治理庸官從完善制度開始

朱春奎

建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，也是當(dāng)代中國行政改革的價值訴求。近年來，我國加快了責(zé)任政府建設(shè)的步伐，但政府及其工作人員不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象頻頻曝光，從“貪污尋租、重大決策失誤”到“庸政懶政怠政”，從“亂作為”到“不作為”。

國家審計署2015年9月發(fā)布的審計報告顯示：在全國保障房建設(shè)審計過程中，發(fā)現(xiàn)有的省存在大量保障房閑置問題，其中貴陽市有30855套已建成的保障房由于供電、排污、市政道路配套建設(shè)滯后等原因，未及時投入使用。11月14日起，央視新聞頻道在《朝聞天下》《新聞30分》《新聞直播間》等多個欄目中對此進行了報道。11月20日，央視記者就此問題前往貴陽市住建局采訪。貴陽市原住建局局長劉朱竟然在接受媒體采訪時辯稱“你們搞錯了”，聲稱自己并非局長，“只是在這看（規(guī)劃）圖的。”真是讓全國人民大跌眼鏡。局長如此為官不為，只能是無官可為，前不久，劉朱已被免去了局長職務(wù)。該事件一石激起千層浪，引發(fā)了全國上下的關(guān)注和熱議。

應(yīng)該說，黨的十八大以來，中央通過出臺八項規(guī)定，深入開展群眾路線教育實踐活動，深入反腐倡廉等多種措施，領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)已有了明顯改觀。但我們也要清楚地看到，個別領(lǐng)導(dǎo)干部感到官不好做了，日子不好過了，感到“為官不易”，進而出現(xiàn)了“為官不為”的現(xiàn)象。

隨著“八項規(guī)定”、“反四風(fēng)”的深入推進，為了守住自己的命門，一些官員收回了權(quán)力尋租的黑手，腐敗現(xiàn)象減少了，但“庸官懶政”現(xiàn)象卻日益凸顯。

誠如著名政治學(xué)家漢娜·阿倫特所言：“平庸的惡可以毀掉整個世界?！惫珓?wù)人員在國家社會政治生活的組織和管理方面承擔(dān)著重大責(zé)任，如果“仕而不優(yōu)”、“仕而不勤”則“眾必受弊”。有人說，如果把貪污腐敗比作體制的“硬傷”，那么庸官懶政則是體制的“暗傷”。以至于李克強總理也曾痛斥他們是“尸位素餐”，強調(diào)不作為也是一種腐敗。除了“不作為”，官員胡作非為一樣是不能容忍的，治理官員不作為的同時也要堅決治理官員胡作非為。

當(dāng)前，庸官懶政已成為干部隊伍中的一大頑疾，成為建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府的“絆腳石”和“攔路虎”，必須進行釜底抽薪式的治理。筆者認(rèn)為，治理官員不作為和治理官員胡亂作為，需要在五項制度建設(shè)方面做出實質(zhì)性進展。

完善和發(fā)展人大質(zhì)詢制度及其公開機制

人大質(zhì)詢是各級人大代表及常委會組成人員對國家行政機關(guān)、司法機關(guān)的工作監(jiān)督和問責(zé)的一種方式。質(zhì)詢權(quán)的正常行使，能對國家機關(guān)及其工作人員恪盡職守、依法履職、規(guī)范執(zhí)法、公正司法、保障民權(quán)起到促進作用。許多國家一般都將質(zhì)詢問題及政府對質(zhì)詢的答復(fù)公布在議會議事記錄上，除涉及國家機密的，均允許公民自由查閱，且質(zhì)詢過程還要由公共媒體全程直播。我國質(zhì)詢案主要是在人大會議內(nèi)部通過發(fā)布信息、簡報、通報等形式對人大代表、常委會成員和列席會議的人員公開，透明度不高。借鑒國外質(zhì)詢制度的經(jīng)驗，我國可以考慮運用電視或網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)場直播人大質(zhì)詢實況，提高質(zhì)詢的公開程度。以公眾看得見的方式進行監(jiān)督，既能夠充分激活質(zhì)詢，促使人大代表積極履行質(zhì)詢職責(zé)；又迫于輿論的壓力，使政府官員們直觀地感受到民意的力量，在平時的工作中不敢懈怠。

促進政府財務(wù)報告與政府績效報告的融合

政府提供的公共服務(wù)本身是一個閉環(huán)過程。從目標(biāo)確定、權(quán)力分配、資源流動到服務(wù)實現(xiàn)，應(yīng)該得到完整的反映，如果能將績效報告與財務(wù)報告的內(nèi)容集成在一起，將更有利于回溯責(zé)任政府受托的形成路徑。發(fā)達(dá)國家推行的政府績效報告制度主要有兩種途徑：一類是以英國和澳大利亞為代表的方式，即將有關(guān)重要公共部門主體的績效信息作為其廣泛財務(wù)信息的一部分，進行補充報告；另一種途徑是以美國、芬蘭和瑞典等國為代表，倡導(dǎo)編制專門的政府績效報告。相對而言，我國更適宜采用英國和澳大利亞的做法，應(yīng)該努力促進政府財務(wù)報告與政府績效報告的融合。擴展原有政府財務(wù)報告，通過增加反映政府績效的相關(guān)報表、附表和附注說明等形式，形成基于財務(wù)視角的政府績效報告。這樣的改革路徑設(shè)計可以最大限度利用政府會計技術(shù)系統(tǒng)運作的成果，同時也能夠以“財務(wù)資源”流動為主線，建立起政府決策、資源流動、服務(wù)支出與效用實現(xiàn)之間的有機聯(lián)系，為持續(xù)改革改善政府績效明確方向。

建立健全職業(yè)年金廉政績效報告制度

在治理官員不作為與庸官懶政的同時，我們也要防止官員胡亂作為，這就需要建立健全公務(wù)員職業(yè)年金廉政績效報告制度。廉潔年金是公務(wù)員職業(yè)年金的本質(zhì)，它較好地回答了為什么公務(wù)員養(yǎng)老金高于一般私營部門是合理的，因為公共部門職業(yè)年金不僅起到補充養(yǎng)老的作用，同時還是“廉潔年金”。我國的行政事業(yè)單位離退休制度也有對違法犯紀(jì)公務(wù)員依法剝奪或削減養(yǎng)老金權(quán)益的懲罰措施，具備“廉潔年金”的雛形但尚需制度化。應(yīng)借助公務(wù)員養(yǎng)老改革這一契機把廉潔年金制度嵌入到未來的公共部門職業(yè)年金，并通過對養(yǎng)老金的廉政績效的記錄和報告來解除政府的公共資源受托責(zé)任。

設(shè)立國家公共服務(wù)獎

治理官員不作為與庸官懶政，需要借鑒國際經(jīng)驗設(shè)立國家公共服務(wù)獎，建立以公共服務(wù)為核心的公務(wù)員激勵機制。美國行政學(xué)會和美國行政科學(xué)研究院， 為獎勵工作優(yōu)秀、成績顯著的公務(wù)管理人員， 于1982年共同設(shè)立了“國家公共服務(wù)獎”。該獎記錄并反映了公共服務(wù)領(lǐng)域中的動人事跡，在推動職業(yè)化， 倡導(dǎo)優(yōu)質(zhì)服務(wù)和提高人們對公共行政的認(rèn)識等方面發(fā)揮了有益作用。國家公共服務(wù)獎每年評選一次， 旨在獎勵把個人事業(yè)奉獻(xiàn)于政府服務(wù)的實際管理人員。受獎?wù)叨际菑恼麟A層、州、聯(lián)邦政府和國際組織中精選產(chǎn)生的， 都是在平凡崗位上做出杰出貢獻(xiàn)的公共服務(wù)人員。

建立健全監(jiān)管影響評估制度

防止官員胡亂作為還需要建立健全監(jiān)管影響評估制度。20世紀(jì)70年代監(jiān)管績效評估在美國最先建立， 至今已為一半以上的經(jīng)合組織國家不同程度地采用， 用以改善本國監(jiān)管決策行為。監(jiān)管績效評估即監(jiān)管影響評估是對擬議中的新監(jiān)管政策的可能影響以及對已有監(jiān)管方案的效果（包括正面和負(fù)面的） 的一種系統(tǒng)評價方法， 其目的是以經(jīng)驗調(diào)查的方式協(xié)助決策者了解與分析政府監(jiān)管政策方案的效果， 使其建立有效的監(jiān)管相關(guān)措施的優(yōu)先順序， 并且對政策資源做適當(dāng)?shù)姆峙渑c調(diào)整，以使監(jiān)管政策的成本最低、效果最大。如果對于所面臨的問題和政府行為的間接后果沒有很好的理解， 將會影響監(jiān)管的效果， 甚至導(dǎo)致監(jiān)管失敗。監(jiān)管績效評估是用于確定問題所在， 并確保政府行為是正當(dāng)和適宜的。為了確保監(jiān)管政策的績效與質(zhì)量， 建立一套有效的監(jiān)管評估制度刻不容緩， 這也正是世界各主要先進國家都已先后引進監(jiān)管影響評估制度的原因?？茖W(xué)化與系統(tǒng)化的政策評估是政府提升監(jiān)管政策績效的重要前提及關(guān)鍵，而中國尚未建立系統(tǒng)化的監(jiān)管績效評估制度。這在很大程度上加大了中國監(jiān)管改革的困難。因此，中國應(yīng)及早引人監(jiān)管績效評估的理念， 設(shè)計出符合實際國情的監(jiān)管績效評估制度，以規(guī)范和加快中國正在進行的監(jiān)管改革。