財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的法律控制
——以地方債務(wù)置換為視角

李 安 安

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

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財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的法律控制
——以地方債務(wù)置換為視角

李 安 安

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

摘要：地方債務(wù)置換擬通過債務(wù)形式轉(zhuǎn)換、成本轉(zhuǎn)換和期限轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，反映出用金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策意圖，其本質(zhì)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化弊大于利，需要通過預(yù)算法、公債法、中央銀行法進(jìn)行體系化的法律控制。將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)鎖定在財(cái)政體系內(nèi)，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交織傳染，是一種更為現(xiàn)實(shí)的選擇。

關(guān)鍵詞：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化;地方債務(wù)置換;金融風(fēng)險(xiǎn)；法律控制

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，財(cái)政部于2015年先后下達(dá)3批債務(wù)置換額度，累計(jì)將3.2萬億元到期地方政府融資平臺(tái)貸款置換成地方政府債券①。地方債務(wù)置換旨在通過延后地方政府的償債時(shí)限以緩解其償債壓力和降低違約風(fēng)險(xiǎn)，在某種意義上開啟了治理地方政府債務(wù)的新模式，甚至重塑了中央與地方間的財(cái)政關(guān)系。然而，自從地方債務(wù)置換這一現(xiàn)象出現(xiàn)后，爭(zhēng)議從未間斷，引發(fā)了諸如地方債務(wù)置換是否屬于中國(guó)版的“量化寬松”或“債務(wù)旋轉(zhuǎn)門”、是否會(huì)導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交叉?zhèn)魅疽约叭绾畏乐怪脫Q過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇等問題。筆者擬對(duì)地方債務(wù)置換進(jìn)行辯證審視和理性反思，從中透視財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的法理與邏輯，進(jìn)而為地方債務(wù)治理尋求可行的法律出路。

一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)與地方債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)檢視

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)典型的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，正如烏爾里希·貝克指出的那樣：“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的生產(chǎn)系統(tǒng)伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)生產(chǎn)，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未有的程度?！盵1]在復(fù)雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)圖譜中，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)無疑是兩種最受關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)類型，對(duì)二者的行政處置與法律控制關(guān)涉政治安定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展，無論是新近的美國(guó)金融危機(jī)還是當(dāng)下的歐洲債務(wù)危機(jī)，均有力地證明了這一論斷。中國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”及由此帶來的經(jīng)濟(jì)下行壓力，過去積累的巨額地方債務(wù)成為懸掛在地方政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，隨時(shí)會(huì)演變成“壓垮駱駝的最后一根稻草”。何帆認(rèn)為財(cái)政壓力使得國(guó)家無法依靠原有的政策來維持合法性水平，導(dǎo)致國(guó)家義理性(Legitimacy)的下降，并引起了制度變遷[2]。在此背景下，地方債務(wù)置換應(yīng)運(yùn)而生，起到了“挽狂瀾于既倒，扶大廈之將傾”的作用，以至于地方政府為此振奮鼓舞，銀行為此歡呼雀躍[3]。然而，“看上去很美”的地方債務(wù)置換真的是化解地方債務(wù)危機(jī)的“靈丹妙藥”？真的如決策者想象的那樣美好？是具有突破意義的制度創(chuàng)新還是“曇花一現(xiàn)”的權(quán)宜之計(jì)？回答這些問題需要檢視地方債務(wù)置換中隱含的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)以及探究二者之間的交織演化過程。

地方債務(wù)置換是在新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)出臺(tái)的背景下進(jìn)行的，蘊(yùn)含著將地方隱性負(fù)債“陽光化”的制度努力。從內(nèi)容上看，地方債務(wù)置換呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是債務(wù)形式轉(zhuǎn)換，以地方政府債券替換地方政府融資平臺(tái)貸款，提高了債務(wù)流動(dòng)性，未來具有轉(zhuǎn)讓或債券抵押的可能性；二是成本轉(zhuǎn)換，將高成本融資平臺(tái)貸款轉(zhuǎn)化為較低利率債券，降低利息成本，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；三是期限轉(zhuǎn)換，債務(wù)置換后地方債務(wù)期限延長(zhǎng)，使地方政府有了較長(zhǎng)期限的穩(wěn)定資金來源[4]。按照制度設(shè)計(jì)的初衷，債券置換將按照市場(chǎng)化原則在銀行間和交易所債券市場(chǎng)發(fā)行，鼓勵(lì)符合條件的機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人購(gòu)買。由于債務(wù)置換的范圍僅限于地方存量債務(wù)，而這些存量債務(wù)又主要是以銀行貸款的形式存在，所以商業(yè)銀行自然成為置換后的地方政府債券的主要持有者。在實(shí)踐操作中，地方債務(wù)置換并未按照市場(chǎng)化的原則進(jìn)行，而是具有明顯的“行政攤派”性質(zhì)，即以定向承銷的方式由商業(yè)銀行認(rèn)購(gòu)，銀行對(duì)于這種“行政攤派”既沒有談判能力也沒有回旋空間。對(duì)于商業(yè)銀行而言，地方債務(wù)置換隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)不容小覷：其一，信用風(fēng)險(xiǎn)。盡管將地方債務(wù)納入省級(jí)預(yù)算管理后降低了銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)，但由于經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，地方財(cái)政吃緊，依然存在地方政府在債券到期無力履約的風(fēng)險(xiǎn)。其二，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)日臻成熟的今天，各市場(chǎng)要素并非孤島，而是一種“你中有我，我中有你”的相依相融關(guān)系，利率風(fēng)險(xiǎn)、股票價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和商品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)均會(huì)誘發(fā)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的放大。由于銀行等金融機(jī)構(gòu)普遍具有“硬通貨、軟資產(chǎn)”的特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)與負(fù)債之差額即清償力成為衡量金融脆弱性的最基本指標(biāo)[5]5。為了減緩地方政府的償債壓力，置換后的地方政府債券利率較低，顯著降低了商業(yè)銀行的資產(chǎn)收益率，再加上地方政府債券市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制尚未建立，地方政府債券發(fā)行主體、承銷機(jī)構(gòu)和定向機(jī)構(gòu)三方博弈形成的利率水平難以實(shí)現(xiàn)，商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表的表內(nèi)項(xiàng)目與表外項(xiàng)目的頭寸面臨著因市場(chǎng)價(jià)格變化而遭受損失的可能。其三，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在地方債務(wù)置換之前，地方政府過度依賴融資平臺(tái)貸款和土地收入償債，面臨區(qū)域性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而由于區(qū)域性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)互為因果、交織互聯(lián)，地方債務(wù)引起系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。地方債務(wù)置換的實(shí)質(zhì)是以政府信用為地方債務(wù)作擔(dān)保，壓低地方債務(wù)利率、降低地方政府融資成本，通過以“時(shí)間”換“空間”的做法來為財(cái)政體制改革創(chuàng)造條件，事實(shí)上起到了緩解與釋放系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。但是，地方債務(wù)置換并沒有從根本上改變地方政府日益沉重的債務(wù)問題，也沒有改變地方政府的“預(yù)算軟約束”問題，這種用“時(shí)間”換“空間”的做法，只是將問題的爆發(fā)時(shí)間延后，實(shí)質(zhì)是在給未來的地方財(cái)政增加償債負(fù)擔(dān)[6]。如果沒有找到化解地方債務(wù)更有效的辦法而只是延續(xù)這種“發(fā)新債償舊債”的思維，則風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐漸累積到銀行身上，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生并非危言聳聽。

《意見》明確指出地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則，但由于地方政府并不是嚴(yán)格意義上的財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政主體，再加上地方政府破產(chǎn)制度的缺失、“預(yù)算軟約束”的事實(shí)存在以及官員考核與激勵(lì)機(jī)制的誘導(dǎo)，中央政府不可能對(duì)陷入財(cái)政困境的地方政府不救助。在“保增長(zhǎng)”的語境下，中央政府對(duì)于地方政府通過舉借債務(wù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的努力只能默許甚至支持，地方債務(wù)置換在某種意義上可以說是央地間“心有靈犀”的默契產(chǎn)物。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，現(xiàn)有的債務(wù)置換額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有覆蓋地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的存量債務(wù)，更沒有觸及風(fēng)險(xiǎn)更大的由地方政府負(fù)有擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)。按照Hana Polackova Brixi等提出的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣表”，地方政府債務(wù)可以分為顯性直接負(fù)債、隱性直接負(fù)債、顯性或有負(fù)債、隱性或有負(fù)債[7]，其中的隱性直接負(fù)債和隱性或有負(fù)債就其法律性質(zhì)而言是一種未來可能發(fā)生的不確定的財(cái)政開支。有統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，截至2015年1月5日債務(wù)甄別日，部分地方債務(wù)上報(bào)規(guī)?！凹ぴ觥?0%～50%②，問責(zé)時(shí)少報(bào)、置換時(shí)多報(bào)反映出地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇，地方債務(wù)總量的不確定性才是最大的風(fēng)險(xiǎn)。正是由于存在不可以度量、不可以觀察、不可以控制，甚至根本不知道或不相信可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，債方債務(wù)的殺傷性破壞作用才為人們所畏懼，甚至被打上“中國(guó)版次貸危機(jī)”的標(biāo)簽。正如有學(xué)者所言，一旦風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，不做出及時(shí)有效處理將造成巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)乃至政治風(fēng)險(xiǎn)，作為地方公共利益的代表者和地方公共秩序的維護(hù)者，地方政府最終將被迫背負(fù)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)[8]。地方債務(wù)置換盡管強(qiáng)化了地方政府融資能力約束，但并沒有消除地方債務(wù)的現(xiàn)實(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)只不過改變了存在的形式而已。因此，地方債務(wù)置換并不是本著“不謀一世者，不足謀一時(shí)”的意識(shí)，而是本著將問題暫時(shí)壓制與緩解的思維，這種“顧頭而不顧尾”或“顧尾而難顧頭”的問題處置方法所衍生的一個(gè)必然結(jié)果就是暫時(shí)被“休眠”的問題在不久的將來“蘇醒”后會(huì)以更猛烈的方式迸發(fā)出來[5]248。如何防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)影響和交織感染，成為一個(gè)亟待研究和迫切需要解決的課題。

二、地方債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移邏輯：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化

地方債務(wù)置換擬通過債務(wù)形式轉(zhuǎn)換、成本轉(zhuǎn)換和期限轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上反映出用金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策意圖，實(shí)際上指向的是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的問題。財(cái)政與金融是兩種最主要的宏觀調(diào)控手段，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)是兩種最常見的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，用財(cái)政手段化解金融風(fēng)險(xiǎn)和用金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)代國(guó)家都是正?，F(xiàn)象，前者被稱為金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，后者則被稱為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。例如，針對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)危機(jī)的處置，無論是直接的途徑——追加注資、財(cái)政出資解決退出問題、成立資產(chǎn)管理公司、收購(gòu)金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、沖銷呆賬，還是間接的途徑——直接或間接減征營(yíng)業(yè)稅、中央銀行再貸款、財(cái)政的明補(bǔ)暗補(bǔ)、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，解決問題的措施基本上都是財(cái)政手段[9]。在2008年的金融風(fēng)暴中，為了刺激經(jīng)濟(jì)的早日復(fù)蘇及確保央行所采取的非常規(guī)貨幣政策手段能達(dá)到立竿見影的效果，本著“促出口與增內(nèi)需”的思維，各國(guó)普遍采取了增加公共投資、減稅和補(bǔ)貼等財(cái)政政策手段[5]246。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化與金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化之所以成為世界范圍內(nèi)的常見現(xiàn)象，在很大程度上源于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)之間存在密切的互動(dòng)傳導(dǎo)機(jī)制。財(cái)政負(fù)責(zé)政府資金的籌集和運(yùn)用，金融負(fù)責(zé)信貸資金的存入和投放，二者共同主導(dǎo)著全社會(huì)的資金流動(dòng)和資源配置，決定著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在共同作用于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的過程中，財(cái)政與金融呈現(xiàn)出高度的資金滲透性和風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性，存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)化的途徑和宏觀、微觀基礎(chǔ)[10]。我國(guó)財(cái)政與金融之間的關(guān)系，經(jīng)歷了由改革開放前的“強(qiáng)財(cái)政、弱金融”到改革開放后“弱財(cái)政，強(qiáng)金融”的轉(zhuǎn)變。近30余年來，隨著市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的隱性稅收機(jī)制逐漸解體，國(guó)民收入結(jié)構(gòu)從“集財(cái)于國(guó)”向“藏富于民”轉(zhuǎn)變。為了獲取日益分散的金融資源與金融剩余以彌補(bǔ)隨改革而出現(xiàn)的國(guó)家財(cái)政能力的迅速下降，可供國(guó)家選擇的制度安排主要包括兩種：一是(顯性)稅收制度，二是金融制度。毋庸諱言，中國(guó)迄今為止一直沒有找到通過稅收制度來獲取金融剩余的有效途徑。于是，通過金融制度聚集金融剩余和控制金融資源，成為國(guó)家提高汲取能力的優(yōu)選路徑[11]。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌造成資金配置方式的轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致了財(cái)政資金與金融資金運(yùn)行出現(xiàn)矛盾，這是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化出現(xiàn)的主要原因。正是由于這種互動(dòng)傳導(dǎo)機(jī)制以及財(cái)政資金、金融資金的運(yùn)行矛盾，當(dāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)動(dòng)用金融手段加以化解顯得理所當(dāng)然，以至于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化似乎成為一種無可爭(zhēng)辯的合理性解釋。

然而，存在并不意味著合理。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化命題的前提是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)出現(xiàn)，如果僅動(dòng)用財(cái)政手段的話，就可以將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)限定在財(cái)政體系內(nèi)，而如果金融手段介入，意味著將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)引入到了金融領(lǐng)域，由此滋生出的金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生更大的破壞性。這是因?yàn)椋c財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相比，金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)顯著特征是具有傳染性，借短貸長(zhǎng)、高杠桿經(jīng)營(yíng)、信心脆弱性以及“他人的錢”誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)等因素加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。與財(cái)政體系相比，金融體系具有明顯的內(nèi)部不穩(wěn)定性與脆弱性特征，利率自由化、合業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入自由和資本自由流動(dòng)都會(huì)加劇金融脆弱性，“明斯基時(shí)刻”為此提供了經(jīng)典解釋③。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為財(cái)政赤字與地方債務(wù)，解決財(cái)政赤字和化解地方債務(wù)首先得依靠財(cái)稅法政策工具尤其是預(yù)算，而不是直接依靠金融法政策工具，正如有學(xué)者所言：“失控的財(cái)政赤字、過高的公債規(guī)模和不平衡的預(yù)算已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家的政府治理共同面臨的難題，而通過法律來控制財(cái)政赤字的觀念牽涉到預(yù)算法、稅法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、公債法等財(cái)政法的重要分支領(lǐng)域……從根本上說，20世紀(jì)初建立的現(xiàn)代預(yù)算制度的精髓是限制政府的財(cái)政收支行為，盡可能減少預(yù)算赤字或預(yù)算執(zhí)行赤字。”[12]8財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化會(huì)讓政府財(cái)政收支的預(yù)算平衡失去一個(gè)強(qiáng)硬的約束機(jī)制，使其預(yù)算約束軟化，從而使得財(cái)政支出效率不能得到有效提高。我國(guó)地方債務(wù)的居高不下，深層次的原因在于中央與地方財(cái)政分權(quán)的不合理、中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相稱以及預(yù)算的軟約束，如果不對(duì)現(xiàn)行的財(cái)稅體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革而只是熱衷于借助金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，只會(huì)加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)交織進(jìn)化的惡性循環(huán)。具體原因在于，政府頻繁以金融手段來規(guī)避和緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必導(dǎo)致流通領(lǐng)域的貨幣過剩，最終釀成通貨膨脹，而通貨膨脹間接的稅收效應(yīng)則可能會(huì)扭曲消費(fèi)者和投資者的行為，進(jìn)一步惡化政府的財(cái)政收支，從而誘發(fā)新一輪的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化[13]。為了防止這一惡性循環(huán)的發(fā)生，必須對(duì)金融介入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

值得警惕的是，西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化是在財(cái)政與金融相互獨(dú)立且具有嚴(yán)格法律約束的背景下展開的，與我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化不可同日而語。以德國(guó)為例，在全能銀行體制下，德國(guó)地方政府的絕大多數(shù)融資來源于銀行，銀行貸款約占地方政府融資額的85%，這一點(diǎn)與中國(guó)地方政府融資平臺(tái)的情形十分相似。為了控制日益增長(zhǎng)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，德國(guó)政府于2009年制定并通過了《新債務(wù)限額法案》，并將其寫入了聯(lián)邦基本法，該法案規(guī)定，自2016年起，不考慮經(jīng)濟(jì)周期引起的赤字，德國(guó)結(jié)構(gòu)性赤字不能超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.35%，為此德國(guó)聯(lián)邦政府從2011年起每年需在聯(lián)邦預(yù)算中節(jié)約100億歐元。此后，該法案規(guī)定的合法新增債務(wù)額度將逐年減少，至2020年各州政府則不再允許新增任何債務(wù)，這表明了德國(guó)人整肅財(cái)政紀(jì)律的決心[14]。《預(yù)算法》第35條賦予了地方政府舉債權(quán)，但地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制尚未建立起來。地方債務(wù)置換作為一種地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)處置手段，其依據(jù)《意見》的規(guī)定：“對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)?！薄兑庖姟凡皇菄?yán)格意義上的法律規(guī)范性文件，但這個(gè)法律效力不高的“紅頭文件”卻重構(gòu)了地方財(cái)政體制，甚至蘊(yùn)含著“全面改變中國(guó)的力量”。對(duì)于財(cái)政法定這一財(cái)政法的基本原則而言，地方債務(wù)置換作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的一個(gè)分析樣本，不可避免地留下了財(cái)政法治的缺憾。除了法律約束缺失，中國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化還是在金融依附于政府這一背景下展開的，受制于政府主導(dǎo)型金融資源配置模式的強(qiáng)烈影響。建國(guó)后的很長(zhǎng)一段時(shí)期，中國(guó)實(shí)行的是“大一統(tǒng)”的高度集中的國(guó)家銀行體系，形成了一種“計(jì)委請(qǐng)客、財(cái)政點(diǎn)菜、銀行買單”的資金供給體制，這種政府壟斷金融資源配置權(quán)并在資金使用上實(shí)行供給制的傳統(tǒng)金融體制，作為制度變遷的初始條件，必然因路徑依賴產(chǎn)生自強(qiáng)化的機(jī)制甚至某種鎖定狀態(tài)，從而使金融制度的變革過程依從于政府主導(dǎo)型金融資源配置模式就是其必然的邏輯起點(diǎn)[15]。改革開放以后，盡管銀行的獨(dú)立性有了很大改善，但并沒有從根本上擺脫地方政府的控制，這一點(diǎn)無論是從地方融資平臺(tái)貸款還是地方債務(wù)置換過程中的銀行角色均可以得到證實(shí)。尤其是在官員升遷的“錦標(biāo)賽體制”[16]和“地方政府公司主義”[17]的背景下，權(quán)力的商品化、市場(chǎng)化和資本化趨勢(shì)日益明顯，地方政府角色錯(cuò)位與行為扭曲不斷加劇，金融發(fā)展面臨著自由式微、公平缺失和民主異化等諸多難題。因此，對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化可能衍生出的問題，必須防微杜漸，確立法律控制的新思維。

三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化法律控制：制度設(shè)計(jì)的具體展開

地方債務(wù)置換作為一種最新的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，其實(shí)踐效果、發(fā)展走向、法律邊界均不甚明了，帶有較多的不確定性，構(gòu)成了研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的絕佳樣本。當(dāng)然，實(shí)踐中還存在許多財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的樣態(tài)，如銀行貸款充當(dāng)財(cái)政撥款與財(cái)政補(bǔ)貼、銀行貸款維持虧損的國(guó)有企業(yè)、中央政府向中央銀行透支、地方政府向當(dāng)?shù)亟鹑诜种C(jī)構(gòu)借款等，這些行為大多不受法律監(jiān)管，處于“金融潛規(guī)則”的隱性調(diào)控之下。筆者認(rèn)為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的法律控制至少需要在預(yù)算法、公債法和中央銀行法三個(gè)部門法中作出有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為赤字和地方債務(wù)，赤字的產(chǎn)生根源在于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一背景下的收入與支出失衡，也與地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理息息相關(guān)。一方面，財(cái)政支出中的“越位”與“缺位”現(xiàn)象極為嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出過高，科教文衛(wèi)與社會(huì)保障支出偏低，行政管理支出急劇膨脹；另一方面，財(cái)政資金的管理和使用很不規(guī)范，財(cái)政資金利用效率低下，浪費(fèi)和貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏有效監(jiān)督[18]。地方債務(wù)的產(chǎn)生則有著更為復(fù)雜的原因，除了前文提及的中央與地方財(cái)政分權(quán)的不合理、中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相稱以及預(yù)算的軟約束這些原因外，GDP導(dǎo)向的官員考核模式、地方政府的短期行為主義與“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”以及財(cái)政均等化這一憲法原則的缺失等皆是誘使地方債務(wù)潛滋暗長(zhǎng)的因素④。解決財(cái)政赤字和化解地方債務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要綜合借助行政、政策與法律手段進(jìn)行整體主義審視，但在“預(yù)算國(guó)家”的現(xiàn)實(shí)語境下，預(yù)算作為財(cái)政活動(dòng)的核心無疑是控制財(cái)政赤字和地方債務(wù)的最有力武器。事實(shí)上，控制財(cái)政赤字、削減公債規(guī)模，特別是將赤字率和公債率控制在法定限度內(nèi)，始終是促進(jìn)各國(guó)預(yù)算法規(guī)范不斷改進(jìn)、財(cái)稅法制度持續(xù)完善的重要?jiǎng)恿12]86。近年來，中國(guó)政府為推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)采取了諸多改革措施，如深化部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和“收支兩條線”管理改革，增強(qiáng)了財(cái)政預(yù)算的法律效力，推動(dòng)了政府財(cái)政向“民主財(cái)政”和“法治財(cái)政”的轉(zhuǎn)型[19]?！额A(yù)算法》將政府全部收支納入預(yù)算進(jìn)行全口徑管理，將預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算，通過規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，通過“預(yù)算公開”入法從源頭上防治腐敗，這些制度舉措使得《預(yù)算法》的剛性約束作用大大增強(qiáng)，折射出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向，為通過公共預(yù)算控制財(cái)政支出搭建了基本框架。特別值得一提的是，《預(yù)算法》修正的一個(gè)重要亮點(diǎn)是賦予了地方政府舉債權(quán)，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管和怎么還等問題?！额A(yù)算法》第35條第5款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。”但受到“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)立法技術(shù)的影響，這里的地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、應(yīng)急處置和責(zé)任追究均沒有具體的操作規(guī)范條款，如果相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或授權(quán)立法一直難產(chǎn)，則這些針對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的制度設(shè)計(jì)將形同虛設(shè)。鑒于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，有必要在吸收教訓(xùn)、借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺(tái)關(guān)于地方債務(wù)信息披露、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信用評(píng)級(jí)、應(yīng)急處置和責(zé)任追究等方面的制度實(shí)施細(xì)則。從國(guó)外防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的立法實(shí)踐來看，美國(guó)的平行預(yù)算制度、新西蘭的債務(wù)報(bào)告制度、巴西的債務(wù)報(bào)告審查計(jì)劃均取得了較好的效果，值得我國(guó)參考[20]。必須強(qiáng)調(diào)的是，地方政府享有的舉債權(quán)必須是適當(dāng)?shù)摹⑹艿焦?jié)制的權(quán)力，地方債務(wù)置換也只是權(quán)宜之計(jì)，地方債務(wù)問題的化解最終需要地方政府的財(cái)力來解決?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，在執(zhí)行《預(yù)算法》及其配套實(shí)施細(xì)則時(shí)，務(wù)必要杜絕選擇性執(zhí)法行為，嚴(yán)格規(guī)范政府的財(cái)政收支行為，硬化預(yù)算約束，從預(yù)算自身的制度規(guī)范中控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、從制度源頭上克服財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。

隨著現(xiàn)代國(guó)家從“稅收國(guó)家”到“債務(wù)國(guó)家”的演進(jìn)，公債的重要性愈發(fā)突出，公債已構(gòu)成重要的財(cái)政收入形式，也成為財(cái)政政策的重要手段。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公債的運(yùn)用規(guī)模和程度達(dá)到了前所未有的狀態(tài)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生著十分重大的影響，發(fā)揮著彌補(bǔ)財(cái)政赤字、對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行季節(jié)性資金余缺調(diào)劑、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控等功能[21]。從消極一面看，公債不僅具有工具性格，也具有“隱蔽的權(quán)力性格”，還會(huì)產(chǎn)生財(cái)政僵化與支出排擠效應(yīng)，“如果國(guó)家不能消滅公債，公債便會(huì)消滅國(guó)家”的論調(diào)可視為對(duì)公債消極面的形象概括[22]。就國(guó)債而言，我國(guó)當(dāng)前的國(guó)債依存度和國(guó)債償還率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)際安全警戒線，而且國(guó)債負(fù)擔(dān)率增長(zhǎng)很快，表明我國(guó)國(guó)債規(guī)模已經(jīng)偏大，面臨著較大的國(guó)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。為此，必須合理界定國(guó)債使用方向以加強(qiáng)對(duì)國(guó)債資金使用的監(jiān)督、加快財(cái)政改革的速度以降低國(guó)債償債率和國(guó)債依存度、加強(qiáng)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)管理以優(yōu)化國(guó)債償還期限結(jié)構(gòu)并且促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)化以提高國(guó)債流動(dòng)性。為促進(jìn)公債的健康發(fā)展，筆者建議盡快制定《公債法》，明確公債的發(fā)行主體、發(fā)行對(duì)象、發(fā)行價(jià)格、發(fā)行利率、償還和爭(zhēng)端解決等，將國(guó)債與地方債一體規(guī)定，堵塞“債務(wù)國(guó)家”的法律漏洞，防止法律缺失背景下政府債券的盲目瘋長(zhǎng)。

如果能夠通過完備的預(yù)算法律制度和公債法律制度控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的話，等于說堵住了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的“堰塞湖”，可以將大部分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擋在金融體系之外。從形式上看，《預(yù)算法》與《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》(以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)人民銀行法》)將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了隔離，但由于中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性不強(qiáng)，存在財(cái)政赤字貨幣化的可能，即財(cái)政部直接向中國(guó)人民銀行借款、透支或通過印刷鈔票融資。例如，1995年之前，財(cái)政部長(zhǎng)期向人民銀行借款，以解決當(dāng)年的財(cái)政赤字問題。1998年之后，受積極財(cái)政政策的影響，財(cái)政部無力償還這些借款，最后不得不由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解決[23]。為了防止中央銀行通過增發(fā)貨幣的形式轉(zhuǎn)移財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有必要強(qiáng)化中央銀行的獨(dú)立性，構(gòu)筑防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的“最后一道防線”。中央銀行獨(dú)立性的具體體現(xiàn)是：它必須獨(dú)享貨幣發(fā)行權(quán)；發(fā)行貨幣根據(jù)經(jīng)濟(jì)的客觀需要而不受財(cái)政透支的干擾；能獨(dú)自解決嚴(yán)重的通貨膨脹而無須向財(cái)政部報(bào)告自己的工作；重大決策不是由某一部門或個(gè)人決定，而由中央銀行理事會(huì)決定；享有充分的權(quán)力對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和管理；擁有資金來源與運(yùn)用的支配權(quán)而不依賴財(cái)政撥款[24]。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，中央銀行的獨(dú)立性顯然難以達(dá)到上述要求，例如《中國(guó)人民銀行法》第5條第1款規(guī)定：“中國(guó)人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出的決定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行?！痹摋l將貨幣政策的主要決定權(quán)授予國(guó)務(wù)院，人民銀行僅存部分貨幣政策執(zhí)行權(quán)，這必然會(huì)影響到貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化留下可操縱的空間。建議在修改《中國(guó)人民銀行法》時(shí)，將年度貨幣供應(yīng)量、利率和匯率等重大事項(xiàng)的決定權(quán)完全下放給中國(guó)人民銀行，由其獨(dú)立進(jìn)行貨幣政策操作。再如《中國(guó)人民銀行法》第29條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券?！钡?0條第1款規(guī)定：“中國(guó)人民銀行不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人提供貸款，但國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外?！边@兩個(gè)條款旨在切斷財(cái)政通向中央銀行的融資渠道，防止財(cái)政赤字貨幣化，但忽略了再貸款這一重要的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的通道。實(shí)踐中的人民銀行再貸款，成為中央銀行資金流失的主要渠道、構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性通貨膨脹的壓力來源。筆者建議取消財(cái)政性再貸款，防止出現(xiàn)“政府請(qǐng)客，銀行買單”的局面，根治銀行對(duì)財(cái)政的暗補(bǔ)現(xiàn)象。

四、結(jié)論

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)是兩種完全不同的風(fēng)險(xiǎn)類型，金融風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的傳染性和破壞性。地方債務(wù)置換試圖用金融手段轉(zhuǎn)移財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，初衷固然很好，但可能會(huì)引發(fā)更大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，所以是不明智的。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，歸根結(jié)底需要靠預(yù)算法、公債法等財(cái)稅法政策工具以及財(cái)稅體制的結(jié)構(gòu)性變革，中央銀行應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立性，防止出現(xiàn)財(cái)政赤字貨幣化?！吧系鄣臍w上帝，凱撒的歸凱撒”，保持財(cái)政政策與貨幣政策的界限，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交織傳染，值得決策者銘記。

注釋：

①參見財(cái)政部確認(rèn)地方債置換額度3.2萬億(http://money.163.com/15/1113/05/B89EH73S00253B0H.html)。

②參見2015地方債“叫急”(http://news.hexun.com/2015-03-27/174452955.html)。

③“明斯基時(shí)刻”是指美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家海曼·明斯基所描繪的“資產(chǎn)價(jià)值崩潰時(shí)刻”，是市場(chǎng)繁榮與衰退之間的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。參見霍華德·戴維斯：《黑名單：誰是金融危機(jī)的元兇？》，王萌，蔡宇，譯(格致出版社，上海人民出版社，2011年版，第25-27頁)。

④西方國(guó)家的憲法普遍確立了財(cái)政均等化原則，強(qiáng)調(diào)在一國(guó)范圍內(nèi)應(yīng)使不同地區(qū)的居民都能享受大致相同的基本公共服務(wù)。例如。1982年的《加拿大聯(lián)邦憲法》第36條第2款規(guī)定：“議會(huì)和加拿大政府應(yīng)采取均衡支付原則，確保各省政府有足夠的收入，能夠在相對(duì)合理且彼此相當(dāng)?shù)亩愂账缴?，提供相?duì)合理且彼此相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平?！眳⒁娦礻柟猓骸敦?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析》(北京大學(xué)出版社，2009年版，第48頁)。

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[責(zé)任編輯周莉]

收稿日期：2016-04-22

基金項(xiàng)目：司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目(編號(hào)：15SFB3031)；武漢大學(xué)自主科研(人文社會(huì)科學(xué))青年項(xiàng)目.

作者簡(jiǎn)介：李安安，武漢大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，主要從事公司法、金融法研究.

中圖分類號(hào)：D922.28

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3699(2016)04-0415-06