國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)廣東的啟示

文/陳敏　袁永

國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)廣東的啟示

文/陳敏袁永

近年來，廣東相繼出臺(tái)了《廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)廣東省省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的實(shí)施意見》（粵府〔2014〕31號(hào)）、《廣東省公益研究與能力建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》（粵財(cái)教〔2014〕275號(hào)）等多項(xiàng)政策措施，以制度建設(shè)為杠桿加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，很多政策措施走在了全國(guó)前列，但仍存在科研經(jīng)費(fèi)使用權(quán)比較僵化、管理方式有待完善等諸多問題，需要進(jìn)一步研究借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步深化廣東科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革，推動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大效益。

1　國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)管理的經(jīng)驗(yàn)做法

1.1加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)

美國(guó)聯(lián)邦法律嚴(yán)格規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)則，制定了《A-11號(hào)通告》和《A-21號(hào)通告》，其中《A-11號(hào)通告》提供總體經(jīng)費(fèi)管理指南，《A-21號(hào)通告》提供研究直接費(fèi)用和器材、管理費(fèi)用的支出指南。其中管理費(fèi)、工資、福利以及其他各種費(fèi)用都要求在經(jīng)費(fèi)預(yù)算中予以說明，各種實(shí)際支出允許有上下浮動(dòng)，但浮動(dòng)范圍不得超過15%。另外，美國(guó)聯(lián)邦政府通過多種審計(jì)方式來監(jiān)控各高校和研究機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)定的遵循情況。瑞典科研經(jīng)費(fèi)管理主要依靠規(guī)章制度、項(xiàng)目執(zhí)行單位和負(fù)責(zé)人的自我管理、科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)完成，每年由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人定期通過信息系統(tǒng)網(wǎng)上報(bào)送科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況。德國(guó)科研經(jīng)費(fèi)使用管理按照政府相關(guān)規(guī)定以及批準(zhǔn)的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，政府部門不再安排專門人員和機(jī)構(gòu)檢查經(jīng)費(fèi)使用情況，而是通過提交的科研項(xiàng)目結(jié)題報(bào)告說明其使用的合法性。

1.2科研經(jīng)費(fèi)管理依托強(qiáng)大的社會(huì)信用體系

發(fā)達(dá)國(guó)家在歷時(shí)數(shù)百年的科學(xué)技術(shù)發(fā)展進(jìn)程中，形成了一套成熟的、科學(xué)家所共同接受的學(xué)術(shù)道德規(guī)范，科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理建立了誠(chéng)信為本的模式。一是發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視科研誠(chéng)信和科研道德制度建設(shè)，對(duì)承擔(dān)單位和科研人員的相關(guān)行為進(jìn)行約束。二是建立公開透明制度，項(xiàng)目信息包括違規(guī)信息，只要不涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密，都向社會(huì)公開，讓科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)在陽光下運(yùn)行。三是加大處罰力度，提高違規(guī)違法成本，制定詳細(xì)的可操作的管理制度，并嚴(yán)格執(zhí)行。

因此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理，主要依靠承擔(dān)單位和科學(xué)家個(gè)人的信用，而不是依靠高強(qiáng)度和頻繁的監(jiān)督。科研人員一旦違反道德規(guī)范，將受到科學(xué)家共同體相應(yīng)的處罰，嚴(yán)重的可能被清除出科學(xué)界，甚至被追究相應(yīng)的法律責(zé)任?？蒲腥藛T一旦失信，將無立足之地。

1.3建立基于“全成本”核算理念的科研經(jīng)費(fèi)管理政策

美國(guó)、英國(guó)、歐盟和日本均對(duì)科研項(xiàng)目實(shí)施了基于科研活動(dòng)全成本核算理念的經(jīng)費(fèi)資助和管理政策。以英國(guó)為例，英國(guó)自2005年以來在科研經(jīng)費(fèi)管理方面實(shí)施了全成本核算管理改革，將科研成本劃分為直接發(fā)生成本、直接分?jǐn)偝杀尽㈤g接成本和其他成本等。①直接發(fā)生成本包括項(xiàng)目聘用專職工作人員的費(fèi)用，專門為項(xiàng)目購(gòu)買的設(shè)備、消耗品費(fèi)用，以及其他相關(guān)活動(dòng)費(fèi)用如差旅費(fèi)等；②直接分?jǐn)偝杀臼侵概c其他項(xiàng)目共同使用而發(fā)生的成本，包括項(xiàng)目共用的管理人員費(fèi)、共同設(shè)備費(fèi)、公共資源費(fèi)等；③間接成本是指機(jī)構(gòu)層面對(duì)項(xiàng)目輔助支持而發(fā)生的成本，包括提供研究支持的輔助人員費(fèi)、事務(wù)性管理費(fèi)以及科研服務(wù)設(shè)施等費(fèi)用；④其他成本，主要包括大額科研儀器設(shè)施成本等。

關(guān)于人員費(fèi)，英國(guó)提出了一套計(jì)算方法，即通過計(jì)算科研人員在某一科研項(xiàng)目上的工作全時(shí)當(dāng)量（FTE）并按照一定標(biāo)準(zhǔn)來提取人員經(jīng)費(fèi)，使科研人員的勞動(dòng)付出得到應(yīng)有的報(bào)酬。如英國(guó)生物技術(shù)和生物科學(xué)研究理事會(huì)直屬的草原及環(huán)境研究所財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，人員成本是研究機(jī)構(gòu)中所有支出項(xiàng)最重要的部分，占項(xiàng)目總支出的55%左右。

1.4實(shí)施“模塊化資助”方式增加經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)

“模塊式資助”是美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院近年推行的一種科研經(jīng)費(fèi)創(chuàng)新支持方式。它是以2.5萬美元作為一個(gè)資助單位或模塊來計(jì)算資助額，申請(qǐng)人不必提出詳細(xì)的預(yù)算，只需列出所要求的模塊數(shù)目并解釋其理由即可。評(píng)審人和資助機(jī)構(gòu)則根據(jù)計(jì)劃書的質(zhì)量、工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預(yù)算額度。其中每一模塊一般包括人員和實(shí)驗(yàn)室日常支出的經(jīng)費(fèi)。香港研究資助局也采取了這種方式，科研項(xiàng)目評(píng)定的經(jīng)費(fèi)額度也是總額撥款，只對(duì)人員、實(shí)驗(yàn)室日常開支以及會(huì)議三大項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)設(shè)定一個(gè)界限，如有突破才需事先申請(qǐng)批準(zhǔn)。

在這兩種制度下，科研人員在使用經(jīng)費(fèi)時(shí)具有較大的靈活性。雖然在申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)時(shí)提出一個(gè)明細(xì)表，但該表僅供評(píng)審時(shí)參考，使用經(jīng)費(fèi)時(shí)不必完全照“表”宣科。

2　深化我省科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的建議

2.1逐步建立以科研信用為基礎(chǔ)的科研經(jīng)費(fèi)管理制度

建立科研信用管理制度，建設(shè)科研信用數(shù)據(jù)庫(kù)和信用信息共享平臺(tái)，科技管理部門可對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和科研團(tuán)隊(duì)的科研經(jīng)費(fèi)使用管理情況進(jìn)行信譽(yù)記錄和誠(chéng)信評(píng)價(jià)，通過信用體系的建設(shè)，更好地發(fā)揮項(xiàng)目承擔(dān)單位、課題負(fù)責(zé)人和科研團(tuán)隊(duì)的自我管理、自我約束的作用。建立科研信用“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”激勵(lì)導(dǎo)向，對(duì)于信用良好的，予以必要的鼓勵(lì)，營(yíng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境；同時(shí)，加大對(duì)失信行為的查處力度，增加失信成本，促使使用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的單位和個(gè)人不敢失信、不能失信和不愿失信。

2.2完善內(nèi)外結(jié)合的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系

構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，科技管理部門、審計(jì)部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位要根據(jù)政府部門制定的有關(guān)規(guī)定和會(huì)計(jì)控制規(guī)范，建立健全科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的監(jiān)督約束機(jī)制，對(duì)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人使用科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施有效監(jiān)督。同時(shí)要健全科研經(jīng)費(fèi)外部監(jiān)督，加強(qiáng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、財(cái)務(wù)專家等外部審計(jì)力量。建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的科研經(jīng)費(fèi)使用問題及時(shí)督促整改，對(duì)違紀(jì)違法案件要嚴(yán)厲查處，并記入誠(chéng)信檔案。

2.3適當(dāng)增加科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)

（1）轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費(fèi)管理模式，從“繩子式”管控轉(zhuǎn)變到“籠子式”規(guī)制，盡可能地通過“籠子式”的規(guī)制，在約束的同時(shí)給予項(xiàng)目承擔(dān)單位在政策范圍內(nèi)一定的經(jīng)費(fèi)使用自主性、靈活性，盡可能避免“繩子式”管控束縛科研創(chuàng)新的活力。

（2）借鑒美國(guó)“模塊式資助”和香港的經(jīng)費(fèi)額度模式，對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行模塊化經(jīng)費(fèi)資助，使科研經(jīng)費(fèi)使用有一定的靈活性。

（3）允許項(xiàng)目承擔(dān)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到一定金額和比例或者特殊科目經(jīng)費(fèi)的調(diào)整報(bào)財(cái)政和科技部門批準(zhǔn)，其他可由項(xiàng)目承擔(dān)單位自行調(diào)整。

2.4實(shí)施科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“全成本核算”制度

我國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算沒有確立科研成本的概念，只是列出了科研項(xiàng)目中可以支出的經(jīng)費(fèi)科目，很難對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全面系統(tǒng)和相對(duì)準(zhǔn)確的核算。建議借鑒美國(guó)、英國(guó)等經(jīng)驗(yàn)做法，財(cái)政和科技主管部門應(yīng)指導(dǎo)建立科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全成本核算制度，并制定具體操作指引?？蒲许?xiàng)目“全成本”是指應(yīng)計(jì)入科研項(xiàng)目全部有關(guān)活動(dòng)成本的總和。全成本核算是指部門在進(jìn)行科研項(xiàng)目成本核算時(shí)，依照“全成本”口徑，嚴(yán)格按各項(xiàng)費(fèi)用預(yù)計(jì)發(fā)生數(shù)計(jì)算科研支出，確?？蒲许?xiàng)目成本的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可靠性。通過科學(xué)合理、完整地核算各項(xiàng)科研成本，而不是設(shè)定比例，使得包括人力資本支出在內(nèi)的各項(xiàng)直接和間接成本都能得到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.5推行科研經(jīng)費(fèi)“用管分離”制度

在國(guó)外科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理中，經(jīng)費(fèi)支出執(zhí)行多數(shù)實(shí)行“用管分離”?？蒲腥藛T決定科研經(jīng)費(fèi)使用情況，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和具體采購(gòu)等事宜由專人完成，科研人員提出需求，不具體執(zhí)行，讓科研人員從繁瑣的財(cái)務(wù)流程中解脫出來。

2.6完善科研項(xiàng)目結(jié)余資金管理辦法

《廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)廣東省省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的實(shí)施意見》提出，要改進(jìn)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法。項(xiàng)目在研期間，年度剩余資金可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗(yàn)收，且承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)好的，項(xiàng)目結(jié)余資金按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出，并將使用情況報(bào)項(xiàng)目主管部門；未通過驗(yàn)收和整改后通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，或承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)差的，結(jié)余資金按原渠道收回。建議我省盡快完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余資金管理辦法，細(xì)化操作規(guī)程，明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)使用好結(jié)余資金。

陳敏（1985-），廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測(cè)研究中心助理研究員，長(zhǎng)期從事科技政策研究、人才政策研究與管理工作；袁永（1983-），廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心助理研究員，長(zhǎng)期從事科技政策研究與管理工作。