農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究

王吉泉 中共成都市委政策研究室

廖姣 中共成都市委政策研究室

李毅 中共成都市委黨校

余澳 四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究

王吉泉 中共成都市委政策研究室

廖姣 中共成都市委政策研究室

李毅 中共成都市委黨校

余澳 四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。本文以成都的探索實(shí)踐為例，重點(diǎn)對(duì)改革中存在的問題與困難等進(jìn)行了深入分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 退出改革 三權(quán)分置 長(zhǎng)久不變

2014年11月20日，農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、中組部等13部委通過了《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和實(shí)驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》（農(nóng)政發(fā)〔2015〕5號(hào)），確定四川省的成都市、內(nèi)江市和重慶市梁平縣為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)改革示范地區(qū)。其后，成都市委、市政府出臺(tái)了《成都市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理試驗(yàn)方案》等7項(xiàng)改革試驗(yàn)方案，明確了以《成都市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試驗(yàn)方案》作為改革配套政策，新都區(qū)、彭州市、邛崍市、溫江區(qū)、郫縣五個(gè)區(qū)（市）縣作為先行改革試點(diǎn)。

一、成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革基本情況

（一）制度先行，構(gòu)建農(nóng)民退地四大機(jī)制

為順利推進(jìn)改革工作，成都市研究制定了《成都市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試驗(yàn)方案》，重點(diǎn)構(gòu)建了農(nóng)民退地四大機(jī)制。一是退地主體審查機(jī)制。明確凡已進(jìn)入城鎮(zhèn)居住并有穩(wěn)定收入來源的農(nóng)戶可自愿提出退地申請(qǐng)。包括：已遷戶入城的；年老或喪失耕種能力的鰥寡孤獨(dú)者；外出打工、有穩(wěn)定收入來源、耕地撂荒的。二是退地補(bǔ)償機(jī)制。明確退地補(bǔ)償金應(yīng)依據(jù)土地區(qū)位、地塊屬性和地力等級(jí)等因素按一定年限進(jìn)行評(píng)估后綜合確定；補(bǔ)償主體及方式為集體經(jīng)濟(jì)組織通過發(fā)包、轉(zhuǎn)讓收益進(jìn)行一次性補(bǔ)償；探索建立收儲(chǔ)機(jī)制。三是退地服務(wù)機(jī)制。明確加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的服務(wù)指導(dǎo),規(guī)范申請(qǐng)、審查、評(píng)估、公證、公示等退出程序；提出積極引入社會(huì)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估,鼓勵(lì)支持公證機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的行為、事實(shí)和相關(guān)文書進(jìn)行公證；評(píng)估費(fèi)用和公正費(fèi)用由政府承擔(dān)等。四是退地保障機(jī)制。保障機(jī)制關(guān)乎退地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，涉及戶籍、就業(yè)、住房、社保、醫(yī)療、子女教育等，具有綜合性、多樣性、復(fù)雜性特征。各級(jí)政府都意識(shí)到保障機(jī)制的基礎(chǔ)性和重要性，提出了相應(yīng)的改革理念和對(duì)策建議。

在改革試驗(yàn)過程中，各試點(diǎn)地區(qū)以解決問題為導(dǎo)向，以因地制宜、實(shí)事求是為原則，探索形成了多種退地方式。

1.新都：村民全體退出、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。新都龍橋鎮(zhèn)場(chǎng)鎮(zhèn)社區(qū)6組有71戶農(nóng)戶共計(jì)220人，確權(quán)頒證耕地面積100.42畝。因成彭路改造修建需征地，占用6組耕地共48.42畝，剩余耕地52畝。剩余耕地相對(duì)零星分散且位置偏遠(yuǎn)，人均面積僅0.23畝，不利于規(guī)?；N和土地利用率的提高；再加上部分農(nóng)戶已整戶遷入城鎮(zhèn)或者僅有老人進(jìn)行零星耕種，容易造成土地撂荒。因此，這52畝耕地的承包權(quán)人與組集體經(jīng)濟(jì)組織解除了土地承包合同，將農(nóng)地承包權(quán)退給組集體經(jīng)濟(jì)組織，由組集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。承包關(guān)系解除后，集體經(jīng)濟(jì)組織已將其中約32畝耕地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，剩余約20畝耕地正在進(jìn)行流轉(zhuǎn)信息發(fā)布。已流轉(zhuǎn)的土地按每畝1500元/年的標(biāo)準(zhǔn)給予退地農(nóng)民補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用一年給付一次，由用地企業(yè)支付給組集體，再由組集體分配給退地農(nóng)民。

2.彭州：集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有償退出方式。彭州市選擇葛仙山鎮(zhèn)花園村作為試點(diǎn)。該村面積8.75平方公里，耕地、林地面積共4500余畝；轄11個(gè)村民小組，農(nóng)戶362戶，共計(jì)964人；以水果種植業(yè)和農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)為主，目前農(nóng)家樂共有48家。在具體實(shí)施中，花園村村委會(huì)于2015年8月進(jìn)行了退地宣傳，通過農(nóng)戶自愿申請(qǐng)經(jīng)審查確定了7戶符合退地條件，10月完成了1戶退地。具體方式是：由村集體組織召開競(jìng)拍會(huì)，會(huì)上宣布了改革依據(jù)及相關(guān)政策，申請(qǐng)退出的承包地面積為1.3畝，競(jìng)拍基準(zhǔn)價(jià)格依據(jù)征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估確定為4.3萬，最終成交價(jià)也為4.3萬元。

3.邛崍：結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)有償退出。邛崍市選擇夾關(guān)鎮(zhèn)二龍村10組進(jìn)行試點(diǎn)。該村位于邛崍市西南山區(qū)，距市區(qū)37公里，現(xiàn)有農(nóng)戶43戶，人口138人，耕地面積88.09畝，人均承包耕地面積約0.63畝。該點(diǎn)位在災(zāi)后新農(nóng)村綜合體建設(shè)中，因“小組微生”項(xiàng)目建設(shè)需占用土地14.55畝。經(jīng)村民內(nèi)部自愿商議，有 24戶農(nóng)戶愿意退地用于建房，并按照每畝4.8萬元的標(biāo)準(zhǔn)獲得一次性退地補(bǔ)償，共計(jì) 69.84萬元。在邛崍?jiān)圏c(diǎn)中，承包地農(nóng)戶只是將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給了需占用耕地進(jìn)行建房的其他農(nóng)戶，承包權(quán)仍然保留在其手中。因此，邛崍?jiān)圏c(diǎn)并非嚴(yán)格意義上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革，該模式應(yīng)當(dāng)屬于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

二、改革中存在的問題與困難

（一）與“三權(quán)分置”改革存在替代效應(yīng)

2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，進(jìn)一步明確了“三權(quán)分置”改革的路徑與政策要求。在“三權(quán)分置”狀態(tài)下，農(nóng)民完全可能以保留承包權(quán)而僅讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)與承包權(quán)退出相同的效果。農(nóng)民保留承包權(quán)為未來生活留下了保障，進(jìn)城不順還可以返鄉(xiāng)；經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡不僅免去了對(duì)土地耕種的負(fù)擔(dān)同時(shí)還能獲得一定的收益。因此，“三權(quán)分置”下的經(jīng)營(yíng)權(quán)可獨(dú)立讓渡導(dǎo)致對(duì)承包權(quán)退出產(chǎn)生了替代效應(yīng)。

（二）缺乏“長(zhǎng)久不變”的法治保障

域間二維路由協(xié)議的報(bào)文設(shè)計(jì)主要是涉及OPEN報(bào)文和UPDATE報(bào)文，剩余的KEEPALIVE報(bào)文和NOTIFICATION報(bào)文不做修改，保持與傳統(tǒng)路由協(xié)議一致。

“長(zhǎng)久不變”是退地改革的重要支撐，只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)地使用者才有明確的預(yù)期。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是短期可變的，那么農(nóng)民會(huì)認(rèn)為沒有退地必要，也可能因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而不想退地；對(duì)投資人而言，則存在經(jīng)營(yíng)期的不確定和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)周期矛盾而不愿投資。但目前“長(zhǎng)久不變”僅停留于政策層面，這使退地改革存在一定的不穩(wěn)定性，比如有可能發(fā)生農(nóng)民使用村民自治權(quán)推翻之前約定的情形。

（三）農(nóng)民退地的意愿不夠強(qiáng)

在調(diào)研中，遇到的最普遍問題是農(nóng)民退地意愿不強(qiáng)，究其原因，主要有四個(gè)方面：

1.傳統(tǒng)土地觀念的影響。土地是農(nóng)民賴以生存的基本保障，這種幾千年來形成的觀念根深蒂固。例如，溫江萬春鎮(zhèn)的同志介紹當(dāng)?shù)厍闆r是：農(nóng)民認(rèn)為土地是祖宗留下來的，是一種歷史積淀，更是一種生活保障，失地就是失去了最基本的權(quán)利，因此他們不愿退地。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以滿足農(nóng)民要求。例如，溫江、郫縣由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好，因此土地價(jià)值高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或是自己經(jīng)營(yíng)或是流轉(zhuǎn)給其他主體經(jīng)營(yíng)，其在保留土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上還能獲得穩(wěn)定的較高收益，因此除非退地收益遠(yuǎn)高于現(xiàn)有收益，否則農(nóng)民不愿退地。

3.退地農(nóng)民自身因素影響。以彭州為例，經(jīng)審查符合退地主體資格要求的7戶均為老年人，身體情況已不適合耕種要求，因此提出退地申請(qǐng)希望變相獲得一定的養(yǎng)老補(bǔ)助。而那些符合條件的，如已整戶入城居住且有穩(wěn)定收入來源的人卻沒有一戶提出退地申請(qǐng)。

4.土地位置影響。從土地位置看，溫江、郫縣土地價(jià)值高，沒有農(nóng)民愿意退；新都盡管屬于二圈層，但退出地實(shí)際屬于因征地占用后剩下的位置不佳的零星地塊；三圈層的彭州退出地位于山上，邛崍則是因?yàn)樾薹空嫉夭女a(chǎn)生了退地?？傮w看，二圈層退地難，三圈層退地可能性相對(duì)較大。

（四）退出土地的使用經(jīng)營(yíng)困難

1.封閉運(yùn)行限制了再發(fā)包對(duì)象。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，退出土地的新承包人只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，實(shí)踐中主要指在村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員。但這樣的規(guī)定和操作現(xiàn)狀，實(shí)際限制了再發(fā)包對(duì)象的范圍，不利于投資主體的市場(chǎng)化產(chǎn)生和土地利用效率的提高。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)能力有限。退出土地交由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)，這對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力提出了較高要求。就當(dāng)前成都市大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力而言，尚不能有效滿足這樣的要求。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織的有限經(jīng)營(yíng)能力就對(duì)退出土地的使用經(jīng)營(yíng)造成了局限。

（五）退地補(bǔ)償機(jī)制有待完善

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待規(guī)范統(tǒng)一。目前，成都市尚沒有制定統(tǒng)一規(guī)范的退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改革實(shí)踐中只能根據(jù)既往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行。例如，新都按照流轉(zhuǎn)價(jià)格確定，邛崍按照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定，而彭州采用公開競(jìng)價(jià)方式。

2.退地補(bǔ)償金來源單一。補(bǔ)償金來源問題涉及到誰來承擔(dān)支付退地補(bǔ)償金，當(dāng)前改革方案確定的方式包括兩種：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織支付；第二，通過發(fā)包或流轉(zhuǎn)收益等方式支付。但這兩種方式都存在一定弊端，前者受制于集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)力，很難踐行；后者依附于流轉(zhuǎn)使用等收益，存在補(bǔ)償金可能偏低及收益不穩(wěn)定問題。因此，在尚未建立有效收儲(chǔ)機(jī)制的情況下，退地補(bǔ)償金來源問題限制了退地改革。

三、推進(jìn)改革的措施建議

（一）系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

把握農(nóng)村土地制度改革的方向和重點(diǎn)，以放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，承包權(quán)退出改革為補(bǔ)充，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革和承包權(quán)退出改革。鑒于“長(zhǎng)久不變”是退地改革的重要支撐，因此應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民通過村民自治的方式簽訂“長(zhǎng)久不變”協(xié)議，穩(wěn)定農(nóng)戶和投資者對(duì)土地承包權(quán)的心理預(yù)期。

（二）盡快建立合理的收儲(chǔ)機(jī)制

組建收儲(chǔ)公司，是解決退地補(bǔ)償金不足的重要措施。收儲(chǔ)公司的資金來源可采取兩種模式：第一，全財(cái)政模式；第二，混合所有制模式，一部分國(guó)有資金加一部分民間資本。在退地補(bǔ)償金來源問題上，應(yīng)盡可能采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，這也是與農(nóng)村土地制度改革的市場(chǎng)化方向相符合的。

（三）建立完善農(nóng)民退地相關(guān)機(jī)制

退地改革的重點(diǎn)是建立完善相關(guān)機(jī)制，為土地承包權(quán)退出提供制度保障。一是完善退地補(bǔ)償機(jī)制。制定專門的更具操作性的承包權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)別于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征占補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)。二是完善退地服務(wù)機(jī)制。政府應(yīng)將相關(guān)服務(wù)環(huán)節(jié)交給市場(chǎng)，重點(diǎn)是培育發(fā)展一批中介組織，以提供退地過程中的專業(yè)服務(wù)。三是完善退地保障機(jī)制。研究制定專門的退地保障政策辦法，進(jìn)一步明確農(nóng)民退出承包權(quán)在戶籍、社保、醫(yī)療、住房、就業(yè)、子女教育等社會(huì)保障方面可享受的優(yōu)惠政策。

（四）加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)力和經(jīng)營(yíng)能力

借助農(nóng)村改革中倡導(dǎo)成立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司的做法，通過集體資產(chǎn)融資抵押、特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)收益分配等方式充實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)力。通過政府引導(dǎo)、政策支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才幫扶等措施進(jìn)一步提高集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力。

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王吉泉，中共成都市委政策研究室區(qū)縣處處長(zhǎng)；廖姣，中共成都市委政策研究室區(qū)縣處主任科員；李毅，中共成都市委黨校講師;余澳，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。

課題名稱：成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)研究。