水保護(hù)法律體系的沖突與協(xié)調(diào)——以入河排污口監(jiān)督管理為切入點(diǎn)

杜　群　杜　寅

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水保護(hù)法律體系的沖突與協(xié)調(diào)
——以入河排污口監(jiān)督管理為切入點(diǎn)

杜群杜寅

摘要:以我國(guó)入河排污口監(jiān)督管理為切入點(diǎn)，探究發(fā)現(xiàn)我國(guó)水體保護(hù)存在兩套法律體系——分別是以《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《中華人民共和國(guó)水法》為統(tǒng)領(lǐng)的水污染防治法體系和水資源保護(hù)法體系，其在立法理念和主要法律制度等方面有著較嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)、甚至矛盾與沖突。歸其原因，既有立法技術(shù)的局限如法律文本的多義與模糊性所致，又有我國(guó)環(huán)境資源立法的部門本位主義傾向使然。化解水體保護(hù)法律體系沖突的關(guān)鍵在于重塑統(tǒng)一的立法理念，應(yīng)用“協(xié)同合作”的立法模式協(xié)調(diào)不同法律體系間的監(jiān)管制度和執(zhí)法體系。

關(guān)鍵詞:水污染防治； 水資源保護(hù)； 法律體系沖突； 入河排污口；監(jiān)督管理

當(dāng)前我國(guó)水資源污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻，而水資源保護(hù)存在較為涇渭分明的兩套法律體系,其在立法理念、重要監(jiān)督管理制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行上存在較嚴(yán)重的沖突和抵觸，嚴(yán)重妨礙著我國(guó)水污染控制和水資源保護(hù)工作的有效開(kāi)展。筆者以入河排污口監(jiān)督管理為切入點(diǎn)，試對(duì)這些法律體系沖突進(jìn)行審視，提出解決的途徑和措施，以努力達(dá)成我國(guó)水保護(hù)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、形成水污染防治和水質(zhì)保護(hù)的合力。

一、 我國(guó)水保護(hù)法律體系及入河排污口監(jiān)督管理立法

在水保護(hù)(水的環(huán)境保護(hù)和水的資源保護(hù))問(wèn)題上，環(huán)境法研究者或環(huán)保系統(tǒng)的實(shí)踐人員，往往只關(guān)注到由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)實(shí)施的、以《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(下文簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)為統(tǒng)領(lǐng)的水污染防治法體系。這套法律體系在法律制度上包括水污染防治規(guī)劃制度、重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度、排污許可制度、環(huán)境監(jiān)察制度、水環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、飲用水源區(qū)保護(hù)制度、水污染應(yīng)急反應(yīng)制度等。不過(guò)，在環(huán)境資源法中還存在著另一套同等重要、不可或缺的水資源保護(hù)法體系，它主要由水利部門負(fù)責(zé)實(shí)施，以《中華人民共和國(guó)水法》(下文簡(jiǎn)稱《水法》)為統(tǒng)領(lǐng)，內(nèi)容上包括水功能區(qū)劃制度、飲用水源保護(hù)區(qū)制度、入河排污口監(jiān)督管理制度等重要制度。應(yīng)該說(shuō)，這兩套法律體系在立法、法律適用和法律實(shí)施上分工合作，共同構(gòu)成我國(guó)完整的水污染防治、水質(zhì)保護(hù)的水保護(hù)法律體系。

由于“水資源保護(hù)”只是現(xiàn)行《水法》(2002年修訂)中的一個(gè)章節(jié)，相比現(xiàn)行《水污染防治法》(2008年修訂)明顯地存在立法資源和位階上的先天不足。為了彌補(bǔ)這一先天缺憾，以《水法》“水資源保護(hù)”章節(jié)為基礎(chǔ)，水資源保護(hù)法體系發(fā)展出了一系列支撐性的下位法規(guī)范群，它們雖然立法層級(jí)較低、形式多為部門規(guī)章、政策文件等，但是數(shù)量較多、操作性強(qiáng)，在法律適用和法律實(shí)施上絲毫不遜色于水污染防治法體系*參見(jiàn)：“落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措——水利部副部長(zhǎng)胡四一解讀《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》”，載水利部網(wǎng)站：http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201202/t20120208_313562.html，2015年8月30日最后訪問(wèn)；陳金木、梁迎修：《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的立法對(duì)策》，載《人民黃河》，2014年第1期，第55頁(yè)。。如2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布的3號(hào)文件《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，是目前指導(dǎo)我國(guó)水資源工作的一個(gè)綱領(lǐng)性文件，也是當(dāng)下水資源管理和保護(hù)工作最具權(quán)威的規(guī)范性文件。其他重要者還有《水行政許可實(shí)施辦法》(2005)、《水行政許可聽(tīng)證規(guī)定》(2006)、《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》(2013)、《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2014)等。當(dāng)水資源保護(hù)法律體系與水污染防治法體系發(fā)生沖突時(shí)，往往表現(xiàn)為下位法對(duì)上位法或政策對(duì)法律的抵觸、實(shí)踐對(duì)立法的挑戰(zhàn)或矛盾。

入河排污口的監(jiān)督管理是橫跨水污染防治與水資源保護(hù)的管理環(huán)節(jié)，是環(huán)境保護(hù)部門與水利部門職權(quán)交集與管理重疊的交叉地帶。入河排污口是排污口的一類，主要是指向江河、湖泊直接設(shè)置的排污口。目前，我國(guó)水污染物處置仍以江河湖海為主要場(chǎng)所，以湖北省為例，根據(jù)湖北省2012年水資源公報(bào)，2012年全省廢污水排放總量53.78億噸(不包括火電直流冷卻水)，全省廢污水入河量為37.65億噸，占排污總量的70%*參見(jiàn)《湖北省2012年水資源公報(bào)》，2013年5月27日。。為此，國(guó)務(wù)院早在1988年的《河道管理?xiàng)l例》中就重視入河排污口的監(jiān)督管理?，F(xiàn)行《水法》第34條規(guī)定“禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口。在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)有管轄權(quán)的水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意”。現(xiàn)行《水污染防治法》再次對(duì)入河排污口監(jiān)督管理制度作了與《水法》意思相同的立法規(guī)定*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(2008年修訂)第17條、第57條、第75條。。2004年水利部以第22號(hào)部長(zhǎng)令發(fā)布了《入河排污口監(jiān)督管理辦法》。作為實(shí)施《水法》的配套規(guī)章，該辦法細(xì)化了入河排污口監(jiān)督管理制度，形成了包括入河排污口設(shè)置審批制度、已設(shè)排污口登記制度、飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)排污口的管理、入河排污口檔案和統(tǒng)計(jì)制度、入河排污口的監(jiān)督檢查以及相關(guān)法律責(zé)任等制度體系。入河排污口監(jiān)管制度由于涉及排污口設(shè)置論證與排污口設(shè)置后的監(jiān)管，更與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度、重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度等多個(gè)水污染防治法律制度緊密相聯(lián)。不難看出，有效的入河排污口的監(jiān)督管理需要依賴水污染防治和水資源保護(hù)兩套法律體系及其制度體系的協(xié)同合作，才能合力實(shí)現(xiàn)水保護(hù)的共同目標(biāo)。然而，實(shí)際情況并非如此樂(lè)觀。

二、 水保護(hù)法律體系沖突的主要表現(xiàn)

以入河排污口的監(jiān)督管理檢視，我國(guó)兩套水保護(hù)法律體系存在諸多不協(xié)調(diào)，甚至沖突重重。

(一) 立法理念的沖突

如上所述的我國(guó)水保護(hù)呈現(xiàn)水資源立法和污染防治立法二元格局，其秉持的立法理念亦各有側(cè)重且不融通。水污染防治法體系的立法理念是以水污染防治為核心，更側(cè)重利用和保護(hù)水的納污排污功效，通過(guò)阻止污染物過(guò)量進(jìn)入水體或者對(duì)水體實(shí)行排污總量的限制達(dá)到水體的水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)，以維護(hù)水的環(huán)境功能和生態(tài)屬性。具體到水污染防治管理，則轉(zhuǎn)化為以行政區(qū)域?yàn)閱挝坏膮^(qū)域管理、體現(xiàn)過(guò)程控制的污染物濃度控制和單一的水質(zhì)管理。而水資源保護(hù)法體系的立法理念，則以水資源可持續(xù)利用為核心，側(cè)重水的正常經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能，并對(duì)影響水資源的經(jīng)濟(jì)屬性和生態(tài)屬性的各種行為進(jìn)行干預(yù)，目的在于保護(hù)水資源的有質(zhì)有量的供應(yīng)，防止水污染、水源枯竭、水流阻塞和水土流失，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源的需求(王國(guó)永，2008:22-23)。這一目標(biāo)轉(zhuǎn)化到具體的水資源保護(hù)管理，就是以流域?yàn)閱挝坏牧饔蚬芾?、以保障水資源使用功能為目的的污染物總量控制、以協(xié)調(diào)資源與環(huán)境關(guān)系的用水總量控制。不難看出，兩者根本的立法目的是一致的，即保持水資源和水體在質(zhì)和量上的穩(wěn)定性、安全性和資源性，但兩者在實(shí)施手段上有著較大差異。兩者的差異性主要表現(xiàn)為：確保水環(huán)境功能的污染物濃度控制與確保水資源功能的總量控制的不同；以行政區(qū)劃為單位的水污染防控與以流域?yàn)閱挝坏乃Y源管理的不同；單純的水質(zhì)管理與水質(zhì)、水量統(tǒng)一管理的不同。雖然我國(guó)立法試圖在制度、體制層面通過(guò)濃度控制與總量控制相結(jié)合、流域管理與分級(jí)區(qū)域管理相結(jié)合、部門協(xié)同合作等方式彌合因立法理念不同而衍生的制度差異，但是囿于立法技術(shù)、部門行政等各種原因，不僅未消弭這一沖突，反而將立法理念的差別輻射至具體的法律制度、管理體制之中，形成了結(jié)構(gòu)性的制度沖突。

(二) “環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的雙重審批及矛盾

《水污染防治法》第17條規(guī)定確立了水行政主管部門和流域機(jī)構(gòu)對(duì)入河排污口的管理權(quán)和類似環(huán)保部門的環(huán)評(píng)審批制度的“入河排污口設(shè)置論證”制度，并就交叉管理提出了協(xié)調(diào)要求，即建設(shè)單位在江河、湖泊新建、改建、擴(kuò)建排污口的活動(dòng)要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，且還應(yīng)當(dāng)取得水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)“同意”。這一立法表述存在很大的模糊性，并沒(méi)有處理好部門職權(quán)的交叉問(wèn)題。

首先，《水污染防治法》第17條的“同意”一詞模糊了其應(yīng)有的法律性質(zhì)。《水法》、《水污染防治法》均在法律責(zé)任中規(guī)定了違反“同意”的行政責(zé)任，并責(zé)成水行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追查。顯然，這里的“同意”應(yīng)屬于行政許可性質(zhì)。但在實(shí)踐中，入河排污口建設(shè)單位及其環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批機(jī)構(gòu)環(huán)保部門都認(rèn)為排污口監(jiān)管完全屬于環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)范圍，建設(shè)項(xiàng)目往往在取得了環(huán)保部門的環(huán)評(píng)許可以后就開(kāi)始建設(shè)，基本無(wú)視或忽視水利部門的“同意”環(huán)節(jié)。

其次，立法沒(méi)有明確水利部門的“同意”與環(huán)保部門的環(huán)評(píng)審批之間的邏輯關(guān)系?！度牒优盼劭诒O(jiān)督管理辦法》規(guī)定了水利部門和流域機(jī)構(gòu)的“同意”是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的先置條件，并設(shè)計(jì)了排污口設(shè)置論證和審批的“同意”環(huán)節(jié)，但是由于該辦法屬于部門規(guī)章，環(huán)保部門對(duì)此并不認(rèn)可。在基層實(shí)踐中，大部分入河排污口建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)都回避了水利部門的論證和審批。這說(shuō)明，一方面水利部門主控的水資源保護(hù)(即污染控制)在預(yù)防性審查階段已經(jīng)處于被動(dòng)，不能將污染物限制排放總量制度和水功能區(qū)劃制度納入事前防范的法律管制之中；另一方面，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)(地表水)基本不考慮水功能區(qū)水質(zhì)及納污能力的論證和總量控制，換言之，《水法》所確定的以水功能區(qū)劃為依據(jù)的總量控制制度在入河排污口監(jiān)督管理過(guò)程中已經(jīng)形同虛設(shè)。

(三) 兩套獨(dú)立且不協(xié)作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)體系

我國(guó)水保護(hù)兩套法律體系中同樣存在兩套獨(dú)立且難以協(xié)作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測(cè)體系。

首先，水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系的不銜接。例如，入河排污口環(huán)境影響評(píng)價(jià)論證和排污口設(shè)置論證的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是不同的*環(huán)保部門適用于入河排污口項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系主要涉及《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838)、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 8978)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》(HJ/T 2.1)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則地面水環(huán)境》(HJ/T 2.3-93)、《地表水和污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》(HJ/T 91)；排污口設(shè)置論證則主要涉及《水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T50594)、《水功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》、《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》(SL532)、《水域納污能力計(jì)算規(guī)程》(GB/T25173)、《水環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范》(SL 219)。，且在應(yīng)用中互不考量。目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是基于技術(shù)可行性而設(shè)計(jì)的，其環(huán)境負(fù)荷是按照建設(shè)單位所在的整個(gè)地表(包括陸岸和江河湖泊水體)的納污承載力計(jì)算的。而入河排污口設(shè)置論證則很不同，它是以水質(zhì)為基礎(chǔ)的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而建立和實(shí)施的，著眼于水功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的管理。表現(xiàn)在排污口設(shè)置論證上，它是采用污染物總量限制標(biāo)準(zhǔn)，以污染物排放水體的納污承載力為限度而開(kāi)展的污染物排放影響評(píng)價(jià)。

其次，監(jiān)測(cè)體系不對(duì)接。環(huán)保部門和水利部門在開(kāi)展水環(huán)境和水質(zhì)監(jiān)測(cè)方面都有明確的法律依據(jù)，監(jiān)測(cè)工作本身并沒(méi)有排他性，從立法的角度看水質(zhì)監(jiān)測(cè)的規(guī)定是較為完善的。然而，在水環(huán)境和水資源的實(shí)際監(jiān)測(cè)工作中，存在兩方面沖突。第一個(gè)沖突是兩部門水環(huán)境和水保護(hù)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)長(zhǎng)期以來(lái)協(xié)調(diào)性不足(鄭習(xí)健，2009：399)。這表面上看是只是氮、磷等化學(xué)物質(zhì)含量的不同，背后反映出的是包括環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的整個(gè)監(jiān)測(cè)體系的不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)，甚至是水污染防治和水資源保護(hù)制度理念和保護(hù)目標(biāo)的差異。第二個(gè)沖突是監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不銜接、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不共享(王健，2012：90-91)。這個(gè)問(wèn)題由來(lái)已久，并以入河排污口監(jiān)測(cè)為最典型代表。政府管理機(jī)構(gòu)對(duì)入河排污口的監(jiān)管非常依賴于排污口信息支撐。這些信息一方面來(lái)源于排污口設(shè)置單位的上報(bào)并逐級(jí)上報(bào)匯總而成的統(tǒng)計(jì)信息，也即排污口的信息登記與統(tǒng)計(jì)制度；另一方面更依賴于現(xiàn)代的監(jiān)測(cè)設(shè)備的監(jiān)測(cè)。排污單位負(fù)有報(bào)告、監(jiān)測(cè)排污情況的義務(wù)?！端廴痉乐畏ā犯鼊?chuàng)設(shè)了排污者自行安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)的義務(wù)行規(guī)定(第23條)。2011年頒布的規(guī)范性文件《長(zhǎng)江水利委員會(huì)入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》(下文簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)委實(shí)施細(xì)則”)將《水污染防治法》作為上位法依據(jù)，要求屬于流域機(jī)構(gòu)審批的入河排污口的建設(shè)單位，應(yīng)該自行安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，并與長(zhǎng)江水利委員會(huì)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)?！端廴痉乐畏ā冯m然規(guī)定入河排污口的設(shè)置要取得水利部門的同意，但是并沒(méi)有規(guī)定水利部門對(duì)入河排污口設(shè)置后的監(jiān)督管理權(quán)問(wèn)題。從必要性上說(shuō)，水利部門為了有效管理水功能區(qū)和污染物總量控制，是應(yīng)該掌握入河排污口的排污實(shí)際情況的。這樣一來(lái)就涉及被上報(bào)給并連線到環(huán)保部門的入河排污口建設(shè)單位的排污監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)設(shè)備，如何同時(shí)為水利部門所用的問(wèn)題，或者兩個(gè)部門在監(jiān)測(cè)制度上如何配合與協(xié)調(diào)管理的問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的入河排污口建設(shè)單位均建設(shè)了在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，并與環(huán)境保護(hù)主管部門的管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，但沒(méi)有一家與水行政主管部門管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門將這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與水利部門分享的案例。從目前情況看兩個(gè)部門在共享數(shù)據(jù)和聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題上顯然很難達(dá)成共識(shí)，水利部門在排污口在線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建立和信息獲取上仍然非常薄弱。

(四) 兩類污染物總量控制制度之間存在沖突

2008年修訂的《水污染防治法》第9條規(guī)定了被稱為修訂法十大亮點(diǎn)之一的濃度控制與總量控制相結(jié)合的污染物排放雙達(dá)標(biāo)制度。然而，《水污染防治法》與《水法》所確立的污染物總量控制制度，在污染物的種類、適用范圍、實(shí)施方式等方面不盡相同。例如，“十二五”期間，國(guó)家環(huán)保部公布的四種重點(diǎn)控制的污染物分別是二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化學(xué)需氧量，而水利部針對(duì)重點(diǎn)流域提出的總量控制意見(jiàn)所控制的污染物則是氨氮、化學(xué)需氧量、總磷、總氮；兩者有所不同。再如，前者僅適用于重點(diǎn)控制的流域、區(qū)域，而后者則適用水功能區(qū)劃所涉及的所有水域，可見(jiàn)《水法》的污染物總量控制制度的適用范圍明顯大于《水法》的重點(diǎn)水污染排放總量控制制度，即前者于后者是包含關(guān)系(宋國(guó)君，2000：11-12)。為了協(xié)調(diào)兩類污染物總量排放制度，《水法》第32條第3款規(guī)定的有權(quán)的水利部門和流域機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)水功能區(qū)的污染物總量承載力向環(huán)保部門提出“限制排污總量控制意見(jiàn)”，從而使兩個(gè)部門的總量控制得到銜接。

但是，由于《水法》并沒(méi)有具體規(guī)定“限制排污總量控制意見(jiàn)”的提出、報(bào)告與反饋的程序規(guī)定，也缺少相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制和責(zé)任義務(wù)的保障，導(dǎo)致“限制排污總量意見(jiàn)”的執(zhí)行情況完全取決于同級(jí)水利部門與環(huán)境保護(hù)部門之間關(guān)系的融洽程度。在關(guān)系不融洽時(shí)，甚至出現(xiàn)部門之間大打“口水戰(zhàn)”的情形。2005年淮河水利委員會(huì)公開(kāi)發(fā)布了第一個(gè)“流域限制排污總量意見(jiàn)”，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局立刻向媒體公開(kāi)宣布，“淮水委擅發(fā)限制排污總量意見(jiàn)屬違法行為”，而淮河水利委員會(huì)則認(rèn)為其是依法行事，雙方甚至公開(kāi)在媒體上展開(kāi)了激烈的交鋒*參見(jiàn)“環(huán)保局質(zhì)疑淮委擅發(fā)排污指標(biāo)水利部為淮委辯護(hù)”，載《新京報(bào)》，2005年4月11日。。這一部級(jí)機(jī)構(gòu)之間的口水戰(zhàn)無(wú)疑給這項(xiàng)制度在更低層級(jí)的執(zhí)行產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，使兩部門的管理更加各自為營(yíng)、故步自封，不敢互犯。水利部門在重點(diǎn)污染物總量控制部門協(xié)調(diào)管理上的努力無(wú)效而終，更標(biāo)志著《水法》以水功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的污染物總量控制制度在流域尺度上執(zhí)行的嚴(yán)重失利。

三、 水保護(hù)法律體系沖突的立法癥結(jié)

水保護(hù)法律體系沖突的癥結(jié)出在立法上。立法癥結(jié)的第一個(gè)表現(xiàn)就是法律規(guī)則和文本的多義性與模糊性。固化的法律文本具有一定的獨(dú)立性，并不一定與立法者原初意圖產(chǎn)生一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，甚至?xí)霈F(xiàn)與立法者的原初意圖相沖突的情形。在法學(xué)中，法律文本與立法意圖產(chǎn)生分離的原因，既有復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的牽連，又有立法技術(shù)的問(wèn)題，也有文本“閱讀者”的心態(tài)和價(jià)值判斷的差異(劉莘，2002:62-63)。立法“為了高度概括有關(guān)的法律實(shí)施，充分反映事物客觀的復(fù)雜情形，防止以偏概全的弊端，不得不使用一些模糊的語(yǔ)言。”(張乃根，1997：324)這些模糊用語(yǔ)和不確定的法律概念，都有著“搖擺不定”的波段寬度，導(dǎo)致所制定的規(guī)則之間、規(guī)則與立法本意之間發(fā)生沖突(拉倫茨，1996：38)。比如，《水法》的重要內(nèi)容和目的之一的“水資源保護(hù)”*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)水法》(2002年修訂)第1條。的外延是什么，與水污染防治的關(guān)系如何？管理部門和理論界對(duì)此是有爭(zhēng)議的。有學(xué)者認(rèn)為水資源保護(hù)包括水污染防治，水污染防治是水資源保護(hù)的手段之一(敖良貴、吳國(guó)平，2001：16-17)；一些行政部門則認(rèn)為水資源保護(hù)僅指“水資源主管部門按照法律規(guī)定和自身的職責(zé)所開(kāi)展的保護(hù)水資源與水生態(tài)的活動(dòng)，它也包括了水利部門在水污染防治方面的職責(zé)”(王健，2005：11-13)。再如，前文所述的《水污染防治法》關(guān)于入河排污口環(huán)評(píng)審批的規(guī)定中建設(shè)單位“應(yīng)當(dāng)取得水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意”中的“同意”一詞，根據(jù)立法者的意圖，應(yīng)當(dāng)屬于行政許可性質(zhì)，但是考慮到環(huán)保部門是環(huán)評(píng)制度法定審批機(jī)關(guān)，故意用“同意”避免重復(fù)規(guī)定審批之嫌。這就難怪在實(shí)踐中，不少人認(rèn)為其僅僅是“不需正式程序的許可”或者“口頭同意”，不是嚴(yán)格意義的許可?？梢?jiàn)，水資源保護(hù)立法中存在著的一些模糊性概念的深層原因是部門博弈不能達(dá)成共識(shí)而形成的一種妥協(xié)安排，這種情況不僅無(wú)益于法律制度的形成和完善，更加劇了法律適用的沖突。

立法癥結(jié)的第二個(gè)表現(xiàn)是立法中的部門本位主義傾向嚴(yán)重。我國(guó)現(xiàn)行立法體制是“部門立法”，即由行政主管部門起草其管理事物的法律、法規(guī)草案，如環(huán)保部門和水利部門分別負(fù)責(zé)起草《水污染防治法》與《水法》的草案并送審，以法律適用和執(zhí)行為目的的行政法規(guī)、部門規(guī)章更是由部門所主導(dǎo)的(呂忠梅，2007：140)。部門立法在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將繼續(xù)存在，它并不是不具合理性(高凜，2013：68)。問(wèn)題在于應(yīng)該杜絕部門立法中過(guò)分保護(hù)部門利益的部門本位主義現(xiàn)象*所謂部門本位主義是指行政部門認(rèn)識(shí)問(wèn)題視野狹窄，局限于“部門”角度，缺乏整體意念；決策及措施局限于“部門”高度，自成體系，不顧及部門決策的關(guān)聯(lián)性，缺乏全局理念；在權(quán)力問(wèn)題上，漠視甚至無(wú)視“權(quán)利”，部門行政權(quán)力本位；在利益沖突時(shí)，漠視甚至無(wú)視公民利益，將部門利益置于公共利益之上。參見(jiàn)金國(guó)坤：《行政權(quán)限沖突解決機(jī)制研究——部門協(xié)調(diào)的法制化路徑探尋》，北京大學(xué)出版社2010年，第23~24頁(yè)。。立法本應(yīng)是全局性公共利益的整合和再分配，但在部門本位主義的影響下，部門立法過(guò)度關(guān)注本部門事務(wù)缺乏整體觀念，割裂了法律之間的應(yīng)有的聯(lián)系，甚至漠視公共利益，使法律成為部門爭(zhēng)權(quán)奪利的工具。水保護(hù)法律沖突的背后多半反映著的都是立法的部門本位的矛盾。

2002年《水法》修改過(guò)程中，水利部、環(huán)保部等多部門召開(kāi)數(shù)次聯(lián)席會(huì)議以協(xié)調(diào)部門之間職權(quán)的交叉重疊，解決“水質(zhì)與水量管理、水污染防治與水資源綜合開(kāi)發(fā)、利用銜接不夠等問(wèn)題”*參見(jiàn)汪恕誠(chéng)：關(guān)于《中華人民共和國(guó)水法(修訂草案)》的說(shuō)明，載法律圖書(shū)館：http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050822181732.htm，2015年8月19日最后訪問(wèn)。，雖然2002年《水法》增加了有關(guān)限制排污總量意見(jiàn)、水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制等。但《水法》只是抽象、原則地規(guī)定水利部門的職權(quán)與其他部門配合的職責(zé)，給下位法留下很大的規(guī)則擬制空間，而下位法行政法規(guī)、部門規(guī)章受部門立法的拘囿鮮有對(duì)部門間職權(quán)協(xié)調(diào)、制度銜接的規(guī)則設(shè)計(jì)，由此加劇了部門間的沖突與制度間的割裂。2008年《水污染防治法》修改存在類似的問(wèn)題，該法“建立水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度，強(qiáng)化重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度，完善飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度”*參見(jiàn)周生賢：關(guān)于《中華人民共和國(guó)水污染防治法(修訂草案)》的說(shuō)明，載中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2007-10/09/content_5374643.htm，2015年8月19日最后訪問(wèn)。，但依然對(duì)《水法》所確定的水功能區(qū)劃制度、水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度等“視而不見(jiàn)”。這種具有濃厚部門本位主義色彩的立法不僅不能為部門間的行政沖突提供準(zhǔn)則和框架，反而固化了部門利益，加劇了相關(guān)法律在實(shí)施上的沖突。

四、 水保護(hù)法律體系沖突的協(xié)調(diào)

法學(xué)界對(duì)法律沖突的協(xié)調(diào)，倚重立法形式，如通過(guò)立法技術(shù)、立法時(shí)機(jī)、立法程序、立法權(quán)限等行完善之道(馬懷德，2010：66-70)。筆者認(rèn)為，我國(guó)水資源保護(hù)、水污染防治法律體系沖突的化解難題，更有效的方式是以立法為基礎(chǔ)和基本手段，并在法律制度實(shí)施和部門協(xié)調(diào)管理上予以突破。

(一) 水保護(hù)立法理念和基本概念重塑

立法理念不是“教條式”的宣誓，而是生根于法律的概念、原則、制度之中，通過(guò)法律的適用將紙面上的理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中的秩序。立法理念的厘清和整合是協(xié)調(diào)水污染防治法律矛盾的前提。目前，學(xué)界對(duì)水資源保護(hù)和水污染防治的立法理念共識(shí)較多，包括可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)優(yōu)先、水質(zhì)與水量統(tǒng)籌管理、全過(guò)程管理、多手段并用、區(qū)域和流域相結(jié)合管理(楊得瑞、姜楠、馬超，2012:13-15)?？傮w來(lái)說(shuō)立法理念和目標(biāo)是較為明確的，但如何整合現(xiàn)有的立法理念于具體制度和法律規(guī)則之中，學(xué)者觀點(diǎn)不一。較為激進(jìn)的觀點(diǎn)認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)基于水資源保護(hù)的一元立法模式，制定高層次的水資源保護(hù)的專門法規(guī)，把水污染防治納入到水資源保護(hù)中去”(袁建偉、涂劍鋒，2012：75)，在流域立法方面也有類似的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，立法理念和法律體系的統(tǒng)一不是簡(jiǎn)單靠制定一個(gè)統(tǒng)一的基本法律就能解決的?，F(xiàn)有的水保護(hù)法律體系和立法現(xiàn)狀是法律改革必須尊重和面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)，部門林立和職權(quán)分立也是當(dāng)下不容改變的事實(shí)。我們提倡的是環(huán)境資源綜合管理方式(杜群，2012：65-71)，即：在宏觀和理論上，把現(xiàn)有的立法和法律制度體系當(dāng)做一個(gè)整合的法律體系，理清統(tǒng)一的立法理念和法律概念，整頓一體化的相互銜接的法律制度和監(jiān)督管理制度；在微觀上，把前述整合和厘清的法律概念和制度性內(nèi)容融入現(xiàn)實(shí)的單行法和單項(xiàng)制度之中，并非常重視法與法、制度與制度之間的協(xié)調(diào)和銜接。已經(jīng)有學(xué)者贊成這種在分散立法、分權(quán)治理基礎(chǔ)上的實(shí)質(zhì)整合。萊比錫大學(xué)沈百鑫博士在比較中國(guó)與德國(guó)、歐盟水法基礎(chǔ)上，嘗試從水法基本概念角度整合立法理念，他認(rèn)為，我國(guó)水資源立法中水資源、水環(huán)境概念的使用在一定程度上違背了水體的法律保護(hù)應(yīng)循的綜合管理的理念，割裂了水質(zhì)與水質(zhì)量的關(guān)系，缺少反映水體特征與狀況的綜合概念，有必要在《水法》、《水污染防治法》中統(tǒng)一水法的基礎(chǔ)性概念，避免水法的分裂與矛盾(沈百鑫，2012：86-87)。因此，筆者建議在統(tǒng)一的“水保護(hù)”框架下重述水資源、水環(huán)境、水資源保護(hù)、水污染防治等基礎(chǔ)性概念，對(duì)水資源保護(hù)規(guī)劃、水功能區(qū)劃、流域管理等基本制度，則在表達(dá)重點(diǎn)保護(hù)內(nèi)容和目標(biāo)的同時(shí)著重解決制度寫(xiě)相關(guān)性和關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，以及管理上的程序和職權(quán)的銜接問(wèn)題。

(二) “協(xié)同合作”立法模式的應(yīng)用

部門立法中的部門利益主義頑疾在入河排污口監(jiān)督管理立法中暴露無(wú)遺。這從規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)立法依據(jù)的自我宣示中可窺可見(jiàn)。2004年的《入河排污口監(jiān)督管理辦法》是依據(jù)《水法》和《防洪法》以及行政法規(guī)《河道管理?xiàng)l例》而制定的。2011年的“長(zhǎng)委實(shí)施細(xì)則”則是依據(jù)水利部《入河排污口監(jiān)督管理辦法》制定的*參見(jiàn)《長(zhǎng)江水利委員會(huì)入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》(2005)第1條。。這兩個(gè)規(guī)范性文件其實(shí)都與2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》有著直接的法源和制度聯(lián)系，例如兩者都采用了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的事權(quán)劃分。但是，這兩個(gè)規(guī)范性文件都沒(méi)有將《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》宣示為立法依據(jù)。而這樣回避“環(huán)保部門的所屬”的上位法并不是偶然的。“長(zhǎng)委實(shí)施細(xì)則”也沒(méi)有把《水污染防治法》宣示為上位法，雖然后者是入河排污口監(jiān)督管理當(dāng)仁不讓的上位法，且其很多新制度(如排污單位信息上報(bào)，排污單位自建監(jiān)測(cè)設(shè)備，排污單位監(jiān)測(cè)設(shè)備與監(jiān)督管理人聯(lián)網(wǎng)，處罰)，亦被“長(zhǎng)委實(shí)施細(xì)則”全部采納。這種立法現(xiàn)象可探視出水利部門在水保護(hù)交叉管理領(lǐng)域所持的部門封閉態(tài)度。這種態(tài)度和方式違背了水資源、水環(huán)境保護(hù)所需要的綜合管理和協(xié)同合作的管理要求。

也因此，筆者大力呼吁在水保護(hù)綜合管理問(wèn)題上水利部門和環(huán)保部門都應(yīng)當(dāng)從封閉的“單干”轉(zhuǎn)向開(kāi)放的“協(xié)同—合作”的立法模式。筆者建議，首先，交叉管理事項(xiàng)應(yīng)該制定行政法規(guī)或由相關(guān)部門聯(lián)合制定部門規(guī)章，避免下位法制定中的部門本位主義取向。對(duì)此，我國(guó)2015年修訂的《立法法》第81條已經(jīng)明文規(guī)定：“涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章?！币匀牒优盼劭诒O(jiān)督管理為例，如果缺少環(huán)境保護(hù)部門的參與，水利部門很難有效地實(shí)施入河排污口的設(shè)置審批、事后監(jiān)督檢查及監(jiān)測(cè)，因此應(yīng)該由水利部和環(huán)保部聯(lián)合制定該項(xiàng)規(guī)章。其次，在法律的實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)縣級(jí)以上人民政府的行政命令或者多部門的聯(lián)合發(fā)文的形式也能夠有助于厘清部門的職責(zé)權(quán)限，建立部門協(xié)同管理和執(zhí)法的合作機(jī)制。例如，為了加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理，江蘇省水利廳、環(huán)保廳就通過(guò)部門聯(lián)合發(fā)文的形式明確了部門間的協(xié)同合作，并在2004年、2007年分別頒布的地方性法規(guī)《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》、《南京市水資源保護(hù)條例》中均規(guī)定“在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口，建設(shè)單位(或業(yè)主)應(yīng)當(dāng)?shù)接泄茌牂?quán)的水行政主管部門辦理設(shè)置排污口的申請(qǐng)手續(xù)，經(jīng)過(guò)同意，在報(bào)送環(huán)境影響報(bào)告書(shū)時(shí)，同時(shí)報(bào)送水行政主管部門對(duì)排污口設(shè)置的意見(jiàn)。否則環(huán)境保護(hù)行政主管部門不審批該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)?！?參見(jiàn)《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》(2004)第12條第2款、《南京市水資源保護(hù)條例》(2007)第26條第2款。這樣就把兩個(gè)制度有機(jī)地聯(lián)系了起來(lái)，明確了入河排污口設(shè)置審批與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)系。不過(guò)，涉水管理中類似這樣積極的部門協(xié)同合作的規(guī)范性規(guī)定非常少見(jiàn)，值得發(fā)揚(yáng)和推廣。

(三) 水保護(hù)監(jiān)督管理法律制度的整合與協(xié)調(diào)

水污染防治與水資源保護(hù)一體化管理和制度協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)綜合污染防治和貫徹最嚴(yán)格的水資源管理制度的重要制度保障。它要求以江河為納污目的地的水污染控制必須以水功能區(qū)劃要求和水體納污能力為保護(hù)底線，以污染物排放總量控制和削減控制為保護(hù)手段，實(shí)現(xiàn)法律制度的整合、部門協(xié)調(diào)決策和聯(lián)合執(zhí)法。

就前述入河排污口環(huán)評(píng)審批中暴露出的水利部門和環(huán)保部門管理沖突的問(wèn)題，客觀地說(shuō)水利部門的排污口論證審批和環(huán)保部門的環(huán)評(píng)審批都有其合理性，應(yīng)當(dāng)吸收各自所長(zhǎng)、將兩者整合形成獨(dú)特的源頭管理和末端管理雙管控的入河排污口論證審批機(jī)制，且有別于單純的水資源論證、水文水資源調(diào)查評(píng)價(jià)或環(huán)境影響評(píng)價(jià)。它的機(jī)理應(yīng)該是，在滿足水功能區(qū)或水域水質(zhì)保護(hù)要求的前提下，論證入河排污口設(shè)置對(duì)水功能區(qū)、水生態(tài)和第三者權(quán)益的影響，根據(jù)接納污染物水體的納污能力、排污總量控制、水生態(tài)保護(hù)等要求以及水資源利用產(chǎn)業(yè)和工藝技術(shù)可行性提出水資源保護(hù)措施，優(yōu)化入河排污口設(shè)置方案，為環(huán)保部門與水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)聯(lián)合審批入河排污口以及建設(shè)單位合理設(shè)置入河排污口提供科學(xué)依據(jù)。

在入河排污口監(jiān)測(cè)和信息系統(tǒng)共享問(wèn)題上，筆者認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)水污染防治水陸一體化管理的最基礎(chǔ)的第一步。目前上位法的《水污染防治法》和《水法》都只規(guī)定了環(huán)保部門與排污單位的監(jiān)測(cè)網(wǎng)路和信息系統(tǒng)建設(shè)的行政管理關(guān)系和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，而忽視了水利部門的利益相關(guān)性。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)水利部門與環(huán)保部門的信息共享，僅依靠水利部單獨(dú)出臺(tái)部門規(guī)章將是徒然的，必須通過(guò)建立環(huán)保部-水利部的部級(jí)行政合作協(xié)議或聯(lián)合發(fā)布規(guī)章形成合作工作機(jī)制，或者通過(guò)國(guó)家法律——主要是《水污染防治法》的修訂給予行政義務(wù)性約束才能真正予以解決。

就水保護(hù)各項(xiàng)監(jiān)督管理法律制度體系的整合問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)圍繞水功能區(qū)劃制度整合現(xiàn)有的水污染防治和水資源保護(hù)法律制度體系，不宜再在水污染防治法律體系中另立核心制度。國(guó)務(wù)院在2012年《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》和2011年《關(guān)于水利發(fā)展改革的決定》提出了納污紅線和水功能區(qū)納污控制制度，要求強(qiáng)化水功能區(qū)制度在水保護(hù)中的關(guān)鍵地位，我國(guó)水保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一管理導(dǎo)向。具體對(duì)策是，以水功能區(qū)劃制度為基礎(chǔ)整合水保護(hù)法律體系，擯棄過(guò)去以過(guò)程控制為導(dǎo)向的濃度排放控制目標(biāo)，建立以水功能為導(dǎo)向的水質(zhì)目標(biāo)，圍繞水功能區(qū)劃協(xié)調(diào)實(shí)施總量控制、濃度控制、排污口監(jiān)管、環(huán)評(píng)、排污許可、環(huán)境規(guī)劃等制度以確保水質(zhì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從根本上將水保護(hù)的法律制度體系統(tǒng)一起來(lái)。

五、 結(jié)語(yǔ)

清潔且良好的水環(huán)境、水資源和水生態(tài)是構(gòu)成“青山綠水”和“美麗中國(guó)”最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和自然條件。保護(hù)水資源和水環(huán)境既是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)大會(huì)2015年9月一致通過(guò)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之“可持續(xù)的水管理”的基本要求，更是踐行“綠色發(fā)展”并創(chuàng)造“人民福祉”的基本訴求。探討水保護(hù)法律體系的沖突表現(xiàn)及協(xié)調(diào)之道的寓意是多重的、沉重的，它從根源上揭示了我國(guó)水資源保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)囿于“局部好轉(zhuǎn)”卻“總體惡化”的治理困境的原因。正是因此，它要求環(huán)境資源法理論界、環(huán)境管理和水資源管理實(shí)務(wù)部門和立法部門共同解決該問(wèn)題，從各自專業(yè)領(lǐng)域著手，協(xié)同彌補(bǔ)體系沖突、消除制度矛盾，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)綜合治理。環(huán)境資源法學(xué)者未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步在研究中建構(gòu)并強(qiáng)調(diào)水環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)法律制度的統(tǒng)一框架。環(huán)境保護(hù)管理部門和水資源保護(hù)管理部門應(yīng)當(dāng)突破部門邊界，能動(dòng)地克服現(xiàn)有管理間的抵牾。立法部門更應(yīng)在《立法法》的法律原則之下努力發(fā)展內(nèi)在統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的水法體系。筆者期待在全面深化體制改革的時(shí)代機(jī)遇中，在生態(tài)文明建設(shè)深入到法治建設(shè)和法律制度修建的進(jìn)程中，水保護(hù)法律體系完善取得有效的、長(zhǎng)足的進(jìn)步。

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■作者地址：杜群，2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所；湖北 武漢 430072。

E-mail:qdu@whu.edu.cn。

杜寅，武漢大學(xué)法學(xué)院。

■責(zé)任編輯：李媛

The Conflict and Co-ordination of the Legal Frameworks for

Water Protection in China

——From the perspective of sewage outfall supervision

DuQun(Wuhan University)

DuYin(Wuhan University)

Abstract:There are two sets of legal frameworks on water protection in China, respectively existing in the sectors of water pollution prevention and control and water resources conservation.In practice, these two legal frameworks are lack of coordination or even in conflict.Main reasons are the legislative defects in normative polysemy and ambiguity, and departmental interest-oriented legislation.The key to solve such conflicts is to apply the integrated approach in the supervision and administration of water protection, to adopt the “collaborative legislation” model to create the synergies of the two legal frameworks in order to serve a better and more holistic water protection governance.

Key words:Water pollution prevention and control; Water resources conservation; legal framework; sewage outfalls; supervision and administration

基金項(xiàng)目：■國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(14ZDC030)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.01.013