云南省交通安全統(tǒng)籌的法律地位探討

徐愛華 云南省交通運輸廳信息中心

常征 云南省公路局

云南省交通安全統(tǒng)籌的法律地位探討

徐愛華 云南省交通運輸廳信息中心

常征 云南省公路局

替代商業(yè)保險又有安全防范職能的交通安全統(tǒng)籌，是云南交通運輸行業(yè)在全國首創(chuàng)的一種安全管理模式和發(fā)生交通事故后的行業(yè)互助措施。本文從交通安全統(tǒng)籌存在的必要性、安全統(tǒng)籌法律地位的缺失和加快交通安全統(tǒng)籌立法三個方面進行探討。

交通安全統(tǒng)籌 法律地位 立法

由于山高路險，云南省公路運輸存在事故多、傷亡大的特點。多年來，在全省各類安全事故傷亡中，交通安全事故傷亡約占80%。頻繁的交通安全事故，加上商業(yè)保險功能的缺失，尋求一種有別于普通商業(yè)保險，寓安全管理和自我保險為一體的安全管理新體制，建立一個既有安全管理、安全教育、車輛維修與檢驗等職能，又能在事故發(fā)生后及時搶救傷員、查堪現(xiàn)場、救助車輛、定損理賠、處理善后事宜一條龍服務的安全保障機構，解決突出的事故賠付問題，十分迫切。

一、交通安全統(tǒng)籌存在的必要性

（一）統(tǒng)籌中心的性質

安全統(tǒng)籌工作是各客運運輸企業(yè)為規(guī)避風險開展的一種安全管理模式，是機動車交通強制責任險之外，企業(yè)以低于保險公司費率的方式進行安全互助。

安全統(tǒng)籌是交通系統(tǒng)內(nèi)開展的一種非經(jīng)營性的經(jīng)濟活動，是交通安全管理的一項行政措施，屬政府行為，其目的是積累事故理賠專用基金，實行統(tǒng)一調劑和經(jīng)濟互助，使企業(yè)減少風險，減少因發(fā)生事故帶來的經(jīng)濟賠償壓力，保障事故當事人的合法權益[1]。

交通安全統(tǒng)籌是強化交通安全管理的一種經(jīng)濟手段，其產(chǎn)生和存在的必要性就在于它所具有的功能和作用。交通安全統(tǒng)籌在企業(yè)發(fā)展過程中扮演的“保護神”角色日益明顯，不僅保障了企業(yè)的安全生產(chǎn)，增強了企業(yè)的抗風險能力，降低了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，還維護了交通事故受害人的合法權益，進而奠定了交通事業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的良好基礎，維護了社會的穩(wěn)定。交通安全統(tǒng)籌走出了一條交通安全管理和交通事故善后處理的新路子，是探索新型交通安全管理模式的成功實踐，為交通運輸事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了良好基礎。安全統(tǒng)籌是企業(yè)自我積累、自我保護、自我救助、抗拒風險的有效機制，是保證運輸企業(yè)正常運轉的“輸血機”。

（二）安全統(tǒng)籌的優(yōu)勢

交通安全統(tǒng)籌非經(jīng)營的性質，決定了它存在明顯的優(yōu)勢。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是性質上，交通安全統(tǒng)籌是一種非經(jīng)營性活動，不以營利為目的，是一項帶有行政色彩的行業(yè)內(nèi)互助性措施，屬于一種安全保障機制。

二是在目的上，交通安全統(tǒng)籌著眼于為政府排憂解難、為企業(yè)保駕護航、保障事故當事人的合法權益。統(tǒng)籌費屬交通事故處理專用基金，納入省財政預算外專戶管理，實行收支兩條線，取之于民，用之于民。

三是具有經(jīng)驗和人才優(yōu)勢，能夠提供一條龍式全過程服務。統(tǒng)籌工作人員絕大部分從事交通安全管理，具有豐富的安全管理和事故管理經(jīng)驗，能確保全程服務質量。

四是安全統(tǒng)籌與安全管理有機結合，能有效促進企業(yè)的安全生產(chǎn)。各統(tǒng)籌分理處實行“兩塊牌子，一套班子”，既是統(tǒng)籌工作機構又是企業(yè)的安全管理部門，在實際工作中“以統(tǒng)籌促安全，以安全保統(tǒng)籌”，既能有效促進企業(yè)的安全生產(chǎn)，又能確保安全統(tǒng)籌的健康發(fā)展。

五是賠付范圍廣，能最大限度的保證事故受害人的合法權益和事故的妥善處理。安全統(tǒng)籌不僅負責正常的賠付，還承擔了特重大事故的超限額賠付。既能最大限度地保證事故受害人的合法權益，又能妥善處理事故。

六是機制活，能在事故第一時間進行處理。安全統(tǒng)籌實行事前經(jīng)濟介入制度，一旦參統(tǒng)車輛出險，統(tǒng)籌部門便立即給予業(yè)主一定的現(xiàn)金借款，并迅速進行事故處理，及時理賠。

七是具有行政約束力，能夠確保所有交通事故的經(jīng)濟賠償都落到實處。云南省交通運輸廳、云南省財政廳聯(lián)合印發(fā)的《云南省交通安全統(tǒng)籌管理暫行辦法》規(guī)定，云南省交通運輸廳所屬各企事業(yè)單位的一切機動車輛、工程機械都必須參加安全統(tǒng)籌。這種行業(yè)內(nèi)的強制風險預防措施有利于保障所有旅客的合法權益和社會穩(wěn)定[2]。

二、交通安全統(tǒng)籌法律地位的缺失

（一）安全統(tǒng)籌缺失相關法規(guī)、規(guī)章的保障

1992年，省體改委和省交通廳分別以“云體改〔1992〕38號”、“云交安〔1992〕691號”報送省政府，申請成立交通安全統(tǒng)籌中心。1993年3月12日，云南省人民政府關于成立云南省交通安全統(tǒng)籌中心的批復（云政復〔1993〕61號）下發(fā)。此前，《云南省交通安全統(tǒng)籌中心章程》和《云南省交通安全統(tǒng)籌中心暫行統(tǒng)籌管理辦法》已經(jīng)制定。1995年，云南省機構編制委員會下發(fā)了“云省機編〔1995〕105號”，核定統(tǒng)籌中心10名事業(yè)編制。在1997年，省機構編制委員會下發(fā)了“云編辦〔1997〕124號”，同意云南省交通安全統(tǒng)籌中心享受相當于處級待遇。

云南省交通安全統(tǒng)籌工作是經(jīng)省政府批準的一項強化交通安全生產(chǎn)管理的重要舉措，也是云南省改革發(fā)展中的創(chuàng)舉。成立近20年來，交通安全統(tǒng)籌真正做到了為企業(yè)保駕護航，為車主及駕駛員承擔風險，為事故受害者維護合法權益，為地方政府排憂解難，為維護社會穩(wěn)定做出了積極的貢獻。

而國家，以及云南省沒有更多明確的法規(guī)和規(guī)章來規(guī)范云南交通運輸行業(yè)推行的交通安全統(tǒng)籌制度。特別是1995年頒布實施了《保險法》之后，我國商業(yè)保險蓬勃發(fā)展，機動車輛保險業(yè)務也日益普遍，交通安全統(tǒng)籌與商業(yè)保險的部分業(yè)務和功能出現(xiàn)了交叉。交通安全統(tǒng)籌的歸屬問題受到了質疑。

2004年5月《道路交通安全法》頒布實施，明確表示在境內(nèi)道路上行使的機動車應當參加第三者責任強制保險。如此以來，參加統(tǒng)籌的車輛還要購買第三者責任強制保險，增加了社會成本，交通安全統(tǒng)籌的合法性再次受到關注。

（二）云南省爭取安全統(tǒng)籌立法的實踐

交通安全統(tǒng)籌雖然缺失相應法規(guī)和規(guī)章的保障，但在行業(yè)內(nèi)實施的近20年中，不僅受到交通運輸企業(yè)的好評，還受到地方政府、公安交通警察部門、財政和法制部門、參加統(tǒng)籌車主的好評。

云南交通安全統(tǒng)籌中心也從未放棄和停止為交通安全統(tǒng)籌正名的努力。一方面通過多渠道向云南省政府遞交申請，爭取地方法規(guī)、規(guī)章、省政府文件等多種形式明確交通安全統(tǒng)籌的地位和作用。2003年由省政府經(jīng)濟政策研究室牽頭，2005年由省政府法制綜合辦公室牽頭，相關部門參加，就交通安全統(tǒng)籌的立法問題開展過專題調研，并形成專題調研報告。

另一方面，統(tǒng)籌中心還根據(jù)國家法律法規(guī)和經(jīng)濟社會形式的發(fā)展變化，及時修訂、補充和完善交通安全統(tǒng)籌的規(guī)章制度和運作模式。1996年11月14日，云南省交通廳、云南省財政廳聯(lián)合印發(fā)了《云南省交通安全統(tǒng)籌管理暫行辦法》，辦法明確了云南省交通安全統(tǒng)籌中心的組織機構和主要職能，統(tǒng)籌險種及統(tǒng)籌費收繳，統(tǒng)籌費的管理、分配及理賠責任，各種險種統(tǒng)籌條款更是詳細解釋了統(tǒng)籌雙方的責任和義務。

1996年11月18日，云南省交通廳印發(fā)《云南省交通安全統(tǒng)籌財務管理暫行辦法》和《云南省交通安全統(tǒng)籌會計制度》，對統(tǒng)籌費和統(tǒng)籌基金的管理做出明確規(guī)定，理順了財務關系，規(guī)范和強化了財務管理。

2000年，云南省交通廳以“云交統(tǒng)籌〔2000〕266號”下發(fā)了《機動車輛統(tǒng)籌條款》。2003年12月19日，云南省交通廳印發(fā)了《機動車輛統(tǒng)籌條款》，對之前《機動車輛統(tǒng)籌條款》做了修改和補充，提出了統(tǒng)籌營運車輛無賠款優(yōu)惠和統(tǒng)籌營運車輛無賠款獎勵，充分調動了各方加強安全生產(chǎn)和管理，盡力做好統(tǒng)籌工作的積極性和主動性，提高了工作效能和管理效率。

為規(guī)范全省交通安全統(tǒng)籌車輛出現(xiàn)時的定損、理賠工作，2005年4月7日，云南省交通廳特制訂《機動車輛工程機械理賠實務規(guī)程》。規(guī)程對接受報案的處理、現(xiàn)場查勘、定損核賠各個環(huán)節(jié)做出了明確的規(guī)定。

三、加快交通安全統(tǒng)籌立法的建議

（一）立法的必要性

交通安全統(tǒng)籌是針對道路運輸高風險的行業(yè)特點，為確保交通運輸系統(tǒng)各參統(tǒng)單位安全生產(chǎn)而產(chǎn)生的具有行業(yè)互助性質的一種保障措施，其實質是通過經(jīng)濟杠桿和一定行政手段的雙重作用，把安全管理和安全保障有機結合起來，形成一種兼負安全管理、安全救助、善后處理、事故賠付等一條龍服務的安全保障機制。交通安全統(tǒng)籌工作是我省交通系統(tǒng)在改革進程中的獨創(chuàng)之舉，符合云南實際，且行之有效，利民、利企業(yè)、利政府、利社會，深受地方政府、參統(tǒng)企業(yè)、統(tǒng)戶和相關單位的歡迎和擁護。

2010年4月23日，交通運輸部、公安部、安監(jiān)總局三部局聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步加強和改進道路客運安全工作的通知》，肯定了云南省的交通安全統(tǒng)籌工作，并指出：交通安全統(tǒng)籌工作作為一種創(chuàng)新的行業(yè)互助形式，值得在全國范圍內(nèi)推廣施行，鼓勵各地積極探索采用安全統(tǒng)籌行業(yè)互助形式，提高企業(yè)安全工作和抗風險的能力。

2011年1月21日，國務院安全生產(chǎn)委員會辦公室發(fā)布了《關于遼寧阜新市“5.23”特別重大道路交通事故調查處理結果的通報》，《通報》中指出：各地政府及其有關部門要創(chuàng)新安全工作手段和方法，加強對道路運輸企業(yè)安全生產(chǎn)的指導，充分借鑒相關省份取得的成功經(jīng)驗，積極推進安全統(tǒng)籌行業(yè)互助，提高道路運輸行業(yè)的抗風險能力和事故的善后賠付能力。

2011年12月26日，《國務院辦公廳關于進一步促進道路運輸行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2011〕63號）要求：“交通運輸部要會同保監(jiān)會、安全監(jiān)管總局等部門抓緊研究建立道路運輸企業(yè)交通事故賠償互助保障機制，增強企業(yè)抗風險能力?！?/p>

2012年1月19日，交通運輸部、公安部、安全監(jiān)管總局《關于印發(fā)道路旅客運輸企業(yè)安全管理規(guī)范（試行）的通知》（交運發(fā)〔2012〕33號）“第十二條”明確提出：“鼓勵道路旅客運輸企業(yè)積極探索、完善安全統(tǒng)籌行業(yè)互助形式，提高企業(yè)抗風險能力。”

由于多年來，交通安全統(tǒng)籌法律地位不明確，相關規(guī)章制度已不能適應當前發(fā)展形勢，不斷面臨一些新情況和新問題，桎梏著交通安全統(tǒng)籌的持續(xù)健康發(fā)展，將《云南省交通安全統(tǒng)籌管理辦法》納入云南省政府規(guī)章立法范圍，以切實加強對全省交通安全統(tǒng)籌工作的領導和管理，理順相關關系，為交通安全統(tǒng)籌工作排除干擾，創(chuàng)造一個長期穩(wěn)定發(fā)展的良好環(huán)境。

（二）立法亟需解決的問題

交通安全統(tǒng)籌是云南改革取得的一項重要成果，具有首創(chuàng)性和諸多優(yōu)點，若是立法需要明確以下方面：一是云南省交通安全統(tǒng)籌中心目前僅依據(jù)云南省人民政府“云政復〔1993〕61號”批復文件成立并開展工作，并沒有明確的法律依據(jù)，需要通過立法確定云南省交通安全統(tǒng)籌中心的法律主體地位。二是原管理辦法中只確定了在云南省交通廳所屬的企事業(yè)單位開展統(tǒng)籌工作，隨著企事業(yè)單位改制的不斷深入，廳屬的大部分企事業(yè)單位已劃歸地方管理，需要明確交通安全統(tǒng)籌工作的開展范圍。三是原管理辦法對統(tǒng)籌費的收繳、分配、管理過于籠統(tǒng)，不利于操作，需要設計科學的管理制度加以規(guī)范。

（三）需要設計和完善的安全統(tǒng)籌法律制度

完善的制度體系是交通安全統(tǒng)籌工作能否順利運轉和健康發(fā)展的重要保證。制度建設是一個制定制度、執(zhí)行制度并在實踐中檢驗和完善制度的動態(tài)過程，制度體系的建立和完善，能夠降低“風險”、保證“合規(guī)”、堅持“廉政”、促進“發(fā)展”。

目前，統(tǒng)籌工作“三辦法一制度”的有關規(guī)定尚未得到完全、嚴格的貫徹落實，部分分理處管理不嚴、不按規(guī)范操作的問題依然存在，以致超規(guī)列支統(tǒng)籌費、事故定損不準確、超限范圍理賠等現(xiàn)象時有發(fā)生，從而減少了事故準備金，降低了統(tǒng)籌部門的抗風險能力。因此，交通安全統(tǒng)籌應該在以下幾個方面加快制度的完善：一是業(yè)務制度的完善。要在統(tǒng)籌工作“三辦法一制度”基礎上，完善制定《云南省交通安全統(tǒng)籌中心財務工作考核辦法（試行）》、《云南省交通安全統(tǒng)籌中心業(yè)務工作考核辦法（試行）》、《云南省交通安全統(tǒng)籌系統(tǒng)先進單位及先進個人評選辦法》等一系列規(guī)章制度。二是把農(nóng)村客運車輛納入統(tǒng)籌范圍。為深入貫徹落實各級政府大力扶持農(nóng)村客運的政策，促進農(nóng)村客運健康發(fā)展，滿足廣大農(nóng)村群眾安全、經(jīng)濟、便捷的出行需要，爭取將農(nóng)村客運車輛全部納入交通安全統(tǒng)籌的保障范圍，從而降低農(nóng)村客運車輛的安全風險，對參加交通安全統(tǒng)籌的農(nóng)村客運車輛給予一定的政策扶持，吸引農(nóng)村客運組織參加交通安全統(tǒng)籌，解決農(nóng)村客運統(tǒng)籌難的問題，以減輕農(nóng)村客運的經(jīng)濟負擔。三是推進統(tǒng)籌工作標準化、規(guī)范化進程?；緦崿F(xiàn)從投統(tǒng)出單、查勘定損、賠款理算到案件裝訂、歸檔全過程的標準化、規(guī)范化，抓緊出臺相應的規(guī)范、范本。進一步完善業(yè)務考核評分標準、財務考核評分標準；繼續(xù)組織開展交叉考核檢查工作；對先進單位量化考核評分標準進行認真修改，使其更切合實際，更具可操作性。

[1]趙明黎.交通安全統(tǒng)籌在線信息管理系統(tǒng)的分析與設計[D].云南大學，2013.

[2]趙明黎.云南交通安全統(tǒng)籌信息管理系統(tǒng)分析[J].電子制作，2015（3）：148-149.

徐愛華，云南省交通運輸廳信息中心經(jīng)濟師，主要從事交通經(jīng)濟研究；常征，云南省公路局黨委副書記，主要從事基層黨建和交通經(jīng)濟研究。