治理庸官懶政的國際經(jīng)驗及啟示

張克

庸官懶政是全球各國政府共同面臨的挑戰(zhàn)，學(xué)習(xí)和借鑒先發(fā)國家的有益經(jīng)驗并在此基礎(chǔ)上形成切實有效的制度規(guī)則有助于我國政府加強自身建設(shè)、更好地履行公共服務(wù)職能。

治理庸官懶政實質(zhì)上就是要加強對公務(wù)員的績效管理，通過績效評價體系實現(xiàn)公務(wù)員績效由低變高的目標(biāo)。以美國為代表的先發(fā)國家在減少公務(wù)員不作為與怠惰行為、建設(shè)高效政府方面的經(jīng)驗值得借鑒，主要可以分為價值理念、管理技術(shù)、權(quán)力制衡等方面。

建立對公民的“顧客”理念

政府與公民之間的關(guān)系定位是政府提供公共服務(wù)的價值基礎(chǔ)。1992年，一本名為《再造政府》書籍席卷全球，掀起了一輪新公共管理運動的浪潮。美國克林頓政府提出了“與美國人民建立一種新的顧客服務(wù)契約”的施政綱領(lǐng)，并要求政府機構(gòu)建立服務(wù)于“顧客”的價值導(dǎo)向。政府機構(gòu)應(yīng)該向企業(yè)一樣通過顧客調(diào)查系統(tǒng)收集公眾對政府各項服務(wù)的態(tài)度，聽取人們對公共服務(wù)中的不滿意見，并及時有針對性地加以改進。與此同時，政府機構(gòu)不再壟斷公共事務(wù)，讓更多的市場主體進入公共領(lǐng)域，減少對企業(yè)的規(guī)制，并向下級政府和社會組織分權(quán)，以此提升公共服務(wù)的效率和公民的滿意程度。隨著新公共管理思潮席卷全球，“顧客至上”也隨之成為全球政府改革的旗幟性理念，為各國所普遍接受。

“顧客至上”的價值理念要求政府像經(jīng)營企業(yè)一樣向公民提供公共服務(wù)，政府與公民之間的關(guān)系被抽象為一種等價交換關(guān)系。顧客與企業(yè)訂立商品買賣合同，企業(yè)有義務(wù)保證商品的質(zhì)量和服務(wù)水準(zhǔn)；納稅人與政府通過稅收訂立了一種社會契約，支付了享受文明社會各類公共服務(wù)的價格，有權(quán)要求政府提供高效、便捷和令人滿意的公共產(chǎn)品。若顧客對商品或服務(wù)不滿意，可以隨時投訴企業(yè)，得不到滿意答復(fù)則會“用手投票”不再消費該企業(yè)的產(chǎn)品。沒有了顧客的消費，企業(yè)便無法持續(xù)經(jīng)營，只能破產(chǎn)退出市場。若顧客對政府提供的服務(wù)不滿意，則會通過民意代表質(zhì)詢政府官員，提出加強和改進的要求，仍不滿意便投票換人執(zhí)政。對于地方政府不滿，公民還可以“用腳投票”遷往他處。

在政黨輪替和選票壓力下，政府官員必須時刻關(guān)注公民需求，解決實際問題，壓縮行政成本。顧客都喜歡價廉物美的商品，公民都喜歡用更少的錢買更多、質(zhì)量更高的公共服務(wù)。如此一來，庸官不作為面臨換人的風(fēng)險，懶惰低效的部門可能在政治壓力下被裁撤。讓顧客滿意的理念在美國政府歷次公務(wù)員管理改革中逐漸被相關(guān)法律、規(guī)章固定下來，成為政府服務(wù)首先需要明確的基本目標(biāo)。例如，1993年美國政府第12862政府令就提出要“設(shè)立以顧客為目標(biāo)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，要求所有的政府機構(gòu)和部門確認(rèn)本機構(gòu)或部門的“顧客”是誰，通過對“顧客”調(diào)查來獲知公眾需要服務(wù)的種類和質(zhì)量，以及對現(xiàn)有服務(wù)的滿意度。再以顧客需求為導(dǎo)向建立評價公務(wù)員績效的指標(biāo)體系，向標(biāo)桿政府學(xué)習(xí)。

以技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)科學(xué)管理

政府如何更好地為人民服務(wù)？一個國家良法善治背后是否有超越國界與文化的執(zhí)政科學(xué)規(guī)律？為了改變美國鍍金時代以來政黨分肥、腐敗橫行的局面，公共行政學(xué)從政治學(xué)和法學(xué)的傳統(tǒng)中逐漸分離出來，開始研究和實踐實現(xiàn)國家良好治理的經(jīng)驗?，F(xiàn)代政府管理變革從企業(yè)管理中汲取了科學(xué)管理和績效評價方法，一方面“搞對激勵”建立了對公務(wù)人員的獎懲制度，另一方面大力推動績效管理技術(shù)創(chuàng)新。

美國公共部門建立相對科學(xué)的績效考核制度始于1993年《戈爾報告》。時任總統(tǒng)克林頓成立了“國家績效評審委員會”，由副總統(tǒng)戈爾主持，其機構(gòu)目標(biāo)就研究如何使政府以更低的成本實現(xiàn)更高的治理水平。該機構(gòu)發(fā)布的《戈爾報告》認(rèn)為美國政府績效不佳的原因，既有政府職員的懶惰與無能，還在于繁文縟節(jié)和過多的條條框框束縛，扼殺了公務(wù)員的創(chuàng)造性和進取精神。走出困境的辦法就是要對人“做對激勵”，將政府雇員的績效考核結(jié)果作為工資增加、職位變動、績效獎金確定的主要參考因素。美國聯(lián)邦政府對公務(wù)員的績效管理不僅注重考核，還要求向公務(wù)員進行反饋，對績效達到優(yōu)秀或卓越的公務(wù)員給予相應(yīng)的獎勵，同時對于績效不達標(biāo)或亟須改進的公務(wù)員提出相應(yīng)改進措施。2005年美國人事管理署（OPM）在制定公務(wù)員績效管理制度時的抽樣調(diào)查顯示，至少有4%的公務(wù)員屬于低績效狀態(tài)，主要表現(xiàn)為低產(chǎn)出率、差錯不斷、積壓工作、執(zhí)行力弱、屢遭投訴等問題。人事管理部門對這批低績效公務(wù)員采取個別咨詢、轉(zhuǎn)換崗位、改進培訓(xùn)、簽訂績效目標(biāo)責(zé)任書等方式，促使其自我改進。

美國夏洛特等城市早在上世紀(jì)90年代就引入了以平衡計分卡為代表的組織戰(zhàn)略管理工具，實現(xiàn)了城市競爭力和政府雇員服務(wù)水平的顯著提升。夏洛特市針對原本應(yīng)用于商業(yè)組織的平衡計分卡進行了適應(yīng)公共部門績效管理特點的優(yōu)化處理，修正后的評價維度分別為：服務(wù)顧客、運轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)、管理資源以及員工發(fā)展。具體公共服務(wù)績效的測量指標(biāo)也細(xì)分為活動、投入、產(chǎn)出以及結(jié)果等。通過應(yīng)用平衡計分卡等手段，地方政府將公共組織戰(zhàn)略和顧客需求分解為分階段的、具體的、可操作性的運作目標(biāo)，從而把基層公務(wù)人員的具體行動與組織的戰(zhàn)略目標(biāo)緊密地聯(lián)系起來，有效提升了績效評估的科學(xué)性、可靠性與公民滿意度。

權(quán)力制衡與官員問責(zé)

除了從管理技術(shù)上幫助公務(wù)人員積極履行職責(zé)外，西方主要發(fā)達國家都建立了嚴(yán)密而完善的多層次問責(zé)體系，通過權(quán)力制衡有效約束官員行為。以美國為例，問責(zé)體系包括立法機關(guān)的政治問責(zé)、司法機關(guān)的司法審查及問責(zé)、政府內(nèi)部問責(zé)和社會團體問責(zé)等。為保證問責(zé)的準(zhǔn)確性和約束力，美國制定了復(fù)雜的法律規(guī)章，形成了覆蓋行政全過程、無死角的公務(wù)人員行為監(jiān)督體系。

在美國三權(quán)分立的政治體制中，議會當(dāng)然的承擔(dān)為公民監(jiān)督制衡政府的功能，議會所屬政府問責(zé)辦公室就是美國最為典型的問責(zé)機構(gòu)，被譽為國會“看門狗”。早在1921年美國國會就建立了專門性問責(zé)機構(gòu)總審計署，2004年總審計署正式更名為政府問責(zé)辦公室。目前政府問責(zé)辦公室的職責(zé)范圍幾乎涵蓋了聯(lián)邦政府的所有行政活動，通過對審查政府項目和政策的績效評估和公民滿意度調(diào)查，對政府提出切實可行的改進建議。這一機構(gòu)的主要任務(wù)就是對聯(lián)邦政府項目及其運行實施監(jiān)督，使得政府運作成本處于較低水平，提高行政效率，達到預(yù)期的政策效果且具有穩(wěn)定性。

在行政體系內(nèi)部，美國建立了包括政府道德辦公室、檢察長辦公室、功績制保護委員會等自我監(jiān)督和控制的專業(yè)性問責(zé)機構(gòu)。例如，1978年美國在聯(lián)邦人事管理總署中設(shè)立政府道德辦公室，主要職能是對官員的日常工作道德標(biāo)準(zhǔn)加以監(jiān)督，審查聯(lián)邦高級官員的個人財產(chǎn)申報，糾正官員的不正當(dāng)行為，減少并設(shè)法解決政府官員在工作中出現(xiàn)“利益沖突”。根據(jù)1989年修訂的《道德改革法》，政府道德辦公室從聯(lián)邦人事管理總署中分離出來，成為一個獨立的政府機構(gòu)。為了監(jiān)督和預(yù)防行政機關(guān)公務(wù)人員不作為、濫用職權(quán)及其他違法違紀(jì)行為，美國1978年《監(jiān)察長法》授權(quán)政府在各級機關(guān)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察長辦公室。監(jiān)察長由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)、總統(tǒng)任命，擁有獨立的調(diào)查權(quán)。另外，值得一提的是政府功績制保護委員會。這一機構(gòu)接受舉報者對公務(wù)人員違反法律、規(guī)定或條例、管理不善、浪費公帑、濫用權(quán)力或?qū)步】蹬c安全構(gòu)成實質(zhì)性危險的控訴。舉報者包括政府雇員在內(nèi)，可以不暴露身份，免遭打擊報復(fù)。一旦查處確實存在違法違紀(jì)事實，相關(guān)違法者將接受停職、降級、開除、罰款等處罰。

當(dāng)前，我國處于全面深化改革時期，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變與進一步推進簡政放權(quán)。在高壓反腐態(tài)勢下一些領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員存在懶政怠惰現(xiàn)象，已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注。新世紀(jì)以來，我國廣東、福建、湖北、黑龍江等省市地區(qū)先后開展了效能建設(shè)和治庸問責(zé)行動，取得了很好的效果，社會反響強烈。新時期政府職能轉(zhuǎn)變要求減少微觀事務(wù)管理、加強事中事后監(jiān)管，對公務(wù)人員履職提出了更高要求。在吸收批判的基礎(chǔ)上借鑒先發(fā)國家的有益經(jīng)驗，從更新服務(wù)理念、創(chuàng)新管理技術(shù)和加強權(quán)力監(jiān)督等方面治理庸官懶政，有助于建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，為推動政府治理能力現(xiàn)代化提供體制機制保障。

編輯：鄭賓

編輯：成韻