新時期現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評編制思考

侯可斌　李衛(wèi)波　李 楠　邱大慶

(1.北京市環(huán)境影響評價評估中心， 北京　100161； 2.北京航天計量測試技術(shù)研究所， 北京　100076)

新時期現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評編制思考

侯可斌1李衛(wèi)波2李 楠1邱大慶1

(1.北京市環(huán)境影響評價評估中心， 北京100161； 2.北京航天計量測試技術(shù)研究所， 北京100076)

摘要：通過對北京市現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀的梳理，分析了工業(yè)園區(qū)進一步發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，主要包括：城市化與工業(yè)擴張之間的矛盾，城市功能定位變化對工業(yè)園區(qū)提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的要求，京津冀一體化發(fā)展帶來的機遇與挑戰(zhàn)，公眾對環(huán)境需求的提高為園區(qū)調(diào)整帶來的挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，為做好“十三五”工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作，提出如下建議：創(chuàng)新編制理念，將城市規(guī)劃的思想融入規(guī)劃環(huán)評的編制；根據(jù)政策環(huán)境變化，調(diào)整園區(qū)規(guī)劃環(huán)評編制要求；創(chuàng)新規(guī)劃環(huán)評編制思路。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃；工業(yè)園；環(huán)境影響評價

進行規(guī)劃環(huán)評的意義主要在于使環(huán)境的規(guī)劃更加科學，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展視域下社會與環(huán)境的和諧發(fā)展。規(guī)劃環(huán)評打破了傳統(tǒng)建設(shè)項目環(huán)評的思維，用更加廣闊的視角看待區(qū)域發(fā)展問題。環(huán)境保護本身具有區(qū)域性特點，區(qū)域內(nèi)各單元因大氣、水等環(huán)境要素而緊密相連，這與規(guī)劃環(huán)評的思路相契合，規(guī)劃環(huán)評的主要目的是解決區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的問題，通過環(huán)評的手段，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供合理指引。從空間的角度，規(guī)劃環(huán)評就是解決產(chǎn)業(yè)布局合理性問題，解決建設(shè)項目環(huán)評的主要弊?。簡我豁椖康沫h(huán)境可行性在區(qū)域?qū)用娌荒艿玫揭恢滦?，項目間甚至會產(chǎn)生環(huán)境沖突。從時序的角度，環(huán)境要求隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、科學認知的深入和公眾認識的變化而變化，因此，區(qū)域發(fā)展的環(huán)境要求應(yīng)當隨著時間的推移而不斷提出新的要求，即存在時序問題，“在恰當?shù)臅r間干恰當?shù)氖隆?。對現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)來說，時序問題尤為重要，即需要通過規(guī)劃環(huán)評的手段，解決區(qū)域發(fā)展的連續(xù)性問題。

目前國內(nèi)關(guān)于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的研究重點包括規(guī)劃環(huán)評指標體系、污染源估算、環(huán)境容量、總量控制、承載力分析、基于不確定方法的規(guī)劃環(huán)評研究、規(guī)劃環(huán)評的改進方法研究等，對于現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)方法研究開展得較少。然而，隨著“十三五”的臨近，現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)“十三五”規(guī)劃的編制相繼開展，該類園區(qū)規(guī)劃環(huán)評較新建工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評有特色之處，因此，開展這方面的研究對于指導(dǎo)相關(guān)規(guī)劃的開展具有重要意義。本文以北京市為例，對現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評編制思路進行了探討。

1北京市工業(yè)園區(qū)概況

北京市國家級、市級開發(fā)區(qū)大多數(shù)啟動時間較早。北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、中關(guān)村科技園區(qū)、北京延慶經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等是在上世紀90年代初期就批準設(shè)立并開始建設(shè)的國家或市級開發(fā)區(qū)；還有一些市級開發(fā)區(qū)雖然批準設(shè)立時間較晚，但部分是從區(qū)縣級園區(qū)逐步過渡而來，啟動建設(shè)時間也較早。經(jīng)過多年建設(shè)，北京市現(xiàn)有近20個國家級、市級開發(fā)區(qū)。

北京市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作開展較早，上個世紀90年代初期就積極探索開發(fā)區(qū)環(huán)境影響評價工作，參照建設(shè)項目和區(qū)域開發(fā)環(huán)評管理，相繼完成北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、中關(guān)村科技園區(qū)、良鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、采育經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價。

通過開展規(guī)劃環(huán)評，促進了園區(qū)合理規(guī)劃和優(yōu)化發(fā)展；加快了配套污水處理、集中供熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；明確了園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，細化了環(huán)境準入制度，從而杜絕了高耗能、高污染企業(yè)入?yún)^(qū)，為高新技術(shù)、高附加值、低污染企業(yè)發(fā)展提供了良好空間，從源頭上減少了經(jīng)濟高速發(fā)展對環(huán)境產(chǎn)生的不利影響。

2面臨的挑戰(zhàn)

2.1城市化與工業(yè)擴張之間的矛盾

工業(yè)園區(qū)擴張是工業(yè)園擴大產(chǎn)值規(guī)模的重要方式之一。以北京市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，1994年確定的開發(fā)區(qū)占地為15 km2(一期)，截至2003年基本完成開發(fā)；2003年，在一期規(guī)劃用地的基礎(chǔ)上擴大24 km2，截至2008年基本開發(fā)完成 。然而，隨著城市化程度的不斷提高，城市用地愈加緊張，適宜開發(fā)利用的土地越來越少，從近幾年土地交易市場來看，入市土地量與品質(zhì)均呈下降趨勢，因此，工業(yè)園區(qū)擴張同城市用地緊張之間的矛盾凸顯。

在工業(yè)園區(qū)初期選址時，通常遵循遠離市區(qū)、位于城市主導(dǎo)風向兩側(cè)或下風向的原則，然而，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的工業(yè)園區(qū)被城市所包圍，出現(xiàn)城市功能區(qū)主動“貼靠”工業(yè)園的現(xiàn)象，工業(yè)園區(qū)逐漸成為城市的一部分，其環(huán)境影響因與城市距離的縮短而變得更加強烈。

2.2城市功能定位變化對工業(yè)園區(qū)提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的要求

城市是發(fā)展的，根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展狀態(tài)，不斷更新發(fā)展目標與方向。以北京市為例，習近平總書記在北京市考察工作時提出，要明確城市戰(zhàn)略定位，堅持和強化首都全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的核心功能。“四個中心”指明了北京新時期城市發(fā)展的方向。因此，工業(yè)園區(qū)“十三五”規(guī)劃的編制，也需緊扣“四個中心”主題，疏解非核心功能，明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。然而，這必然存在很大的阻力與壓力，工業(yè)園區(qū)建設(shè)年代越久，其建設(shè)初期的發(fā)展思路與現(xiàn)有政策要求相差越遠，進行改造的難度越大。因此如何破解現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局定式，為園區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供有力支撐，成為規(guī)劃環(huán)評需解決的難點之一。

2.3京津冀一體化發(fā)展帶來的機遇與挑戰(zhàn)

區(qū)域協(xié)同發(fā)展是破除區(qū)域環(huán)境污染的主要途徑，京津冀區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控概念的提出，是解決首都空氣污染難題、控制PM2.5、保證環(huán)境空氣質(zhì)量改善的重要舉措。2015年4月30日中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，將京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略層面，提出有序疏解非首都核心功能、在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破的要求。對于工業(yè)園區(qū)來說，京津冀一體化發(fā)展是新時期最主要的政策環(huán)境，如何在這一戰(zhàn)略背景下把握發(fā)展方向尤為重要。一方面，工業(yè)園區(qū)需要辨析不符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)，確定疏解的目標與方向，另一方面，需要明確符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)范圍，在“舍”、“取”間做到有的放矢。京津冀一體化發(fā)展由環(huán)境問題引發(fā)，因此，規(guī)劃環(huán)評是落實該政策的主要手段之一。通過規(guī)劃環(huán)評，將一體化發(fā)展的政策精神進行環(huán)境解讀，為工業(yè)園區(qū)發(fā)展提供環(huán)境指標，設(shè)定環(huán)境準入門檻，在區(qū)域?qū)用鎸崿F(xiàn)政策落實。

2.4公眾對環(huán)境需求的提高為園區(qū)調(diào)整帶來挑戰(zhàn)

公眾環(huán)境意識的提高正在改變現(xiàn)行的很多環(huán)保理念。首先，隨著生活水平和思想認識的提高，公眾對環(huán)境的要求越來越高，公眾對環(huán)境現(xiàn)狀的不滿成為社會普遍認識，環(huán)境管理的壓力凸顯，規(guī)劃環(huán)評的編制必須同社會的需求協(xié)調(diào)；其次，在城市建設(shè)用地面積范圍極速擴張的大背景下，發(fā)展與現(xiàn)存環(huán)境問題之間的不協(xié)調(diào)不斷出現(xiàn)，公眾訴求與環(huán)境問題的矛盾碰撞不斷發(fā)生，因此，如何通過規(guī)劃環(huán)評的手段協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，是解決城市發(fā)展與公眾環(huán)境需求矛盾的重要途徑；最后，公眾參與環(huán)境管理的意愿越來越強烈，近年來頻發(fā)的環(huán)境群體性事件從側(cè)面說明公眾期望通過他們的努力對環(huán)境決策產(chǎn)生影響，從很多建設(shè)項目環(huán)評階段引發(fā)的群體性事件的成因來看，規(guī)劃階段存在的布局不合理、公眾不知情占很大比重，因此，規(guī)劃環(huán)評必須對公眾參與工作引起足夠重視，加強信息披露與公眾參與的力度，充分發(fā)揮公參的作用，降低規(guī)劃實施過程中發(fā)生群體性事件的社會風險。

3工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評編制建議

3.1創(chuàng)新編制理念，將城市規(guī)劃的思想融入規(guī)劃環(huán)評的編制

目前，工業(yè)園區(qū)逐漸向城市功能區(qū)的一部分發(fā)展，工業(yè)園區(qū)與城市之間的界限正在逐漸模糊，城市包圍工業(yè)區(qū)變成一種趨勢，因此，規(guī)劃環(huán)評需跳出傳統(tǒng)的編制理念，即跳出園區(qū)的范圍，從城市的角度宏觀分析、定位園區(qū)的功能：

首先，園區(qū)與城市之間的關(guān)系。按照城市規(guī)劃的基本要素，分析城市對工業(yè)園區(qū)的需求，明確工業(yè)園區(qū)的定位；分析城市對工業(yè)園區(qū)的支撐能力，明確工業(yè)園區(qū)的發(fā)展限度；分析城市對工業(yè)園區(qū)的限制因素，確定工業(yè)園區(qū)的發(fā)展短板；分析工業(yè)園區(qū)對城市產(chǎn)生的有利與不利影響，從而對城市規(guī)劃提出反饋調(diào)整建議。

其次，城市功能定位對工業(yè)園區(qū)的影響。城市功能定位的調(diào)整，必然對園區(qū)發(fā)展方向產(chǎn)生影響。新時期北京定位為“四個中心”，工業(yè)園區(qū)下一輪的調(diào)整方向即應(yīng)圍繞“四個中心”展開，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)結(jié)合“四個中心”進行定位分析，明確園區(qū)調(diào)整方向是否符合城市發(fā)展要求。

再次，城市功能區(qū)劃對工業(yè)園區(qū)的要求。隨著國家環(huán)保政策不斷深入細化，城市功能區(qū)劃是落實環(huán)境保護要求、確定區(qū)域發(fā)展方向的主要措施，如劃定生態(tài)紅線，以此確定工業(yè)園區(qū)的發(fā)展界限。

最后，主動迎合城市的發(fā)展需求。工業(yè)園區(qū)成為城市空間的一部分是現(xiàn)代城市發(fā)展的必然產(chǎn)物，因此，建設(shè)現(xiàn)代型工業(yè)園符合工業(yè)園區(qū)發(fā)展趨勢。對于現(xiàn)代型工業(yè)園目前沒有統(tǒng)一的標準。從環(huán)境的角度，建設(shè)現(xiàn)代型工業(yè)園就是要改變傳統(tǒng)工業(yè)園的理念(負面環(huán)境影響)，將工業(yè)園作為城市功能區(qū)一部分，為城市環(huán)境發(fā)揮正面效益，建設(shè)生態(tài)型工業(yè)園成為一種合理選擇。生態(tài)型工業(yè)園可從兩個層次展開：第一層次，以循環(huán)經(jīng)濟理念進行園區(qū)總體規(guī)劃建設(shè)，低排放、低能耗、低水耗、清潔生產(chǎn)、高科技作為入園企業(yè)的門檻，這些是保證園區(qū)先進性的基本要求；第二層次，提出生態(tài)建設(shè)指標，包括園區(qū)內(nèi)生態(tài)用地、區(qū)內(nèi)河流生態(tài)用水、園區(qū)及企業(yè)生態(tài)設(shè)計等，充分體現(xiàn)生態(tài)效益的價值所在。

3.2根據(jù)政策環(huán)境變化調(diào)整園區(qū)規(guī)劃環(huán)評編制要求

規(guī)劃環(huán)評的編制需密切關(guān)注最新環(huán)境政策要求，及時調(diào)整編制內(nèi)容，將最新環(huán)境管理要求用于園區(qū)規(guī)劃調(diào)整。以北京市為例，下一輪工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評編制，需重點關(guān)注以下兩個方面：

(1) 京津冀一體化、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。京津冀一體化發(fā)展、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是今后一段時期內(nèi)，首都及周邊地區(qū)環(huán)境管理的重點與主要措施，因此，規(guī)劃環(huán)評的編制需緊扣該主線，充分利用政策環(huán)境，為園區(qū)發(fā)展提出建議，打破現(xiàn)有園區(qū)調(diào)整模式，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組要求下，《京津冀及周邊地區(qū)深化大氣污染控制中長期規(guī)劃》正由中國環(huán)境科學研究院編制，該規(guī)劃不僅設(shè)定了中長期發(fā)展的目標，還對如何實現(xiàn)規(guī)劃目標的保障體系進行了研究，提出了控制的重點措施與任務(wù)，是指導(dǎo)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染控制的重要依據(jù)，因此，現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評需緊扣中長期規(guī)劃相關(guān)任務(wù)要求，充分利用保障體系提出的政策、組織、技術(shù)等軟硬件支持條件，為園區(qū)突破提供路徑。

(2) 污染物總量控制。2014年12月，環(huán)境保護部印發(fā)了《建設(shè)項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》(環(huán)發(fā)〔2014〕197號)，對污染物總量控制提出了更高的要求。一方面，擴展了總量控制的污染物范圍(增加了煙粉塵、揮發(fā)性有機物、重金屬、總氮)，另一方面，提高了總量控制的要求，新建項目要求“上一減一”，甚至“上一減二”。對于工業(yè)園區(qū)來說，新時期發(fā)展必然經(jīng)歷“騰籠換鳥、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的過程，因此，總量成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要限制性因素。在規(guī)劃環(huán)評中，需摸清現(xiàn)有總量情況，明確后期產(chǎn)業(yè)調(diào)整總的限度；對調(diào)整的產(chǎn)業(yè)方向進行總量核算，分析園區(qū)發(fā)展的可行性。

3.3創(chuàng)新規(guī)劃環(huán)評編制思路

現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的編制有特殊性，在遵循現(xiàn)有導(dǎo)則的基礎(chǔ)上，必須貼合該類規(guī)劃特點進行編制：

(1) 重視現(xiàn)狀分析的重要性。對于現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)，可組織開展本期規(guī)劃環(huán)評的回顧性評價，評價方法及相關(guān)內(nèi)容可參考規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則總綱中跟蹤評價相關(guān)要求?；仡櫺栽u價的主要目的在于評價本期規(guī)劃環(huán)評內(nèi)容可靠性，從技術(shù)方法角度為下一期規(guī)劃環(huán)評提供參考，更重要的是為下一期規(guī)劃環(huán)評提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，摸清現(xiàn)狀環(huán)境問題，尤其是污染物排放量情況。

(2) 提高環(huán)境要求。社會對于環(huán)境的需求，即公眾的環(huán)境反應(yīng)，是規(guī)劃環(huán)評必須考慮的重要因素，這是降低社會風險的關(guān)鍵點。面臨公眾越來越高的環(huán)境需求，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)跳出核算容量的傳統(tǒng)模式。傳統(tǒng)規(guī)劃環(huán)評中，在資源環(huán)境承載力分析中，通常以環(huán)境現(xiàn)狀擁有的存量作為核算的基礎(chǔ)。然而，多年來城市發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境容量越來越小，甚至出現(xiàn)沒有容量的問題(如細顆粒物超標)，公眾對于城市環(huán)境的不滿越來越強烈，因此，堅持以環(huán)境現(xiàn)狀為基礎(chǔ)的容量核算并不能達到公眾滿意的目標，鑒于部分環(huán)境指標污染嚴重的現(xiàn)實，在園區(qū)現(xiàn)有存量基礎(chǔ)上進一步減排是工業(yè)園區(qū)發(fā)展的出路。因此，工業(yè)園區(qū)發(fā)展目標的設(shè)定應(yīng)當在環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上進一步提高質(zhì)量要求。對于單一工業(yè)園區(qū)來說，設(shè)置這類目標是有難度的，但是借京津冀區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的政策東風，通過聯(lián)防聯(lián)控宏觀規(guī)劃，設(shè)定園區(qū)目標是可行的，并且可申請相關(guān)政策、資金支持(2014-2015年京津冀聯(lián)防聯(lián)控支持資金達140億)。

4總結(jié)

隨著“十三五”的臨近，工業(yè)園區(qū)“十三五”規(guī)劃環(huán)評的編制工作相繼啟動。新一輪規(guī)劃環(huán)評的編制，必須緊扣時代的主題，甚至打破一些傳統(tǒng)的編制模式，提高規(guī)劃環(huán)評的有效性，回歸規(guī)劃環(huán)評的本質(zhì)，才是規(guī)劃環(huán)評的價值體現(xiàn)。

對北京現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)來說，城市功能定位的調(diào)整，必然對園區(qū)今后的發(fā)展方向帶來巨大沖擊，隨著環(huán)境保護政策的收緊，工業(yè)園區(qū)是被動調(diào)整還是主動調(diào)整，是各個園區(qū)管理部門需要思考的重點問題。然而，隨著京津冀一體化發(fā)展概念的提出，相關(guān)支持、配套政策提出，為園區(qū)主動求變帶來利好可能，這些可能能否實現(xiàn)，需要規(guī)劃環(huán)評編制部門以宏觀的視角與思路，大膽提出求變的方案，取得管理部門的認同。在政策優(yōu)惠支持下，這些意見或建議的可行性會大幅提高，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)主動求變，變被動環(huán)評為主動環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評的有效性方能以最大程度發(fā)揮。

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Consideration on composition of plan environmental impact assessment of existing industrial parks in new period

Hou Kebin1, Li Weibo2, Li Nan1, Qiu Daqing1

(1.Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161;2.Beijing Aerospace Institute for Metrology and Measurement Technology,Beijing 100076)

Abstract:The status quo of existing industrial parks in Beijing were summarized, and the challenges for industrial parks to face in future development were analyzed, which included: the contradiction of urbanization and industrial expansion, industrial transfer requirements for industrial parks caused by city function orientation, opportunities and challenges brought about by the development of Beijing, Tianjin and Hebei integration, challenges in industrial park adjustment caused by growing public demand for environment. According to these challenges, suggestions were proposed in order to guide the composition of plan EIA of industrial parks for the Thirteenth Five-year Plan period:merging urban planning into preparation of industrial park plan EIA by innovation of preparation thoughts; adjustment of preparation demands of industrial park plan EIA according to changes of environmental policies; innovation of preparation ideas of plan EIA.

Keywords:plan; industrial park; environmental impact assessment

收稿日期：2015-10-19；2015-12-24修回

作者簡介：侯可斌，男，1983年生，碩士，工程師，研究方向：環(huán)境影響評價、技術(shù)評估，E-mail：houhouqd@163.com

通訊作者：邱大慶，男，高級工程師。

中圖分類號：X32

文獻標志碼：A