這一目標，首先應建立區(qū)域的大氣污染預警中心體系，形成覆蓋區(qū)域、省、市三級空氣重污染監(jiān)測預警能力。建立健全環(huán)保、氣象部門聯合會商預報機制，根據地理、氣象條件和污染物排放狀況，對空氣質量進行預測預報。其次應構建區(qū)域、省、市聯動的應急響應體系，制定統(tǒng)一的重污染天氣應急預警分級標準、明確預警信息發(fā)布和解除工作流程，指揮各地啟動統(tǒng)一的重污染天氣預警分級標準，采取統(tǒng)一的應急響應措施。同時要成立專家咨詢委員會，對應急預案實施情況開展綜合評價，開展大氣污染物時空分布特征與氣象特征分析，判斷重污染天氣成因，并評估應急預案各項措施的實施效果，適時修改完善應急預案。

3.4強化區(qū)域政策協調，建立統(tǒng)一治污標桿

協調統(tǒng)一的政策標準體系是區(qū)域合力治污的重要保障，考慮到引起區(qū)域大氣污染的主要因素，首先應構建區(qū)域統(tǒng)一環(huán)保標準體系，加強地方污染物排放和環(huán)境質量標準體系的銜接，對環(huán)境敏感區(qū)域提高環(huán)境標準，在環(huán)境容量較小的地區(qū)，對重污染行業(yè)實施污染物特別排放限值，對新建、改建項目提出統(tǒng)一的環(huán)境準入門檻；制定區(qū)域重點行業(yè)清潔生產技術改造方案，編制重點行業(yè)污染治理最佳實用技術名錄，指導各地開展工業(yè)企業(yè)大氣污染防治工作。其次應制定區(qū)域內統(tǒng)一的能源消費政策，制定區(qū)域煤炭消費總量控制實施細則、年度計劃、并分解落實到各地；制定煤炭減量化方案和清潔能源替代方案；推進煤炭清潔高效利用，制定區(qū)域煤炭質量管理辦法。第三，應對高架源實行統(tǒng)一管理，組織開展區(qū)域內重點高架源的排污許可管理，整合環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)保標準等制度，實施區(qū)域排污許可一證式管理，將排污許可建設成為區(qū)域固定源環(huán)境管理的核心制度。第四，實施區(qū)域內移動源統(tǒng)一綜合管理，建立統(tǒng)一的新車準入標準、油品質量標準和在用車監(jiān)管辦法，防止機動車跨區(qū)轉移，摸清區(qū)域黃標車底數，制定黃標車淘汰計劃、補償和激勵政策。第五，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經濟政策，推行區(qū)域內高耗能高污染行業(yè)差別電價政策，區(qū)域生態(tài)補償等制度；設立區(qū)域協調發(fā)展基金，重點支持大氣污染防治、落后地區(qū)產業(yè)優(yōu)化升級等工程；依據區(qū)域內省際相互影響程度各省污染治理的任務比重、工程類型、能力建設需求等因素，負責區(qū)域大氣專項資金的分配與管理。

3.5構建區(qū)域信息管理平臺，實施統(tǒng)一信息管理與發(fā)布

信息共享是區(qū)域協作機制的一個重要組成部分。為實現區(qū)域環(huán)境信息資源共享，及時、準確、完整地掌握區(qū)域內環(huán)境質量和污染治理動態(tài)變化情況，應建立區(qū)域環(huán)境大數據管理平臺，實現空氣質量數據、重點污染源數據、大氣環(huán)境管理政策等信息的互聯共享和動態(tài)更新；完善環(huán)境數據庫管理，制定數據收集規(guī)范，加強數據質量控制。同時為減少信息不充分、不及時、不對稱對區(qū)域大氣污染防治合作的消極影響，應建立環(huán)境信息通報制度，通過聯席會議、編寫簡報、網絡發(fā)布等形勢，互相交流大氣污染防治中的重要問題、工作經驗；建立統(tǒng)一信息發(fā)布制度，每年向區(qū)域內各級人民政府提交報告，向公眾發(fā)布區(qū)域大氣環(huán)境質量狀況及其工作結果的有關信息。

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Discussion about regional air pollution joint prevention and control mechanism in China

YAN Li，HE Jinyu，WANG Xuying，DING Zhe

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing，100012)

Analyzing problems of the current regional air defense control coordination mechanism，on this basis，from five aspects of unified planning，unified evaluation，unified policy，unified early warning，unified information management，put forward to suggestions of improving regional air pollution joint prevention and control mechanism.

region；air pollution；joint prevention and control；coordination mechanism

燕麗，副研究員，主要從事環(huán)境規(guī)劃與管理、能源與環(huán)境政策研究

X51

A

1673-288X(2016)05-0030-03

引用文獻格式：燕麗等.區(qū)域大氣污染聯防聯控協作機制探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：30-32.