新常態(tài)下PPP模式與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范探討

李全林 青海省大通縣財(cái)政局

新常態(tài)下PPP模式與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范探討

李全林 青海省大通縣財(cái)政局

當(dāng)前推廣PPP（政府與社會(huì)資本合作）具有現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)契合財(cái)政體制改革目標(biāo)，也有利于促進(jìn)市場(chǎng)化改革，提高國(guó)家治理水平。當(dāng)前，PPP不應(yīng)囿于降低政府債務(wù)，也不能異化為投資拉動(dòng)、解決融資的工具。PPP是財(cái)政投入的補(bǔ)充而非替代，應(yīng)充分考慮其適應(yīng)性、物有所值、財(cái)政可承受力，以及財(cái)政支出責(zé)任與中期財(cái)政規(guī)劃的有效銜接，規(guī)避和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)重點(diǎn)在體制層面重塑中央地方財(cái)政關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，在制度上構(gòu)建“地方政府債券、PPP模式、投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型融資”的立體、規(guī)范融資體系。在PPP項(xiàng)目落地上，應(yīng)通過(guò)合理的制度安排、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)、激勵(lì)相容機(jī)制。

PPP 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政預(yù)算

一、PPP項(xiàng)目中財(cái)政支出責(zé)任與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接

PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、投資額大，與中期財(cái)政規(guī)劃聯(lián)系密切。因此，把PPP項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)規(guī)避政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、管控好PPP項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)均有重要現(xiàn)實(shí)意義。”

認(rèn)清三個(gè)基本概念

專家認(rèn)為，目前，在推動(dòng)PPP事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，還應(yīng)對(duì)一些基本概念的認(rèn)識(shí)進(jìn)行梳理。

第一，應(yīng)了解PPP項(xiàng)目的屬性是什么。目前，PPP項(xiàng)目?jī)H被定義為公共產(chǎn)品，這是不準(zhǔn)確的。白景明表示，因政府對(duì)純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品這兩類公共產(chǎn)品所承擔(dān)責(zé)任的區(qū)別很大，我們應(yīng)更進(jìn)一步地細(xì)化明確其到底屬于哪類公共產(chǎn)品。其中，純公共產(chǎn)品政府要全資保障，準(zhǔn)公共產(chǎn)品可收費(fèi)，政府承擔(dān)部分資金保障責(zé)任。PPP項(xiàng)目可收費(fèi)，應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。明確這點(diǎn)，對(duì)整體收支預(yù)算管理來(lái)說(shuō)非常有利。

第二，要清楚PPP模式不是目前應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的手段。PPP模式在中國(guó)并不是一個(gè)新鮮事物，在上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，我國(guó)就開(kāi)始嘗試開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作。白景明表示，PPP是政府公共投資管理的一種模式，只要有利于公共投資效益的提高就可使用，與經(jīng)濟(jì)增速的高低并沒(méi)有本質(zhì)聯(lián)系，只有認(rèn)清這點(diǎn)才能真正用好PPP模式。

第三，PPP模式不是簡(jiǎn)單地吸引社會(huì)資本。白景明表示，社會(huì)資本需要盈利并受法律保護(hù)。PPP模式的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征也使其存在很多盈利點(diǎn)，正是基于這點(diǎn)，政府才能和社會(huì)資本合作搞公共投資。認(rèn)清這點(diǎn)，有利于PPP項(xiàng)目管理的規(guī)范化和法制化。

從三個(gè)角度做好銜接工作

中期財(cái)政規(guī)劃與PPP項(xiàng)目銜接的核心問(wèn)題在于對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行預(yù)測(cè)。中期財(cái)政規(guī)劃尋求財(cái)政周期性的總量和結(jié)構(gòu)平衡。

一方面，政府對(duì)于PPP項(xiàng)目有支出責(zé)任，因此，各地在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)，先要對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，在預(yù)期財(cái)力的保障下開(kāi)展合作。近年來(lái)，財(cái)政部出臺(tái)了多項(xiàng)PPP領(lǐng)域的管理制度，包括近期出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，其核心就是要突出量力而行的理念，絕對(duì)不能盲目擴(kuò)大PPP項(xiàng)目投資并放大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)地方財(cái)政來(lái)講，對(duì)中期財(cái)政收入可關(guān)注如下幾點(diǎn)：

一是PPP項(xiàng)目大都是跨年度項(xiàng)目，因而就需要具體測(cè)算各年支出需求額，由此測(cè)定財(cái)政承受力。白景明認(rèn)為，這涉及對(duì)地方可用財(cái)力增長(zhǎng)潛勢(shì)的把握。

二是測(cè)算財(cái)政收入要細(xì)化到各稅種、共享稅、固定稅種的收入走勢(shì)。

三是財(cái)政收入測(cè)算要綜合考慮經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的中、長(zhǎng)、短期影響，要分析對(duì)本地影響究竟如何。

另一方面，要細(xì)化支出預(yù)測(cè)，按照現(xiàn)行制度框架，政府的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不能超過(guò)10%。因此，核心問(wèn)題之一是推動(dòng)PPP時(shí)要進(jìn)行中期財(cái)政支出預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)的時(shí)候要綜合考慮各個(gè)方面的支出需求，在這個(gè)條件下測(cè)定各地到底可以搞多少PPP項(xiàng)目。

二、PPP與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）目前PPP項(xiàng)目蘊(yùn)藏的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

目前，普遍認(rèn)為PPP是解決地方債務(wù)的“利器”，不僅能降低債務(wù)，將風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，還能提高效率。實(shí)際上，PPP模式并不一定適用于所有公共產(chǎn)品或服務(wù)，也并不必然提升效率、降低債務(wù)。從總量上看，不可夸大PPP總量比例。從業(yè)界范圍看，PPP模式推行20多年了，但在公共支出中的比重并不高。即使是在積極開(kāi)展PPP的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，投資額總體上也不超過(guò)公共投資的15%，有些國(guó)家甚至專門(mén)通過(guò)法規(guī)限制PPP的投資范圍和總量比例。PPP模式可有效平滑財(cái)政支出壓力，但仍是公共支出的重要補(bǔ)充而非替代。

其次，PPP項(xiàng)目投資回報(bào)相對(duì)公共主體融資成本而言較高，PPP適用不當(dāng)反而增加政府未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)，我國(guó)目前大都需要給社會(huì)資本7%或8%左右的收益率，但目前貸款利率不超過(guò)5%、地方債的利率不超過(guò)4%。相比而言，政府的融資成本并不高，但受制于現(xiàn)階段的制度安排。將過(guò)去大量以BT形式運(yùn)作的項(xiàng)目包裝成為PPP，可實(shí)現(xiàn)“政府債務(wù)”變成跨年度“支出責(zé)任”這—躍。政府采用PPP后，可將資產(chǎn)負(fù)債表的債務(wù)“出表”，但不可否認(rèn)的是，這只是拉長(zhǎng)了義務(wù)期限，一定程度上解決期限錯(cuò)配問(wèn)題，但最終的成本未必會(huì)降低。如果不能將效率提升、全生命周期成本降低，可能強(qiáng)行椎進(jìn)PPP還不如政府直接融資建設(shè)。

再次，考慮合同風(fēng)險(xiǎn)與收益安排，政府未來(lái)支出責(zé)任總量與傳統(tǒng)政府投資或采購(gòu)相比并不一定降低。PPP項(xiàng)目除了合同約定的政府責(zé)任、義務(wù)外，還存在各種推定的、道義上的或有、隱性責(zé)任。一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或顯性化，就直接轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任、直接債務(wù)。很多情況下，政府各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，必然引發(fā)中長(zhǎng)期沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)或風(fēng)險(xiǎn)。即便在PPP模式比較成熟的英國(guó)等西方國(guó)家，也有相當(dāng)一部分批評(píng)聲認(rèn)為，PPP模式實(shí)質(zhì)上從民營(yíng)企業(yè)獲取了一大筆“零首付長(zhǎng)期貸款”，最終會(huì)導(dǎo)致政府花費(fèi)太高，民營(yíng)企業(yè)牟取暴利。

最后，PPP模式使用不當(dāng)、過(guò)濫，與降低債務(wù)、提高效率的初衷相悖，可能會(huì)隱匿風(fēng)險(xiǎn)，誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)。政府各種非理性擔(dān)保、承諾、補(bǔ)貼等游離于當(dāng)前的資產(chǎn)負(fù)債表外，—旦后期發(fā)生財(cái)政集中支付或出現(xiàn)合同重大風(fēng)險(xiǎn)，必然影響后期財(cái)政可持續(xù)性。地方政府重簽約、輕履行，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，最終會(huì)導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、擴(kuò)大。不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目的泛濫，必然會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延，演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，加劇、擴(kuò)散經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方債務(wù)管理及融資

當(dāng)前重點(diǎn)是體制層面重塑地方財(cái)政關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，完善政績(jī)考核、績(jī)效管理和問(wèn)責(zé)制度，提升政府現(xiàn)代化治理能力。2014年IMF、世界銀行《公共債務(wù)管理指南》指出，公共債務(wù)管理的主要目標(biāo)是，在中長(zhǎng)期時(shí)間內(nèi)，以盡可能低的成本及可承受的風(fēng)險(xiǎn)水平滿足政府融資需求和支付義務(wù)。債務(wù)管理應(yīng)當(dāng)立足于良好的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政金融政策，以確保公共債務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。

在制度上構(gòu)建“適度擴(kuò)大發(fā)行地方政府債券、積極推廣PPP模式、大力推動(dòng)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型”的立體化融資體系。當(dāng)前，地方債券發(fā)行需逐步完善、穩(wěn)步推進(jìn)、漸次擴(kuò)大，加強(qiáng)行政約束與市場(chǎng)約束。信用評(píng)級(jí)、信息披露、治理能力等方面還需逐步完善.大規(guī)模發(fā)行地方債券還有很長(zhǎng)一段路要走。發(fā)行的地方債券優(yōu)先用于置換、優(yōu)化存量債務(wù)，保障公益性資本支出或重大民生投入。在存量債務(wù)方面，通過(guò)長(zhǎng)久期債務(wù)替換短期債務(wù)、盤(pán)活存量資產(chǎn)等債務(wù)重組手段來(lái)應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，平滑債務(wù)、緩釋風(fēng)險(xiǎn)，為治本換取時(shí)間和空間。同時(shí)，加大本級(jí)融資平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)改制重組力度，走規(guī)范化、市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型之路，緊密對(duì)接資本市場(chǎng)。此外，中央應(yīng)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)省份及區(qū)域的財(cái)政支持、政策性金融支持力度。建立省、市轄區(qū)財(cái)政平衡責(zé)任，并統(tǒng)籌安排稅收返還及轉(zhuǎn)移支付、政府基金收入（主要是土地出讓收入）、公共資產(chǎn)（非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資源等）的處置、地方債分配等財(cái)力資源。

當(dāng)前應(yīng)著重提高地方公共債務(wù)管理水平及財(cái)政績(jī)效，堅(jiān)持依法、規(guī)范、問(wèn)責(zé)等原則。將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施改善計(jì)劃，與當(dāng)前的中期財(cái)政規(guī)劃、PPP模式等有效統(tǒng)一、銜接起來(lái)。長(zhǎng)期來(lái)看，只有行政體制、財(cái)政體制、金融等多方面改革配套組合發(fā)力，方能建立起地方政府融資的可持續(xù)、有約束的市場(chǎng)化機(jī)制。

三、結(jié)論與建議

（一）PPP具有積極意義，但應(yīng)審慎推進(jìn)，關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

推廣PPP模式具有積極意義，但PPP不僅是微觀層面的操作方式升級(jí)，更是宏觀層面的體制機(jī)制變革。PPP是一個(gè)緩釋風(fēng)險(xiǎn)、平滑債務(wù)的有效工具，應(yīng)旨在項(xiàng)目效率提升、社會(huì)福利增進(jìn)。

當(dāng)前，應(yīng)避免以往地方財(cái)政行為扭曲、負(fù)債管理異化的再現(xiàn)，恰當(dāng)?shù)闹卫砗图?lì)機(jī)制安排是關(guān)鍵。對(duì)地方政府而言，首先是必須確保PPP被用于提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，而不應(yīng)囿于降低政府債務(wù)或“債務(wù)出表”，或異化為投資拉動(dòng)、解決融資的工具。不可否認(rèn)，確實(shí)存在體制、制度供給等因素制約，造成地方政府的一些客觀困難和壓力。

在制度上構(gòu)建“地方政府債券、PPP模式、投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型融資”的立體、規(guī)范融資體系。PPP是財(cái)政投入的補(bǔ)充而非替代，應(yīng)用陽(yáng)光化、低成本、長(zhǎng)周期債務(wù)，替換隱性化、高成本、短周期債務(wù)。

地方政府推進(jìn)PPP過(guò)程中不應(yīng)急功近利，應(yīng)充分考慮其適應(yīng)性、物有所值、財(cái)政可承受力，合理適度、積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP。否則，很容易導(dǎo)致“財(cái)政幻覺(jué)”或機(jī)會(huì)主義，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱匿、低估、錯(cuò)配。應(yīng)強(qiáng)化權(quán)責(zé)發(fā)生制的資產(chǎn)負(fù)債管理，分類建立跨年度平衡機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律。

（二）相關(guān)PPP完善的建議

第一，規(guī)范政府、財(cái)政行為，確保政府承諾、財(cái)政支出責(zé)任等方面的規(guī)范性、公信力。政府承諾要量力，要嚴(yán)禁違規(guī)擔(dān)保、過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)行為，注重或有債務(wù)監(jiān)控或防范，建立嚴(yán)格的防火墻制度、必要的積極介入機(jī)制。嚴(yán)格實(shí)施物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，在當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%范圍內(nèi)合理安排PPP項(xiàng)目序列。政府的股權(quán)、補(bǔ)貼、配套等支出責(zé)任納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，以績(jī)效作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并嚴(yán)格履約支付。

第二，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)、策劃、識(shí)別等基礎(chǔ)性工作，建立PPP項(xiàng)目庫(kù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。加大前期工作力度，可行性研究報(bào)告等前期成果應(yīng)有一定深度，明確項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出、需求等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。

第三，需要進(jìn)一步提升政府在PPP領(lǐng)域相關(guān)的專業(yè)化管理和服務(wù)能力。PPP項(xiàng)目很多涉及到復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，要求政府在相應(yīng)的專業(yè)化管理和服務(wù)能力上需進(jìn)一步提升。同時(shí)對(duì)政府工作人員也提出了更高的知識(shí)和能力要求，即要加強(qiáng)政策方面的學(xué)習(xí)研究，又要強(qiáng)化在實(shí)操能力和運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)方面的培養(yǎng)。

第四，試點(diǎn)先行、激活市場(chǎng)，樹(shù)立標(biāo)桿性項(xiàng)目，形成引領(lǐng)和示范效應(yīng)。優(yōu)先選擇盈利預(yù)期較強(qiáng)、前期工作較成熟的項(xiàng)目先行先試。同時(shí)，創(chuàng)新模式引入實(shí)力企業(yè)，規(guī)范運(yùn)作.樹(shù)立本地市場(chǎng)信心。引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，注重項(xiàng)目的前期論證和全生命周期管理。

第五，加強(qiáng)政府內(nèi)部（財(cái)政、發(fā)改、行業(yè)主管部門(mén)等）協(xié)作。提高整體策劃、談判能力，提升規(guī)制水平。加強(qiáng)信息披露和社會(huì)監(jiān)督，建立激勵(lì)性規(guī)制體系，保持充分的獨(dú)立性，專業(yè)性，加強(qiáng)重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)。

第六，加大政策優(yōu)惠和金融支持力度，在資金渠道、增信措施、政策優(yōu)惠、金融創(chuàng)新上給予大力支持。政府也可以設(shè)立引導(dǎo)或支持基金來(lái)直接或間接投資PPP項(xiàng)目。創(chuàng)新各種債權(quán)、股權(quán)、擔(dān)保或增信工具，推進(jìn)社會(huì)資本以及銀行、信托、資管等機(jī)構(gòu)的積極投入。

[1]陳志敏，張明，司丹.中國(guó)的PPP實(shí)踐：發(fā)展、模式、困境與出路［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2015年第4期。

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李全林（1967.6-），男，青海人，大專學(xué)歷，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，青海省大通縣財(cái)政局，研究方向，財(cái)政經(jīng)濟(jì)。