我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的問題與對策分析

吳 敏，劉 巖，何有琴，牟 燕，顏建華，提慧慧

(山東省醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所，山東 濟南 250062)

·衛(wèi)生管理·

我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的問題與對策分析

吳 敏，劉 巖，何有琴，牟 燕，顏建華，提慧慧

(山東省醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所，山東 濟南 250062)

從法律制度、運作體系、人才建設(shè)入手梳理了我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式存在的主要問題，并提出了建議，包括:提高對PPP模式的理性認識;加強政府引導(dǎo)，完善相關(guān)法律、法規(guī)及政策;加強醫(yī)院PPP項目人才隊伍建設(shè)。以期為促進我國醫(yī)療衛(wèi)生PPP項目建設(shè)提供借鑒。

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域;PPP模式;法律法規(guī);人才隊伍建設(shè)

PPP是英文Public－Private Partnerships的縮寫，一般翻譯為公私合作伙伴關(guān)系、公私合作、公私合營、政企合作等。國際上開展醫(yī)院PPP項目建設(shè)已有較長的歷史，積累了較為豐富的案例和經(jīng)驗［1－4］。2014年12月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》 (發(fā)改投資〔2014〕2724號)，指出政府和社會資本合作 (PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。醫(yī)療、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目均可推行PPP模式。本文對我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式存在的主要問題進行了梳理，并提出了相應(yīng)的對策建議，以期為促進我國醫(yī)療衛(wèi)生PPP項目建設(shè)提供借鑒。

1 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的現(xiàn)狀

2014年以來，PPP模式受到的關(guān)注越來越多。《2015年國務(wù)院政府工作報告》提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會資本合作模式。《2016年國務(wù)院政府工作報告》提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。按照政府參與的方式，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中PPP模式包括特許經(jīng)營、股權(quán)合作和政府購買服務(wù)等多種形式。2016年4月，北京市衛(wèi)計委正式發(fā)布《北京市公立醫(yī)院特許經(jīng)營管理指南》，成為全國首個公立醫(yī)院特許經(jīng)營的規(guī)范性文件。安貞國際醫(yī)院和新海淀婦幼醫(yī)院分別是北京第一家和第二家采用特許經(jīng)營模式共建的代表，選擇的社會投資方都是國企。以股權(quán)合作形式引入PPP模式的代表性醫(yī)院有北京新世紀兒童醫(yī)院、北大國際醫(yī)院、云南省昆明市兒童醫(yī)院等［5］。北京新世紀兒童醫(yī)院可以說是開展PPP模式較早、取得明顯成效的案例代表。2006年，北京兒童醫(yī)院與北京嘉華康永投資管理有限公司開展PPP模式合作，成立北京新世紀兒童醫(yī)院，在項目設(shè)置、新業(yè)務(wù)開發(fā)、專業(yè)領(lǐng)域細分、個性化定制、醫(yī)療服務(wù)多元化經(jīng)營等方面形成了有自己特色的發(fā)展道路［6］。

2 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式存在的主要問題

2.1 開展PPP模式的法律法規(guī)有待健全

PPP模式的健康開展，需要有完善的法律法規(guī)體系及穩(wěn)定的法制環(huán)境為其提供有力保障。PPP項目的科學性、規(guī)范性、合作質(zhì)量都需要相關(guān)法律法規(guī)制度的約束。但是，我國目前僅有政策指導(dǎo)，關(guān)于醫(yī)院PPP模式的法律法規(guī)缺位［7］。

目前，有關(guān)公用事業(yè)開展公私合作的規(guī)范，主要來自國務(wù)院下屬的部委和地方政府或部門規(guī)章，頒布機關(guān)基本為政府機構(gòu)而非立法機關(guān)，權(quán)威性差，而且在實踐中缺乏可操作的標準和細則［8－9］。由于在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中開展PPP模式缺少有針對性的法律法規(guī)，PPP合作關(guān)系的主體選擇、融資、評估、管理等缺少規(guī)范性指導(dǎo)，實施PPP項目不僅增加了參與主體“鉆法律空子”的投機性風險，還容易遇到因法律依據(jù)缺失而導(dǎo)致發(fā)生糾紛難以依法維權(quán)等現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于社會投資方，由于缺少在PPP項目中有關(guān)利益的法律保護，可能會影響其投資積極性，不利于PPP項目的推廣應(yīng)用。

2.2 PPP模式的運作體系需要進一步完善

2.2.1 缺少推行醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目的專門促進機構(gòu)

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域是關(guān)系到群眾生命健康的領(lǐng)域，有其獨特的專業(yè)性和復(fù)雜性，與其他公共事業(yè)相比，在引入PPP模式的過程中需要考慮更多的問題，更需要有一套健全完整的運行體系。但是，目前在運行體系的建設(shè)上還比較滯后。PPP模式是政府與社會資本合作，但政府部門缺少推行PPP項目的專門促進機構(gòu)，醫(yī)療衛(wèi)生主管部門對PPP模式也缺少理論認識和實踐經(jīng)驗的積累，在PPP項目的推行中缺少強有力的保障［10］。

2.2.2 缺少成熟的醫(yī)療衛(wèi)生PPP項目投資方

發(fā)掘培育較為成熟的醫(yī)療衛(wèi)生PPP項目投資方，對于PPP模式的成功引入也很關(guān)鍵。例如，英國很多醫(yī)院PPP項目是針對醫(yī)院的設(shè)計、建設(shè)、保潔、洗滌、維護等非臨床支持服務(wù)開展與社會資本方的合作。很多社會資本方都是具備成熟經(jīng)驗、形成系統(tǒng)流程的PPP項目公司。這些項目公司本身可能就是能夠提供臨床非支持服務(wù)的股份公司，或者是能夠整合各種非臨床支持服務(wù)的分包商，這就給醫(yī)院PPP項目的開展提供了有利的條件［8］。如果沒有這樣成熟的PPP項目公司，醫(yī)療機構(gòu)在引入PPP模式、開展公私合作的時候，就需要分別與不同的社會投資方簽定PPP合作協(xié)議，其整合、協(xié)調(diào)管理的難度，管理的成本也隨之增大，而且也難以保證合作的效率和服務(wù)的質(zhì)量。國內(nèi)雖有不少具備投資醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域意愿和能力的社會資本方，但真正能熟悉醫(yī)院PPP項目運作的投資方卻十分鮮見，難以有效支撐醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的市場競爭及支持服務(wù)能力的需要。

2.3 PPP項目的運作人才隊伍建設(shè)有待加強

2.3.1 缺乏衛(wèi)生行政部門PPP項目綜合管理人才

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有其專業(yè)性和復(fù)雜性，關(guān)系群眾的生命健康，體現(xiàn)的是公益屬性，因此醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式，更需要注重科學性、嚴謹性、規(guī)范性。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的PPP模式與市場經(jīng)濟中的企業(yè)合作、其他公用事業(yè)中的公私合作都有著巨大的不同。其出發(fā)點是基于群眾健康利益的最大化，落腳點是為群眾提供更為安全、高效、便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，改善群眾就醫(yī)體驗，提高就醫(yī)滿意度。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目的運作，需要醫(yī)療衛(wèi)生、管理、市場領(lǐng)域的知識儲備，需要宏觀把控、細節(jié)處理、談判技巧等多維度能力。這對PPP項目的運作人才隊伍提出了很高的要求，需要政府部門行政人員在原有專業(yè)素質(zhì)的基礎(chǔ)上，拓展市場化的專業(yè)能力，從宏觀上把握醫(yī)院公私合作伙伴關(guān)系中的公共利益導(dǎo)向，增強對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)效率和質(zhì)量的把控能力［11］。

2.3.2 缺乏醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目專家

為了保證醫(yī)院PPP項目的科學、嚴謹、規(guī)范，在與社會資本方簽訂醫(yī)院公私合作協(xié)議之前，必須對醫(yī)院PPP項目開展全面扎實的論證、分析和評估，對其合作形式、運作流程、預(yù)期收益、風險控制都要進行嚴謹?shù)脑u估和預(yù)判［12］。由于政府部門和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)自身的專業(yè)限制、風險管理評估的能力不足等，非常需要外部智庫的支持，協(xié)助政府部門和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)完成PPP項目的前期論證、收益和風險評估、協(xié)議談判、起草相關(guān)合作條款、運作管理等工作，必需借助PPP項目專家的理論和實踐經(jīng)驗，確保公私合作關(guān)系中公共利益的最大化。但是，目前在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，能夠熟練駕馭PPP模式的相關(guān)理論、評估方法、談判技巧等綜合素質(zhì)的政府行政人員和專家比較稀缺，需要進一步加強相關(guān)的培訓和實踐，以專業(yè)的視角權(quán)衡雙方利益，促成PPP項目落地。

3 推進醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的對策建議

3.1 提高政府對PPP模式的理性認識

PPP模式在緩解醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)資金壓力、提高醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)管理水平、引進先進的管理模式和理念等方面，確有其優(yōu)越性［13］。從國內(nèi)外醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域開展PPP模式的實踐經(jīng)驗來看，PPP項目具有充分的可操作性和收益的可預(yù)期性［14－16］。政府部門應(yīng)更新觀念、用好政策、抓住機遇。目前，國家正在推行與社會資本合作經(jīng)營的PPP模式，逐步放開公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，其中就包括醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)。社會資本非常希望進入醫(yī)院這個醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)鏈的終端。在這種大的潮流趨勢、政策環(huán)境剛剛興起之時，主動抓住機遇、利用機遇，就能在與社會投資方的談判中取得主動權(quán)，就能有足夠的挑選議價空間，最大限度的爭取和實現(xiàn)公共利益。政府部門在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域推行PPP模式的過程中，既要大膽借鑒吸收國內(nèi)外PPP模式的運作管理經(jīng)驗，也要注重結(jié)合實際、審慎前行。例如，英國國土和人口少、經(jīng)濟發(fā)達、法制健全，而我國社會經(jīng)濟、人文環(huán)境與其有著巨大的差異，因此在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中引入PPP模式也不能盲目照搬。政府部門在推行PPP項目的過程中，既要看到PPP模式的優(yōu)點也要實事求是地評估風險，建立對PPP項目的理性認識。

3.2 完善法律法規(guī)和政策

政府鼓勵PPP項目，需要加強頂層設(shè)計，從規(guī)制上給予更為明確的規(guī)范，為PPP項目運行創(chuàng)造一個穩(wěn)定的制度環(huán)境。特別是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有其特殊性和復(fù)雜性，提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和安全與群眾的生命健康密切相關(guān)，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的PPP項目，不僅需要國家層面通用的法律法規(guī)和政策，衛(wèi)生計生主管部門也需要針對醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的特點，制定醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目的規(guī)范政策、運作指南，對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目的立項、建設(shè)、運行、管理以及爭端解決機制等做出明確的規(guī)定，提供可供參考的醫(yī)療衛(wèi)生PPP項目合作協(xié)議范本，從而降低PPP項目的政策風險和運作難度，提高社會資本參與PPP合作項目的積極性和投資信心。

3.3 完善醫(yī)院PPP項目的立項決策機制

PPP模式并不是適合所有的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，是采用PPP模式還是采用傳統(tǒng)模式進行建設(shè)，需要建立一個完善的立項決策機制，這樣才能有助于政府部門和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)根據(jù)實際作出科學決策。例如，英國建立了VFM(Value for Money)評估準則，有一套對PPP項目的必要性、科學性和可行性進行評估的機制和方法，幫助公共部門在前期決策和招標階段評估是否需要采用PPP模式建設(shè)公共項目，定量評價和比較PPP模式與傳統(tǒng)模式的優(yōu)劣，有利于政府公共部門做出科學的決策，獲得 PPP項目的效益最大化［17－18］。我國也要重視并盡快建立起這樣的評估體系和決策機制，制訂科學、合理、可操作的醫(yī)院PPP實踐指南，根據(jù)醫(yī)院的自身特點，綜合考慮醫(yī)院的性質(zhì)、類型、規(guī)模等因素，經(jīng)過扎實、科學的論證，決定是否采用PPP模式。

3.4 設(shè)立專門機構(gòu)，加強對醫(yī)院PPP項目的評估和監(jiān)管

加強醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目的運作體系建設(shè)，在國家和省衛(wèi)生計生部門建立專門的醫(yī)院PPP項目管理辦公室作為牽頭機構(gòu)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展對醫(yī)院PPP項目的指導(dǎo)、規(guī)范、培訓、咨詢、監(jiān)管、評估等工作。探索建立獨立的第三方醫(yī)院PPP項目指導(dǎo)機構(gòu)，組織專業(yè)化的團隊，在政府公共部門和社會投資方之間搭建橋梁。相關(guān)主管部門和獨立的第三方機構(gòu)對PPP項目開展評估和監(jiān)管，而且要保持項目的長期監(jiān)管、定期評估和經(jīng)驗總結(jié)。

3.5 加強醫(yī)院PPP項目人才隊伍建設(shè)

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域開展PPP項目，對衛(wèi)生主管部門、醫(yī)院管理人員的能力要求比較高，涉及的專業(yè)知識涵蓋了經(jīng)濟、工程、法律、管理、醫(yī)療、設(shè)備等多個領(lǐng)域。PPP項目管理層必須加強學習和培訓，提高對醫(yī)院PPP模式的認識和實踐能力。要培育醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目的專家?guī)欤訌姏Q策支持智庫建設(shè)，通過開展專題研究、案例調(diào)查、實踐論證等活動，提高專家對PPP項目立項、管理、評估等方面的研究水平，并將研究成果轉(zhuǎn)化為促進醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目推廣實施的政策措施，發(fā)揮好對決策的智力支撐作用。

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(本文編輯:張永光)

The necessity and feasibility of public－private partnerships model in medical and health field

WU Min，LIU Yan，HE You－qin，MU Yan，YAN Jian－h(huán)ua，TI Hui－h(huán)ui
(Shandong Institute of Medicine and Health Information，Jinan Shandong 250062，China)

The necessity of introducing the public－private partnerships model(PPP)in medical and health field was discussed form medical and health care needed，the huge financial pressure in enhancing the service environment in public hospitals，as well as the improvement of service and management efficiency.In addition，the feasibility of PPP model in medical and health field was analyzed from the aspects of policy and practice.

medical and health field，public－private partnerships model，necessity，feasibility

R197.1

A

1003－2800(2016)12－0040－03

2016-07-13

10.3969/j.issn.1003－2800.2016.12.010

山東省衛(wèi)生計生委2015年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革研究課題 (NO:YG201506);山東省醫(yī)學科學院醫(yī)藥衛(wèi)生科技創(chuàng)新工程

吳 敏 (1980－)，女，山東兗州人，博士，助理研究員，主要從事衛(wèi)生事業(yè)管理方面的研究。