區(qū)域大氣污染治理體制：變革與發(fā)展

王清軍

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區(qū)域大氣污染治理體制：變革與發(fā)展

王清軍

摘要:屬地管理和部門(mén)管理為主導(dǎo)的環(huán)境行政管理體制與大氣污染的區(qū)域性、復(fù)合型產(chǎn)生沖突，必須予以變革。部際(區(qū)域)環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議和全國(guó)(區(qū)域)大氣污染防治協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組在組織化程度、權(quán)力配置和職權(quán)運(yùn)行存在一定差異。體制變革目標(biāo)導(dǎo)向過(guò)低、職權(quán)配置不合理、壓力性體制負(fù)效應(yīng)和運(yùn)動(dòng)性治理窠臼一直困擾著區(qū)域大氣污染管理體制變革進(jìn)程。未來(lái)變革應(yīng)按照新修訂《大氣污染防治法》所設(shè)制度為依據(jù)，以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向，建立以行政管制為主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制和公眾參與結(jié)合的區(qū)域大氣多元治理機(jī)制。具體包括：區(qū)域管理體制方面，國(guó)家層面設(shè)立國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，統(tǒng)籌國(guó)家環(huán)境質(zhì)量和氣候變化。在國(guó)家環(huán)境保護(hù)部增設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)司，專司跨行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量協(xié)調(diào)工作。依法劃定大氣污染重點(diǎn)區(qū)域或空氣質(zhì)量改善區(qū)，設(shè)置跨行政區(qū)域的組織管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)區(qū)域大氣質(zhì)量改善的執(zhí)行監(jiān)督工作；區(qū)域市場(chǎng)機(jī)制方面，在大氣污染重點(diǎn)區(qū)域建立排污權(quán)交易市場(chǎng)和橫向生態(tài)補(bǔ)償體系，為區(qū)域大氣管理體制變革提供經(jīng)濟(jì)支撐；區(qū)域公眾參與機(jī)制方面，建立區(qū)域大氣環(huán)境信息共享和公開(kāi)制度，推行跨地域大氣污染公益訴訟試點(diǎn)工作。

關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議； 協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組； 區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

近年來(lái)，以灰霾為主的大氣污染大范圍長(zhǎng)期籠罩中國(guó)不同區(qū)域，東北、華北、黃淮和江淮等大部分地區(qū)頻頻遭受嚴(yán)重灰霾天氣困擾。大氣污染逐漸出現(xiàn)數(shù)量多發(fā)、面積擴(kuò)大和程度加深的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，并且開(kāi)始對(duì)公眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅。2013年11月，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》更明確指出“完善京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制”。2014年頒行的《環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”。2015年修訂頒行的《大氣污染防治法》專門(mén)設(shè)立“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”一章，明確提出建立“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作?！币谎员沃瑧?yīng)對(duì)區(qū)域大氣污染必須通過(guò)建立區(qū)域污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制。而聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立離不開(kāi)區(qū)域大氣污染管理體制的變革和發(fā)展?；仡櫜⑹崂韰^(qū)域大氣污染管理體制的變革和發(fā)展歷程對(duì)于區(qū)域污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立乃至有效運(yùn)行不無(wú)啟示。

如何預(yù)防和治理大氣污染已逐漸成為我國(guó)政府的中心議題之一，中央、地方各級(jí)政府出臺(tái)各項(xiàng)政策措施,意圖扼制越來(lái)越嚴(yán)峻的大氣污染*僅中央政府出臺(tái)的政策措施就包括： 2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2012年，多部委聯(lián)合發(fā)布《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》；2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》)及考核辦法。。但是，現(xiàn)行大氣污染屬地管理體制與大氣污染區(qū)域?qū)傩园l(fā)生沖突，現(xiàn)行大氣污染部門(mén)管理體制與大氣污染復(fù)合屬性發(fā)生沖突*主要包括兩個(gè)方面：一是大氣污染區(qū)域?qū)傩耘c大氣污染屬地管理體制存在沖突。大氣污染物長(zhǎng)距離傳輸和跨行政區(qū)劃輸送所形成的大氣污染事件中，污染者和受害者在行政區(qū)域上是分離的，造成受害者地區(qū)環(huán)境管理權(quán)責(zé)行使不便?；诘胤嚼娴闹卫硇袆?dòng)策略表現(xiàn)為以鄰為壑，在各自行政區(qū)域內(nèi)“單打獨(dú)斗”，最終都會(huì)因輸入性或流動(dòng)性大氣污染物造成治理效果難以彰顯或相互抵消。二是大氣污染復(fù)合屬性與部門(mén)管理體制的抵牾。復(fù)合型污染背景下，不同污染源、各類污染物、復(fù)雜污染過(guò)程、不同環(huán)境介質(zhì)客觀要求部門(mén)之間必須進(jìn)行橫向合作和協(xié)同管理。但統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)合作制度依據(jù)不足，合作機(jī)制尚未建立，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)部門(mén)扯皮推諉現(xiàn)象發(fā)生，影響復(fù)合性大氣污染的治理績(jī)效。。上述兩個(gè)沖突嚴(yán)重影響大氣污染防治政策措施的貫徹執(zhí)行。如何針對(duì)大氣污染復(fù)合和區(qū)域的雙重屬性，尋求大氣污染行政管理體制的不斷變革，既是解決當(dāng)前日益嚴(yán)峻大氣污染的現(xiàn)實(shí)要求，也是實(shí)現(xiàn)未來(lái)大氣環(huán)境治理體制和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之路。

一、 我國(guó)區(qū)域大氣污染行政管理體制的變革歷程

以2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間和2013年灰霾大面積爆發(fā)期為兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，筆者將區(qū)域大氣污染管理體制變革與探索進(jìn)行梳理和分析，以探尋體制變革的發(fā)展脈絡(luò)。

(一) 體制變革的早期探索

嚴(yán)格地講，我國(guó)區(qū)域大氣污染管理體制變革最早可追溯至泛珠三角地區(qū)的環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制。2004年，根據(jù)《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》成立的“9+2”聯(lián)席會(huì)議和秘書(shū)處(設(shè)在廣東環(huán)保局)可以被視為跨行政區(qū)域管理體制變革的開(kāi)端。2006年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立“北京奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組”(以下簡(jiǎn)稱北京奧運(yùn)會(huì)小組)；2008年，上海等三省市成立環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議及辦公室。這些臨時(shí)性或常設(shè)性機(jī)構(gòu)雖然在基本職能、運(yùn)行機(jī)制方面存在一定差異，但均可以視作我國(guó)區(qū)域大氣污染管理體制變革的初步嘗試。

表1　早期區(qū)域大氣污染管理體制變革狀況

可以看出，我國(guó)早期區(qū)域大氣污染管理體制的變革探索形成兩種路徑：一是成立具有一定行政管理職權(quán)的區(qū)域性組織管理機(jī)構(gòu)，以北京奧運(yùn)會(huì)小組的成立為主要標(biāo)志。“擁有一定職權(quán)的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)是環(huán)境行政管理體制的核心和重要組成部分?！?楊朝霞，2007：1)北京奧運(yùn)會(huì)小組雖然是一個(gè)臨時(shí)性和非法律意義上的組織機(jī)構(gòu)，但它卻打破了原有大氣污染防治屬地管轄和部門(mén)管轄所形成的權(quán)責(zé)分工，將京津冀區(qū)域內(nèi)涉及大氣環(huán)境管理職權(quán)進(jìn)行了集中配置，更準(zhǔn)確地說(shuō)，這是以確保2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，將涉及區(qū)域大氣環(huán)境管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)力集于一體，進(jìn)行了類似于一次性打包的權(quán)力配置。二是由牽頭地區(qū)環(huán)境主管部門(mén)出面，設(shè)立相對(duì)松散的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和常設(shè)執(zhí)行部門(mén)，這以珠三角區(qū)域“9+2”聯(lián)席會(huì)議和長(zhǎng)三角區(qū)域三省市環(huán)境合作聯(lián)席會(huì)議為代表。這種聯(lián)席會(huì)議模式?jīng)]有單獨(dú)設(shè)立具有一定行政管理職權(quán)的組織機(jī)構(gòu)。而是借助聯(lián)席會(huì)議方式定期或不定期召開(kāi)會(huì)議，針對(duì)區(qū)域內(nèi)相對(duì)突出的環(huán)境污染或共同關(guān)心的環(huán)境話題，探討包括大氣污染防治在內(nèi)的環(huán)境合作舉措，通報(bào)并共享環(huán)境信息，借助秘書(shū)處或辦公室負(fù)責(zé)合作協(xié)議內(nèi)容的具體落實(shí)。

兩種路徑探索的背后均有一定的政治社會(huì)情勢(shì)考量，前者希望借助區(qū)域大氣污染管理體制變革等臨時(shí)應(yīng)對(duì)性舉措，保障2008年北京召開(kāi)奧運(yùn)會(huì)期間的大氣環(huán)境質(zhì)量，后者也有著眼于2012年廣州亞運(yùn)會(huì)和2010年上海世博會(huì)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善的長(zhǎng)遠(yuǎn)考量。但兩種路徑也存在著顯著差異：第一，體制變革的理念不同。前者緊緊圍繞特定時(shí)期特定區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行區(qū)域管理體制的變革探索，這種探索首次實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的污染物減排控制策略向現(xiàn)代大氣環(huán)境質(zhì)量改善的體制變革目標(biāo)導(dǎo)向升級(jí)，一定意義上講，這是我國(guó)大氣污染管理體制變革的一次理念創(chuàng)新，即便其出現(xiàn)的時(shí)間很短暫。后者基于跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)合作進(jìn)行區(qū)域環(huán)境管理體制的變革，旨在實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息共享或采取共同行動(dòng)等，尚未觸及體制變革的理念更新。二是體制變革的內(nèi)容不同。前者新設(shè)區(qū)域性組織管理機(jī)構(gòu)，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力均賦予該組織機(jī)構(gòu)。后者僅存在一定松散式的合作機(jī)制。兩者在制度化建設(shè)、組織性和部門(mén)參與性等方面均存在較大差異；三是體制變革的效果評(píng)價(jià)不同。北京奧運(yùn)會(huì)小組集決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力于一身，在壓力型體制和運(yùn)動(dòng)性治理雙重效應(yīng)下，能夠在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)體制變革目標(biāo)。但由于缺乏常態(tài)化、內(nèi)生性的利益合作機(jī)制作為支撐，加之社會(huì)成本巨大，故難以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)(大氣環(huán)境質(zhì)量改善)的可持續(xù)性。一旦社會(huì)情勢(shì)和外在條件發(fā)生變化，治理效果即不復(fù)存在。后者借助合作協(xié)議來(lái)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)合作，體現(xiàn)了環(huán)境治理的內(nèi)生性和自主性，但協(xié)議內(nèi)容空泛，目標(biāo)單一且執(zhí)行性不強(qiáng)，更逞論監(jiān)督和約束機(jī)制，“議而不決，決而不行”成為常態(tài)。概言之，兩種體制變革均是壓力性體制的產(chǎn)物，均存在一些難以克服的困難。如何結(jié)合兩種探索路徑，進(jìn)行區(qū)域大氣污染管理體制的變革，不斷考驗(yàn)著大氣污染的治理實(shí)踐。

(二) 體制變革的最新發(fā)展

2013-2014年來(lái)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，一些頂層性、高規(guī)格的跨區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制相繼成立?？梢?jiàn)，在深化行政管理體制改革和加快生態(tài)文明制度建設(shè)的雙重背景之下，中央政府再次啟動(dòng)了區(qū)域大氣污染行政管理體制變革的探索。

表2　近期區(qū)域大氣污染管理體制變革狀況

早在2010年，國(guó)務(wù)院就批準(zhǔn)成立了環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議，行使包括區(qū)域大氣污染防治在內(nèi)的政策協(xié)調(diào)職能。2014年，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)成立“全國(guó)大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組”(以下簡(jiǎn)稱協(xié)調(diào)小組)。一定意義上講，協(xié)調(diào)小組實(shí)際上已經(jīng)取代部際聯(lián)席會(huì)議，開(kāi)始主導(dǎo)全國(guó)大氣污染防治的方針政策制定、協(xié)調(diào)執(zhí)行和執(zhí)行監(jiān)督。與此同時(shí)，針對(duì)大氣污染嚴(yán)重區(qū)域，相繼成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”和“長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”(以下簡(jiǎn)稱協(xié)作小組)兩個(gè)區(qū)域性協(xié)作機(jī)制，主導(dǎo)京津冀區(qū)域和長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染治理政策制定和執(zhí)行監(jiān)督。協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組的成立，標(biāo)志著區(qū)域大氣污染管理體制“塊塊結(jié)合、條條結(jié)合”向“條塊結(jié)合”轉(zhuǎn)型，以契合大氣污染區(qū)域性和復(fù)合性的客觀需要。

1.大氣污染防治協(xié)調(diào)(協(xié)作)機(jī)制出現(xiàn)

如前所述，復(fù)合型和區(qū)域性屬性明顯的大氣污染防治涉及部門(mén)眾多、影響地區(qū)廣泛，絕非單個(gè)部門(mén)或一個(gè)行政區(qū)域能夠單獨(dú)應(yīng)對(duì)。但分部門(mén)分級(jí)的環(huán)境管理體制的造成大氣污染防治政策的制定、執(zhí)行常被不同部門(mén)、不同行政區(qū)域相互扯皮，相互推諉，導(dǎo)致潛在問(wèn)題突出化、細(xì)小問(wèn)題擴(kuò)大化、簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化，復(fù)雜問(wèn)題持久固化?？绮块T(mén)、跨行政區(qū)域的大氣污染防治協(xié)調(diào)(協(xié)作)機(jī)制的成立，試圖對(duì)上述問(wèn)題作出機(jī)制回應(yīng)。與北京奧運(yùn)會(huì)小組等臨時(shí)性組織機(jī)構(gòu)相比，協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、職權(quán)配置等方面均有一定的制度創(chuàng)新。申言之，此次體制變革對(duì)于打破或減少現(xiàn)有科層制的制約、克服部門(mén)主義和地區(qū)主義的困擾、提高污染防治效率均有一定的積極意義。

2.以“問(wèn)題”導(dǎo)向進(jìn)行職權(quán)配置

“只重視部門(mén)的責(zé)任會(huì)忽視了協(xié)調(diào)合作，層級(jí)過(guò)多則會(huì)造成信息傳遞的扭曲?！?楊雪冬，2014：6)大氣污染防治的“部門(mén)管理”和“屬地管理”本身已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)亟需解決的“問(wèn)題”。這次變革所設(shè)立的協(xié)調(diào)小組是國(guó)務(wù)院最高層級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)全國(guó)大氣污染治理的重大方針、政策的研究與執(zhí)行監(jiān)督。協(xié)作小組則幾乎囊括了大氣污染防治的所有職能部門(mén)和幾個(gè)重要的大氣污染相互影響地區(qū)。變革走向可以概括為“一個(gè)目標(biāo)，二個(gè)問(wèn)題，三條路徑”。其中，“一個(gè)目標(biāo)”就是實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染合作治理；圍繞“一個(gè)目標(biāo)”解決“兩個(gè)問(wèn)題”，一是建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度，二是變革傳統(tǒng)體制中不適應(yīng)聯(lián)防聯(lián)控制度的要素和環(huán)節(jié)?！叭龡l路徑”包括部門(mén)協(xié)調(diào)，地區(qū)協(xié)作和部門(mén)地區(qū)合作。一言蔽之，以問(wèn)題解決為導(dǎo)向，將所涉區(qū)域大氣污染防治的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行一體化打包進(jìn)行配置是這次體制變革的一個(gè)特色。

3.職權(quán)運(yùn)行方面也頗具特色

執(zhí)行是決策的生命，沒(méi)有有效的執(zhí)行，任何美好的政策都會(huì)僅停留在紙面上，還會(huì)削弱政令的權(quán)威性和公信力。為了保障政策有效執(zhí)行，協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組進(jìn)行了以下探索：一是協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組組長(zhǎng)由中共中央政治局常委或中共中央政治局委員兼任*全國(guó)大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)由中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理張高麗兼任；京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組組長(zhǎng)由中共中央政治局委員、北京市委書(shū)記郭金龍兼任；長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組組長(zhǎng)由中共中央政治局委員、上海市委書(shū)記韓正兼任。。 這種相當(dāng)罕見(jiàn)的高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置昭示了中央政府治理區(qū)域大氣污染的決心和魄力，但依靠高位推動(dòng)能否破解部門(mén)主義和地方主義藩籬，將制度執(zhí)行與地方治理實(shí)踐有機(jī)融合，尚需進(jìn)行檢視；二是建立了一定的決策執(zhí)行機(jī)制。協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組辦公室*長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室實(shí)行雙主任制，分別由國(guó)家環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)和北京、上海市主管環(huán)境保護(hù)的副市長(zhǎng)兼任。和秘書(shū)處等專司執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)區(qū)域大氣污染治理的各類方針政策。與前述環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議*環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議一般不刻印章，不另行文。相比，協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組除高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制外，另設(shè)有常設(shè)性執(zhí)行機(jī)構(gòu)，制定、執(zhí)行區(qū)域性大氣污染治理政策；三是設(shè)立了區(qū)域大氣污染防治的輔助機(jī)構(gòu)。鑒于大氣污染防治科學(xué)技術(shù)強(qiáng)的特點(diǎn)，協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組同時(shí)設(shè)立了由環(huán)境科學(xué)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者組成的區(qū)域大氣污染防治協(xié)作專家小組。專家小組負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染成因研判、區(qū)域大氣污染傳輸路徑分析和污染防治效果評(píng)估等，為大氣污染防治決策、執(zhí)行或監(jiān)督提供必要參考。

二、 區(qū)域大氣污染行政管理體制變革面臨的挑戰(zhàn)

我國(guó)區(qū)域大氣污染防治管理體制的變革探索實(shí)踐，無(wú)疑對(duì)現(xiàn)行環(huán)境管理體制造成了巨大沖擊。但這種帶有增量式的體制變革，仍然會(huì)遭受諸多挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，就成為體制變革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

(一) 體制變革未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)把主要大氣污染物總量控制和減排作為大氣污染防治政策、法律的首要目標(biāo)。中央政府制定總量減排目標(biāo)和減排計(jì)劃，以行政區(qū)域或主要行業(yè)為單位進(jìn)行污染物減排目標(biāo)指標(biāo)的分配、管理和考核，地方各級(jí)政府進(jìn)行指標(biāo)的分解和落實(shí)。中央政府主要關(guān)注如何調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以釋放減排潛力以完成減排目標(biāo)，地方政府基于減排責(zé)任考核的壓力，更加關(guān)注量化責(zé)任目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)?？茖又卫磉壿嫷钠詈椭卫韺?shí)踐中對(duì)減排目標(biāo)指標(biāo)的過(guò)度關(guān)注造成了對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量改善的追求。這樣，政府公報(bào)中經(jīng)常出現(xiàn)的諸如提前完成的減排目標(biāo)，令人鼓舞的“減排數(shù)字”和考核優(yōu)秀的減排責(zé)任考核與公眾對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況的實(shí)際感受形成強(qiáng)烈對(duì)比和反差。區(qū)域大氣污染管理體制變革探索不僅沒(méi)有對(duì)此作出及時(shí)回應(yīng)，反而不斷強(qiáng)化大氣主要污染物總量控制及減排的目標(biāo)導(dǎo)向。

大氣環(huán)境質(zhì)量狀況是公眾健康的基本保障，也是美麗中國(guó)的應(yīng)有內(nèi)容。如何實(shí)現(xiàn)從主要污染物總量控制和減排的目標(biāo)導(dǎo)向向大氣環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行轉(zhuǎn)型，緊緊圍繞公眾清潔空氣的環(huán)境權(quán)益訴求進(jìn)行大氣污染管理體制的變革成為一個(gè)更加真實(shí)的命題。這種帶有更遠(yuǎn)更高的目標(biāo)導(dǎo)向的管理體制變革，不應(yīng)僅是一種簡(jiǎn)單的增量變革，而應(yīng)是以存量變革為主，增量與存量變革結(jié)合的重大變革；不是簡(jiǎn)單體制末節(jié)的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是另起爐灶和大修大補(bǔ)的有效結(jié)合；不是一種形式意義的量變，而是在結(jié)構(gòu)功能上實(shí)現(xiàn)量變與質(zhì)變的有機(jī)結(jié)合；不是一種封閉、單一和單向的大氣污染管理體制的變革，而是一種開(kāi)放、多元和多維的大氣環(huán)境治理體制的變革。這種體制變革，不可避免地涉及政府不同部門(mén)之間、中央與地方之間、地方相互之間、政府、市場(chǎng)與民眾之間權(quán)責(zé)和利益的重新調(diào)整。

(二) 體制變革未能實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)合理配置

一個(gè)可以預(yù)測(cè)的走向是，與大氣污染防治協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組相同，一些重點(diǎn)流域的水污染防治協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組也將相繼成立，也就是說(shuō)，區(qū)域性、流域性環(huán)境管理體制變革將迎來(lái)一個(gè)高層級(jí)、高規(guī)格的協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組的“治理時(shí)段”。 從問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，調(diào)集一切可以調(diào)集的資源，采用一切可以采用的手段措施，務(wù)求出現(xiàn)治理成效。故這種變革仍有值得肯定的諸多地方。但從治理機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)行予以考慮，這個(gè)治理時(shí)段的體制變革仍有許多值得檢討的空間。原因主要有三：第一，如何處理“統(tǒng)一管理與部門(mén)管理”的關(guān)系。對(duì)統(tǒng)管部門(mén)而言，希望借助協(xié)調(diào)小組機(jī)制重新宣示法律原本賦予其的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，改變長(zhǎng)期以來(lái)“有職無(wú)權(quán)、有責(zé)無(wú)權(quán)”的尷尬狀況，為區(qū)域大氣污染防治的順利推進(jìn)提供強(qiáng)大的政治動(dòng)員和組織保障。但必須清楚地認(rèn)識(shí)到，分管部門(mén)參與協(xié)調(diào)小組是以明確其在大氣污染治理中的法定職責(zé)為基本前提。兩次體制變革均未能對(duì)統(tǒng)管和分管權(quán)責(zé)進(jìn)行相對(duì)明確規(guī)范、科學(xué)的配置，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置上的架屋疊床是否導(dǎo)致“協(xié)而不調(diào)”？第二，如何處理“部門(mén)管理與屬地管理”關(guān)系。協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組把中央部門(mén)和地方政府聚合在大氣污染防治的旗幟之下，涉及中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)的再次調(diào)整。在相應(yīng)事權(quán)財(cái)權(quán)尚未完全明確的前提下，如何保障不會(huì)出現(xiàn)“協(xié)而不作”？第三，如何協(xié)同處理大氣污染相互影響區(qū)域內(nèi)部關(guān)系。由于大氣污染相互影響區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和法治建設(shè)存在巨大差異，單獨(dú)進(jìn)行行政體制上的變革而無(wú)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)體制變革的互聯(lián)互動(dòng)，是否也會(huì)出現(xiàn)“協(xié)調(diào)(協(xié)作)不能”？

(三) 體制變革未能擺脫“壓力型體制”窘境

由于對(duì)下負(fù)責(zé)的壓力機(jī)制尚未建立，這樣調(diào)動(dòng)地方政府大氣污染防治積極性的主要依靠自上而下的壓力機(jī)制。自中央政府始，逐級(jí)下達(dá)大氣減排約束性任務(wù)，根據(jù)任務(wù)完成情況給予不同區(qū)域及官員實(shí)施懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)，一些地方甚至對(duì)大氣污染治理指標(biāo)完成與否實(shí)施“一票否決”*很多學(xué)者認(rèn)為，地方政府官員不積極執(zhí)行中央環(huán)保政策的原因之一在于環(huán)境指標(biāo)在干部考核指標(biāo)體系中的弱勢(shì)地位。將環(huán)境指標(biāo)提升為“硬指標(biāo)”，并賦予“一票否決”的權(quán)力，可以從政治上激勵(lì)政策執(zhí)行者，有利于改善地方環(huán)境治理的狀況。。即便如此，仍未改變大氣污染治理困境：第一，壓力型體制下，地方政府及官員操縱大氣污染排放數(shù)據(jù)以應(yīng)付上級(jí)考核和民眾訴求的可能性逐漸增大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量低下是長(zhǎng)期困擾中國(guó)行政系統(tǒng)自下而上信息流動(dòng)的嚴(yán)峻問(wèn)題(冉冉，2013：115)。層層加碼的數(shù)字壓力之下，操縱數(shù)據(jù)已經(jīng)成為某些官員的日常行為(楊雪冬，2012:10)。根本原因在于我國(guó)尚未建立核查環(huán)境數(shù)據(jù)的程序機(jī)制及隱匿、偽造和篡改數(shù)據(jù)的法律責(zé)任機(jī)制。區(qū)域管理體制變革要求建立環(huán)境數(shù)據(jù)的共享，但前提是必須保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的科學(xué)性和合法性。在排放標(biāo)準(zhǔn)存在差異、統(tǒng)計(jì)方法不一和數(shù)據(jù)操縱現(xiàn)象風(fēng)險(xiǎn)存在的情況下，環(huán)境數(shù)據(jù)共享機(jī)制可能會(huì)流于形式，避免環(huán)境數(shù)據(jù)的“煙囪”現(xiàn)象(李順、徐富春、王利強(qiáng)等，2011：11)；第二，在壓力型體制下，地方政府及領(lǐng)導(dǎo)人兼具“政治人”、“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”三重特性，兼有政治晉升、經(jīng)濟(jì)利益最大化和高尚道德情操的價(jià)值追求(張凌云，2010：93)。無(wú)論地方政府及領(lǐng)導(dǎo)人作何種選擇，將區(qū)域大氣污染治理寄希望于領(lǐng)導(dǎo)人身上，難以實(shí)現(xiàn)大氣污染治理能力的常態(tài)化和機(jī)制化，也與生態(tài)文明制度建設(shè)理念格格不入。第三，在壓力型體制下，各參與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，即便在大氣污染治理方面基于壓力而達(dá)成暫時(shí)共識(shí)，但難有集體行動(dòng)；即便存在一些集體行動(dòng)，也難有一定的可持續(xù)性。實(shí)際上，除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。換句話說(shuō)，即使一個(gè)大集團(tuán)中的所有個(gè)人都是理性的和尋求自我利益的，而且作為一個(gè)集團(tuán)，他們采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的利益或目標(biāo)后都能獲益，他們?nèi)匀徊粫?huì)自愿地采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益 (曼瑟爾·奧爾森，2003：117)。

(四) 體制變革難以跳出“運(yùn)動(dòng)式”治理窠臼

區(qū)域大氣污染防治事涉區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整合、科學(xué)技術(shù)更新和管制市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)型等，在這些關(guān)聯(lián)因素整體沒(méi)有發(fā)生重大變化情況下，大氣污染治理不得不采取集中整治的運(yùn)動(dòng)式治理辦法。其一般特征可以概括為，突發(fā)性或累積性的區(qū)域大氣污染問(wèn)題頻繁出現(xiàn)后，在民眾強(qiáng)烈呼聲背景下，中央領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)高度重視，組建不同級(jí)別的協(xié)調(diào)平臺(tái)，依賴自上而下的“壓力型體制”和動(dòng)用財(cái)政資源，依靠“運(yùn)動(dòng)式、風(fēng)暴式”執(zhí)法實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境治理的目的。期間，考慮到大氣污染問(wèn)題依然存在甚至反彈，不能通過(guò)一次性協(xié)作(協(xié)調(diào))解決問(wèn)題，故需要通過(guò)保障國(guó)家(國(guó)內(nèi))大型會(huì)議、體育賽事為主要?jiǎng)恿?lái)倒逼問(wèn)題能夠被迅速解決*在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組等協(xié)調(diào)機(jī)制下，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理，保障了北京“APEC藍(lán)”。在長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組協(xié)調(diào)機(jī)制下，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理，保障了南京青奧會(huì)期間的大氣環(huán)境質(zhì)量。。 由于運(yùn)動(dòng)式治理涉及范圍廣、打擊力度大、成果顯效快。能夠調(diào)整涉及大氣污染治理部門(mén)權(quán)責(zé)不清、職能交叉而帶來(lái)的負(fù)面影響，在短期內(nèi)使大氣環(huán)境質(zhì)量迅速好轉(zhuǎn)?！暗?，在運(yùn)動(dòng)式治理的邏輯中，為了消除基于“克里斯瑪權(quán)威”而帶來(lái)的權(quán)力關(guān)系的碎片化、官員的惟上負(fù)責(zé)制等帶來(lái)的官僚惰性，行政問(wèn)題就必須轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題才能得到解決。因此出現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式治理努力尋求穩(wěn)定的高效的組織基礎(chǔ)?！?倪星、原超，2014:76)無(wú)論是早期的聯(lián)席會(huì)議，還是新近成立的協(xié)作(協(xié)調(diào))小組，這些體制變革的探索均未能建立穩(wěn)定高效的組織機(jī)構(gòu)，基于特殊政治體育情勢(shì)出現(xiàn)的區(qū)域性大區(qū)污染的運(yùn)動(dòng)式治理會(huì)隨著階段性目標(biāo)的完成而失去持續(xù)的內(nèi)在動(dòng)力和外在需求。面對(duì)日益嚴(yán)重的大氣污染，包括疾風(fēng)驟雨的運(yùn)動(dòng)式治理措施在短期內(nèi)都可能是有效的。尤需指出的是，新近大氣污染治理體制變革實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)重要組成部分，它是運(yùn)動(dòng)式治理的開(kāi)端，也是運(yùn)動(dòng)式治理的一種產(chǎn)物；它因運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理而生，也可能伴隨著運(yùn)動(dòng)式治理階段目標(biāo)的完成而結(jié)束。

三、 區(qū)域大氣污染行政管理體制變革的歷史機(jī)遇

在制度和改革的關(guān)系結(jié)構(gòu)中把制度建設(shè)擺在突出位置，這是通過(guò)制度權(quán)威凝聚改革共識(shí)和力量的必然要求。將制度完善和改革實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，以法治的方式推進(jìn)改革，才能為改革提供永續(xù)的動(dòng)力(江必新，2013：18)。任何行政管理體制的改革最終均依賴于制度建設(shè)和制度完善，有賴于良好的法治來(lái)推動(dòng)體制變革。良法是善治的前提，環(huán)境法治尤其是大氣污染防治法治建設(shè)為區(qū)域大氣污染管理體制的變革提供堅(jiān)實(shí)的制度保障和良好的發(fā)展機(jī)遇。

(一) 修法時(shí)代的機(jī)遇

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作要堅(jiān)持三項(xiàng)指導(dǎo)原則：環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合原則；屬地管理與區(qū)域聯(lián)動(dòng)相結(jié)合原則；先行先試與整體推進(jìn)相結(jié)合原則。從“屬地管理和區(qū)域聯(lián)動(dòng)相結(jié)合原則”可以看出，盡管強(qiáng)調(diào)大氣污染以屬地管理為主，但開(kāi)始關(guān)注區(qū)域聯(lián)動(dòng)的重要性，強(qiáng)調(diào)屬地管理和區(qū)域聯(lián)動(dòng)結(jié)合，表明在國(guó)家規(guī)范文件層面觸及開(kāi)始區(qū)域大氣污染管理體制變革。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)上述指導(dǎo)原則進(jìn)行了調(diào)整，提出了“區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)”的指導(dǎo)原則。在這里，區(qū)域協(xié)作首次置于屬地管理的前面，在區(qū)域協(xié)作的基礎(chǔ)上實(shí)施屬地管理?？此坪?jiǎn)單的語(yǔ)序位置調(diào)整背后卻醞釀著區(qū)域管理體制的重大變革。我們知道，指導(dǎo)原則是法律制度的靈魂，法律制度是指導(dǎo)原則的具體貫徹?！皡^(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)”的指導(dǎo)原則為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度實(shí)施提供了體制變革保障。盡管上述規(guī)范性文件法律位階較低，但這并不妨礙為區(qū)域大氣污染行政管理體制變革提供有益進(jìn)路。

2014年9月，國(guó)務(wù)院公布《大氣污染防治法》(征求意見(jiàn)稿)。首次正式提出建立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度體系。聯(lián)防聯(lián)控是對(duì)傳統(tǒng)分割式環(huán)境治理模式的的一種制度化突破，順應(yīng)了新時(shí)代跨區(qū)域治理大氣污染的客觀需要。征求意見(jiàn)稿在區(qū)域大氣污染管理體制變革方面，有兩個(gè)值得觀察的發(fā)展動(dòng)向：一是“國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”。需要指出的是，盡管征求意見(jiàn)稿沒(méi)有明確提出“區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)”作為聯(lián)防聯(lián)控制度的指導(dǎo)原則，但“建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”本身就意味著必須對(duì)現(xiàn)行大氣環(huán)境管理體制進(jìn)行變革。因?yàn)槿魏螜C(jī)制的建立及有效運(yùn)行，均離不開(kāi)對(duì)機(jī)制內(nèi)諸多制度要素進(jìn)行整合的管理體制，從這個(gè)意義上，重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度必然要求與之相適應(yīng)的體制構(gòu)建。至于機(jī)制建立的正當(dāng)性以及機(jī)制運(yùn)行留待以后的實(shí)踐探索。二是依法配置重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制權(quán)責(zé)。征求意見(jiàn)稿賦予重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作”。這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力仍然采用一次性打包式的權(quán)力配置模式。盡管沒(méi)有擺脫模糊性和難以操作的弊端，但應(yīng)該看到，設(shè)立新的機(jī)制并依法賦予其權(quán)責(zé)是法治建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。

(二) 新法時(shí)代的機(jī)遇

新頒行的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》繼續(xù)深化區(qū)域大氣污染管理體制變革。與國(guó)務(wù)院規(guī)范性法律文件和《大氣污染防治法》征求意見(jiàn)稿相比，《大氣污染防治法》在繼續(xù)推進(jìn)國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制外，涉及管理體制的變革有以下幾個(gè)顯著變化：第一，區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議模式再次出現(xiàn)*《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》規(guī)定：“重點(diǎn)區(qū)域確定牽頭單位——人民政府，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施的要求，開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治，落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任”。。內(nèi)生性特質(zhì)明顯的聯(lián)席會(huì)議模式重新又進(jìn)入?yún)^(qū)域大氣污染管理體制變革的視野范圍。但此時(shí)的聯(lián)席會(huì)議與彼時(shí)的聯(lián)席會(huì)議已經(jīng)有了顯著不同：首先，此時(shí)的聯(lián)席會(huì)議是源于法律的明確規(guī)定，而彼時(shí)的聯(lián)席會(huì)議卻源于區(qū)域不同政府的自愿合作，即便存在一定的外在壓力；其次，此時(shí)的聯(lián)席會(huì)議有明確的法律授權(quán)，而彼時(shí)聯(lián)席會(huì)議職責(zé)不明，功能松散。可見(jiàn)，與彼時(shí)聯(lián)席會(huì)議模式相比，區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議已經(jīng)進(jìn)行了升級(jí)換代?？梢灶A(yù)測(cè)的是，以區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議成立為契機(jī)，地方各級(jí)政府通過(guò)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行區(qū)域大氣污染的合作治理已經(jīng)成為一種法定選項(xiàng)。第二，進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)家環(huán)境保護(hù)部的法定權(quán)責(zé)。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)“統(tǒng)一監(jiān)督管理“的法定職責(zé)在區(qū)域大氣污染監(jiān)督管理方面細(xì)化為“劃定重點(diǎn)污染區(qū)域”、“指導(dǎo)和督促”重點(diǎn)區(qū)域的聯(lián)合防治等監(jiān)督職權(quán)。目前，國(guó)家環(huán)保部下設(shè)華北、華東、華南、西北、西南和東北六大區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督地方執(zhí)行國(guó)家環(huán)境法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況。新頒行的《環(huán)境保護(hù)法》又對(duì)六大區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心得法律地位進(jìn)行了明確。因此，區(qū)域大氣污染防治的“指導(dǎo)和督促”權(quán)責(zé)賦予區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心行使也順理成章，這樣，逐漸形成國(guó)家監(jiān)督、地方監(jiān)管結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體系。第三，環(huán)境執(zhí)法體制也做了相應(yīng)調(diào)整。明確了包括聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法等執(zhí)法措施。在環(huán)境執(zhí)法即將進(jìn)行垂直管理的背景下，多元和多樣的環(huán)境執(zhí)法舉措可以有效整合區(qū)域力量，打破地方保護(hù)主義的桎梏。鑒于聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法多是由各地執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施，可能存在互相包庇、弄虛作假等情況。筆者建議可以采取在國(guó)家監(jiān)察中增加第三方監(jiān)督(如社會(huì)公眾、專家學(xué)者、人大代表等)的制度設(shè)計(jì)，以保證區(qū)域大氣污染防治執(zhí)法的透明度和公正性。

四、 區(qū)域大氣污染行政管理體制變革的未來(lái)發(fā)展

在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家治理大氣污染經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)區(qū)域大氣污染防治管理體制變革的基本走向，必須明確變革的目標(biāo)導(dǎo)向，設(shè)立組織機(jī)構(gòu)專司區(qū)域大氣污染防治，同時(shí)結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)多元共治。

(一) 明確體制變革目標(biāo)導(dǎo)向

目標(biāo)決定變革方向?；仡櫸覈?guó)區(qū)域大氣污染防治管理體制變革的發(fā)展脈絡(luò)，一個(gè)顯著的特征就是體制變革的應(yīng)急性和漸進(jìn)性相互交織，應(yīng)急性主要體現(xiàn)在以當(dāng)前問(wèn)題的有效解決作為體制變革的目標(biāo)導(dǎo)向，鑒于環(huán)境行政管理體制變革一體進(jìn)行的背景考慮，故區(qū)域大區(qū)污染行政管理體制變革在明確目標(biāo)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，僅在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行一定程度的改進(jìn)，呈現(xiàn)一定的漸進(jìn)性。應(yīng)急性關(guān)注治理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，漸進(jìn)性注重治理過(guò)程是否穩(wěn)妥可行，因此目標(biāo)導(dǎo)向決定漸進(jìn)變革的路徑走向。我國(guó)區(qū)域大氣污染防治管理體制變革有兩條基本的目標(biāo)走向：一個(gè)是繼續(xù)深化區(qū)域大氣污染防治，另外一個(gè)是轉(zhuǎn)向改善區(qū)域空氣質(zhì)量。前一目標(biāo)因其符合中國(guó)發(fā)展實(shí)情，構(gòu)成目前我國(guó)大區(qū)污染管理體制變革的目標(biāo)導(dǎo)向，但我國(guó)大氣污染嚴(yán)峻的現(xiàn)狀迫使我們開(kāi)始思索這樣的目標(biāo)導(dǎo)向是否存在一定問(wèn)題，尤其是在大氣污染已經(jīng)嚴(yán)重妨礙公眾健康的時(shí)候。相反，改善區(qū)域空氣質(zhì)量既符合建設(shè)生態(tài)文明及美麗中國(guó)的宏大命題，也構(gòu)成公民健康的基本保障，更能回應(yīng)民眾呼吸清潔空氣的未來(lái)愿景。盡管現(xiàn)今在污染情勢(shì)非常嚴(yán)峻的情況下確立空氣質(zhì)量改善的目標(biāo)還面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但這對(duì)于區(qū)域大氣污染防治管理體制合法性建構(gòu)以及指導(dǎo)體制變革的基本走向具有重要的指導(dǎo)性意義。

目標(biāo)高度決定變革走向?！洞髿馕廴痉乐畏ā访鞔_指出，“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”。因此，依照法律規(guī)定，以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向重構(gòu)中國(guó)各個(gè)層面的大氣污染防治管理體制。相應(yīng)的大氣環(huán)境管理轉(zhuǎn)型應(yīng)順應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的基本趨勢(shì)，著力尋求不同管理模式與體制變革的契合點(diǎn)。結(jié)合行政管理體制變革的基本要求，大膽探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的環(huán)境行政管理大部門(mén)體制，強(qiáng)化涉及大氣環(huán)境資源的一體規(guī)劃和綜合統(tǒng)籌的基本能力，厘清中央各部門(mén)之間、中央與地方之間的關(guān)系，變革碎片化的大氣污染管治體系，改革大氣環(huán)境管理環(huán)節(jié)中的交叉錯(cuò)位現(xiàn)象，努力夯實(shí)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)導(dǎo)向的保障基礎(chǔ)。

(二) 專設(shè)組織機(jī)構(gòu)并明確職權(quán)

正如工業(yè)時(shí)期的標(biāo)志性組織形式是官僚組織一樣，新興的信息或知識(shí)時(shí)代，導(dǎo)致不太固定的、滲透力更強(qiáng)的組織結(jié)構(gòu)。在這種組織結(jié)構(gòu)中，人們能夠跨域內(nèi)部的職能劃分、組織邊界或地理界限而相互聯(lián)系。在最一般的層次上，公共池塘資源占用者所面臨的問(wèn)題是一個(gè)組織問(wèn)題：如何把占用者獨(dú)立行動(dòng)的情形改變?yōu)檎加谜卟捎脜f(xié)調(diào)策略以獲得較高收益或減少共同損失的情形(奧斯特羅姆，2000：65)。中國(guó)區(qū)域大氣污染管理體制變革過(guò)程中，早期的環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議、新近的協(xié)調(diào)(協(xié)作)小組和后期法律復(fù)設(shè)的區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議，均因組織化程度低、法律地位模糊或不準(zhǔn)確以及協(xié)調(diào)成本過(guò)高，難以持續(xù)承擔(dān)區(qū)域大氣污染監(jiān)督管理職責(zé)。環(huán)境部六個(gè)區(qū)域督查中心具有較強(qiáng)的組織化，但因其職能復(fù)合性以及不是依照區(qū)域大氣污染流動(dòng)性客觀需要所設(shè)置，也難以專司區(qū)域大氣污染監(jiān)督管理職責(zé)。因此，借鑒其他國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，成立專門(mén)組織管理機(jī)構(gòu)，專司區(qū)域大氣污染防治，應(yīng)成為未來(lái)大氣污染防治體制變革的一個(gè)重要路徑。大氣污染防治法修訂過(guò)程中，有學(xué)者認(rèn)為“跨區(qū)域的大氣污染防治工作，由共同的上級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，必要時(shí)建立區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作?！?常紀(jì)文，2015:8)可見(jiàn)，設(shè)立應(yīng)對(duì)區(qū)域大氣污染的專門(mén)組織機(jī)構(gòu)，是環(huán)境治理發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)。

具體思路包括：第一，在國(guó)家層面，依法設(shè)立環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也就是說(shuō)，在國(guó)務(wù)院下面設(shè)置高層次的“國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)”，除彰顯環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的國(guó)家意志之外，仍需對(duì)包括大氣環(huán)境質(zhì)量改善在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行頂層式的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以便更好地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的體制完善。第二，中央層面，在國(guó)家環(huán)保部?jī)?nèi)部增設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)司,專職負(fù)責(zé)跨行政區(qū)大氣污染防治、跨行政區(qū)流域水污染防治的監(jiān)督管理職能,保障跨界環(huán)境問(wèn)題的國(guó)家協(xié)調(diào)機(jī)制的順利運(yùn)行。區(qū)域協(xié)調(diào)司法定職責(zé)包括組織編制和監(jiān)督實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，擬定區(qū)域性環(huán)境管理的法律規(guī)章和制度，指導(dǎo)和管理國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域或流域的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，處理重大跨界環(huán)境污染或生態(tài)破壞糾紛等。第三，在大氣污染重點(diǎn)區(qū)域，組建區(qū)域性大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，對(duì)大氣污染重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的大氣污染和大氣環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)行專項(xiàng)管理。就是國(guó)家環(huán)境保護(hù)部依法將灰霾比較嚴(yán)重及相互影響的地區(qū)依法劃定為大氣污染重點(diǎn)區(qū)域或空氣質(zhì)量改善區(qū)，在區(qū)內(nèi)設(shè)置跨地域的組織管理機(jī)構(gòu)，具體包括京津冀及周邊地區(qū)大氣質(zhì)量管理局、長(zhǎng)三角及周邊地區(qū)大質(zhì)量管理局和中三角及周邊地區(qū)大氣質(zhì)量管理局等，通過(guò)大氣質(zhì)量管理局將城市治理提高到了區(qū)域治理層面，將大氣污染治理提高到大氣質(zhì)量改善層面。各大氣質(zhì)量管理局由各省市代表、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部代表和區(qū)域性環(huán)境保護(hù)組織代表構(gòu)成，該機(jī)構(gòu)接受國(guó)家環(huán)境部和區(qū)域環(huán)境督查中心業(yè)務(wù)指導(dǎo)，依法實(shí)施區(qū)域?qū)用娲髿猸h(huán)境質(zhì)量的計(jì)劃實(shí)施、執(zhí)法監(jiān)督等。對(duì)違反國(guó)家大氣環(huán)境法律的地方代為行使執(zhí)法權(quán)能。此外通過(guò)技術(shù)改進(jìn)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)大氣主要污染物排污權(quán)交易以及橫向生態(tài)補(bǔ)償。大氣質(zhì)量管理局財(cái)政支出由中央財(cái)政和各省市財(cái)政按照一定比例出資構(gòu)成。

(三) 體制變革與市場(chǎng)機(jī)制、公眾參與相結(jié)合

基本思路應(yīng)該是按照“市場(chǎng)在資源配置的決定作用”和“公眾參與”的指導(dǎo)原則進(jìn)行大氣污染管理體制變革。主要原因在于：第一，大氣污染行政管理體制變革不是簡(jiǎn)單的體制變革，而是治理體制的深層變革。作為一種新的政治分析框架，治理體制的本質(zhì)特征在于政府與社會(huì)對(duì)公共生活的共同治理，強(qiáng)調(diào)將市場(chǎng)的激勵(lì)管理機(jī)制以及私人部門(mén)的管理方法引入政府的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)效率、市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性和靈活性；強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織共同作為治理的主體(李樹(shù)林，2013：12)。引入市場(chǎng)機(jī)制和公眾參與機(jī)制加入大氣污染治理體制變革，可以有效釋放市場(chǎng)資源和民眾資源的巨大潛力，避免各級(jí)政府受制于資源制度約束而在大氣污染治理的“單打獨(dú)斗”局面。第二，任何管理體制變革不可避免涉及不同地區(qū)、不同部門(mén)利益的重新配置。利益的重新配置會(huì)打破原有利益分配格局，在利益主體之間，利益結(jié)構(gòu)調(diào)整環(huán)節(jié)勢(shì)必引起既有利益群體的或明或暗的抵制。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制可以重新整合聚合利益資源，形成新的利益合作機(jī)制，不斷銷蝕或壓縮既有利益存在空間?！罢伟l(fā)展之不能脫離互惠,絲毫不少于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之不能脫離交換。發(fā)展必須源于互惠并服務(wù)于互惠?！?奧斯特羅姆，1992：121)其實(shí)，現(xiàn)實(shí)的政府與現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)是扎根在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)之中的，它們之間的關(guān)系要經(jīng)過(guò)社會(huì)的中介作用才會(huì)形成(胡寧生，2014：85)。把握國(guó)家建立跨區(qū)域巡回法庭的時(shí)機(jī)，建立環(huán)境保護(hù)組織環(huán)境公益訴訟制度，監(jiān)督大氣污染防治方面的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府有效互動(dòng)同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)與市場(chǎng)的合作互動(dòng)，惟有如此，國(guó)家治理體系架構(gòu)的頂層系統(tǒng)、中間系統(tǒng)和底層系統(tǒng)才能貫通和聯(lián)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)有序地推進(jìn)大氣環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第三，中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，30多個(gè)省(市、自治區(qū))人均GDP和人類發(fā)展指標(biāo)的相對(duì)差異系數(shù)高于世界各國(guó)。無(wú)論京津冀地區(qū)，抑或長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和面臨的主要發(fā)展任務(wù)各不相同，在大氣污染防治或大氣環(huán)境保護(hù)上的政治意愿、資金投入差異較大，大氣環(huán)境管理水平以及大氣污染控制程度也有諸多特殊情勢(shì)。區(qū)域行政體制變革所要求的屬地環(huán)境管理模式向區(qū)域環(huán)境模式過(guò)渡、單向管理向多元互動(dòng)轉(zhuǎn)型均無(wú)法繞開(kāi)不同地區(qū)如何追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展這個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。只有借助市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手，在不同地區(qū)之間進(jìn)行利益補(bǔ)償或成本分擔(dān)，才能促進(jìn)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，唯有建立一體化的區(qū)域排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制、節(jié)能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)現(xiàn)并推動(dòng)利益合作機(jī)制，才能為區(qū)域大氣污染環(huán)境管理體制變革提供物質(zhì)保障。

五、 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克認(rèn)為，自發(fā)社會(huì)秩序所遵循的制度系統(tǒng)，是進(jìn)化而非人為設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。這種進(jìn)化過(guò)程，是一種競(jìng)爭(zhēng)和試錯(cuò)的過(guò)程。制度學(xué)派代表人物布坎南則指出，當(dāng)人類還處于“狹隘地域性”歷史的時(shí)刻、制度主要是在各民族內(nèi)部“生長(zhǎng)”，那么，自從人類歷史步入了“世界歷史性”時(shí)期之后，制度的選擇與創(chuàng)制，就愈益具有重要意義了。中國(guó)區(qū)域大氣污染治理體制的變革歷程首先表現(xiàn)為一個(gè)應(yīng)對(duì)性、自發(fā)性的進(jìn)化過(guò)程，期間不乏無(wú)謂的競(jìng)爭(zhēng)和過(guò)多的試錯(cuò)，其優(yōu)越性主要體現(xiàn)在：在民眾發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)愿望迫切以及諸多資源普遍稀缺的較長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)，通過(guò)不同時(shí)期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的積累和考驗(yàn)，所形成的集體理智能夠?qū)①Y源配置的效率原則與民眾對(duì)大氣污染治理的具體訴求結(jié)合起來(lái)。但我們同時(shí)也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，制度是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的產(chǎn)物。涉及區(qū)域大氣污染治理體制諸多環(huán)節(jié)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變革，必須回應(yīng)和適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種需求。藉由利益合作所創(chuàng)設(shè)的市場(chǎng)需求、基于公眾參與所追尋的清潔空氣的愿望均要求借助制度化的方式嵌入到區(qū)域大氣污染治理體制變革進(jìn)程之中。惟有如此，制度供給才能不斷滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多層次需求。是故區(qū)域大氣污染治理體制變革也是一個(gè)制度創(chuàng)制和選擇的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程之中，民眾對(duì)清潔空氣的向往、不同主體對(duì)利益合作的追求可以用共性的、符合最大公約數(shù)的制度規(guī)則概括起來(lái)，建構(gòu)理性的思維能夠?qū)①Y源的公平配置和民眾未來(lái)的多層次訴求相結(jié)合，從而有效地規(guī)范人們的生產(chǎn)方式、生活方式。簡(jiǎn)言之，區(qū)域大氣污染治理體制是社會(huì)歷史發(fā)展的產(chǎn)物，更是理性選擇的必然結(jié)果。在借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)可以設(shè)計(jì)出比較健全的、符合中國(guó)實(shí)際的區(qū)域大氣污染治理體制。同時(shí)也應(yīng)看到，區(qū)域大氣污染治理體制變革、創(chuàng)新會(huì)有“路徑依賴”的特性，因此在優(yōu)化治理體制設(shè)計(jì)時(shí)，必須直面地方保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義對(duì)體制變革路徑的制約。

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■作者地址：王清軍，華中師范大學(xué)法學(xué)院；湖北 武漢 430079。E-mail：wqj1971@163.com。

■責(zé)任編輯：李媛

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The Governance System of Cross-regional Air Pollution：Reform and Development

WangQingjun(Huazhong Normal University)

Abstract:Localization management and separate departmental management need to change which have some conflicts with the nature of cross-regional and complex air pollution.There are some differences in the degree of organization,power allocation and the operation of the authority between the Inter Ministerial (Cross-regional) Joint Conference of Environmental Protection’s Cooperation and the National (Cross-regional) Coordination (Collaboration) Group of Air Pollution Control.Cross-regional system reform of air pollution have been plagued by lower goal of System reform,unreasonable allocation of power,negative effects of system pressure and stereotype of sport governance regional.In the future,we should establish a pluralistic governance mechanism combination of administrative regulation,market mechanism and public participation,which revolve around continue improvement of environmental air quality base on the law of air pollution prevention and control.In the national level,we should set up the National Environmental Quality Committee and other coordination mechanism,which can overall planning improvement of environmental quality and climate change.In the central level,we should add the Cross-regional Coordination Division in the Environmental Protection Department,which is responsible for coordination of cross-regional environmental management.In the Cross-regional level,we should set up cross-regional agencies,which is specifically responsible for supervision of cross-regional air pollution.At the same time,we should establish the pollutant emissions trading market and the horizontal ecological compensation system in the cross-regional areas,which would provide economic support and benefit cooperation for Cross-regional system reform.Moreover,we should share cross-regional atmospheric environmental information in order to implement public interest litigation pilot of air pollution in the cross-regional areas.

Key words:the joint conference of environmental protection’s cooperation; the coordination (collaboration) group of air pollution control; the cross-regional agencies of air environmental management

基金項(xiàng)目：■國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(14ZDC030)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.01.012