最嚴(yán)格水資源管理中政府職能如何轉(zhuǎn)變

□王慧敏 陳容

最嚴(yán)格水資源管理中政府職能如何轉(zhuǎn)變

□王慧敏 陳容

落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度是一個(gè)政府全程參與的過程。從制度的頂層設(shè)計(jì)到具體細(xì)則的部署，從制度的監(jiān)督管理到考核方案的實(shí)施，都需要政府的參與配合，并在不同環(huán)節(jié)擔(dān)負(fù)著制度設(shè)計(jì)者、利益協(xié)調(diào)者、監(jiān)督管理者、秩序規(guī)制者、違法制裁者等多種角色。而政府的不同角色、不同職能與功能的交織重疊導(dǎo)致了在最嚴(yán)格水資源管理過程中也普遍存在著經(jīng)濟(jì)及公共服務(wù)領(lǐng)域常出現(xiàn)的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”等“三位”現(xiàn)象。現(xiàn)階段最嚴(yán)格水資源管理中政府職能轉(zhuǎn)變所面臨的困境是什么，如何擺脫困境，成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境

思想觀念的制約。隨著水生態(tài)文明建設(shè)和民生水利發(fā)展，人們已意識(shí)到我國(guó)水資源管理正由以剛性特征的機(jī)械行政組織管理向具有靈活特征的適應(yīng)性管理轉(zhuǎn)變，引入市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)水資源管理。然而，在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理時(shí)，由于傳統(tǒng)治水思想和行政管理觀念的根深蒂固，部分地區(qū)并未真正理解最嚴(yán)格水資源管理的內(nèi)涵，簡(jiǎn)單地認(rèn)為只是水資源管理制度制定、安排與目標(biāo)完成，仍是按照長(zhǎng)期以來的水行政管理的慣性思維和慣性行為來組織、安排最嚴(yán)格水資源管理。特別是部分行政人員慣性思想觀念嚴(yán)重，又缺乏主動(dòng)學(xué)習(xí)熱情和創(chuàng)新意識(shí)，擔(dān)心權(quán)利分解與下放，結(jié)果造成最嚴(yán)格水資源管理表面看似嚴(yán)格，本質(zhì)上卻未發(fā)生根本變化，阻礙了最嚴(yán)格水資源管理變革及政府職能的轉(zhuǎn)變。

制度創(chuàng)新與供給的滯后

最嚴(yán)格水資源管理制度是我國(guó)水利改革中一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，而這一管理過程更是一個(gè)制度創(chuàng)新與制度供給的過程。最嚴(yán)格水資源管理制度是在我國(guó)水資源危機(jī)突出下提出的，屬于需求誘致性制度供給，這一制度特點(diǎn)決定了它不可能解決所有最嚴(yán)格水資源管理制度需求問題。因此，現(xiàn)階段最嚴(yán)格水資源管理制度供給的滯后特征對(duì)政府落實(shí)水資源管理提出了較高的要求，既要適時(shí)提出臺(tái)急需解決水資源管理問題的制度，又要及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度需求和制度安排，才能保證水資源管理制度解構(gòu)與制度重建間的平衡，提高落實(shí)效率。

職能轉(zhuǎn)變囿于機(jī)構(gòu)改革

最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)關(guān)系到國(guó)家發(fā)展大計(jì)?，F(xiàn)有涉水管理機(jī)構(gòu)部門則存在機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)利邊界模糊、人財(cái)事物關(guān)系難以理順等改革困境，這些勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重制約和影響到政府落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的能力和效率。事實(shí)上，根據(jù)我國(guó)政府職能的歷次轉(zhuǎn)變可知，每一次職能轉(zhuǎn)變都是以機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)，通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員、壓縮編制等方式來尋求政府職能優(yōu)化，而這一點(diǎn)恰恰反映了水資源管理政府職能的轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀。因?yàn)槊恳淮温毮苻D(zhuǎn)變都是伴隨著組織機(jī)構(gòu)被簡(jiǎn)單機(jī)械地“分開—合并—再分開—再合并”的循環(huán)過程，并未真正對(duì)政府職能與權(quán)力格局進(jìn)行深層次的調(diào)整與設(shè)計(jì)，從而導(dǎo)致職能轉(zhuǎn)變流于形式，不利于最嚴(yán)格水資源管理工作的開展。

政府公共服務(wù)職能被弱化。在作為準(zhǔn)公共物品的水資源要發(fā)揮其基礎(chǔ)性公共服務(wù)作用的過程中，政府公共服務(wù)職能被弱化，主要表現(xiàn)在政府公共服務(wù)職能缺位，公共服務(wù)職能范圍模糊和公共服務(wù)主體單一性3個(gè)方面。最嚴(yán)格水資源管理是一項(xiàng)社會(huì)化運(yùn)動(dòng)，需要社會(huì)的廣泛參與，此時(shí)政府不應(yīng)該也不能僅成為水資源管理公共服務(wù)的唯一提供者。因此，要想實(shí)現(xiàn)“三條紅線”目標(biāo)任務(wù)，緩解水危機(jī)，就要強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，爭(zhēng)取廣泛的公眾參與，這也是“服務(wù)型政府”的基本要求。

政府自利性普遍存在。政府是水資源管理的一種社會(huì)組織，這類組織是由不同的利益主體組成，具有較高的地位和行政權(quán)力行使權(quán)，政府往往就變成某一群體利益的代表，具有自利性，尋求自我服務(wù)和自身利益最大化，深刻影響著公共利益的維護(hù)、增進(jìn)和分配，而現(xiàn)階段水資源管理體制及運(yùn)行機(jī)制的不完善特點(diǎn)更加劇了政府自利性膨脹與蔓延。正是因?yàn)樽岳云毡榇嬖?，在水資源管理時(shí)，國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)要協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府、政府職能部門與地方政府、職能部門間及地方政府間的關(guān)系。平衡各種利益主體間的用水沖突和水污染沖突，促進(jìn)流域管理與區(qū)域管理的統(tǒng)一。

實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的主要途徑

通過制度創(chuàng)新創(chuàng)造政府職能轉(zhuǎn)變的良好宏觀政策環(huán)境。作為水利事業(yè)改革的一項(xiàng)重要舉措，最嚴(yán)格水資源管理應(yīng)著力解決影響水資源有效管理的體制機(jī)制問題，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，促進(jìn)政府職能向創(chuàng)造良好的政策環(huán)境轉(zhuǎn)變，這樣才能有效規(guī)避制度供給滯后和職能囿于機(jī)構(gòu)改革的困境。一是打破現(xiàn)有水資源管理方式和管理模式。理順最嚴(yán)格水資源全過程管理的各部門、各層級(jí)的關(guān)系，優(yōu)化、調(diào)整或重組組織管理機(jī)構(gòu)。二是積極轉(zhuǎn)變政府管理職能。推進(jìn)政事分開、政資分開，確定好政府的職責(zé)和權(quán)利邊界，統(tǒng)籌安排“人、財(cái)、物、事”，理順各級(jí)政府、部門間的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配關(guān)系。三是政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)建立在法治和責(zé)任基礎(chǔ)上。應(yīng)建立健全各項(xiàng)法律法規(guī)，確保最嚴(yán)格水資源管理規(guī)范化、法制化運(yùn)行。四是處理好“三條紅線”制度與制度間的內(nèi)在關(guān)系。做好體制機(jī)制及各項(xiàng)制度銜接和配合，提高管理的執(zhí)行力。五是將最嚴(yán)格水資源管理納入整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)對(duì)初始水權(quán)的科學(xué)配置、對(duì)水資源宏觀規(guī)劃與總量控制的監(jiān)督管理，進(jìn)一步修繕最嚴(yán)格水資源管理工作落實(shí)方案和指標(biāo)分配，做好頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)更加科學(xué)化、制度化、精細(xì)化管理。

通過水市場(chǎng)培育創(chuàng)造規(guī)范有序的水資源管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)手段是水資源管理的重要且有效手段，水權(quán)、水價(jià)與水市場(chǎng)體系建立能夠提高水資源管理與配置效率。因此，在理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)，要明確政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的職能與角色，促進(jìn)改革去“消除市場(chǎng)所遺留的一些干預(yù)、扭曲，讓資源由市場(chǎng)配置”，促進(jìn)市場(chǎng)信息完善，建立一個(gè)“有效的市場(chǎng)”，最大限度地為最嚴(yán)格水資源管理創(chuàng)造良好有序的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源管理中的決定作用。一是改革和完善水價(jià)形成機(jī)制及與之相適應(yīng)的水價(jià)管理體制，真實(shí)反映水市場(chǎng)供求關(guān)系和水資源價(jià)值。二是促進(jìn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制形成。三是推動(dòng)流域生態(tài)共建共享機(jī)制的構(gòu)建。四是建立健全與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

通過多元化主體參與促進(jìn)政府公共服務(wù)能力的提升。水資源管理的政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)著眼于民生，通過建立多元主體參與的服務(wù)監(jiān)管體系，提高政府監(jiān)管能力與公共服務(wù)力。在公共服務(wù)職能范圍上也要有所區(qū)分，在多元化主體參與下，各級(jí)政府應(yīng)側(cè)重于水資源公共管理服務(wù)政策制定與制度供給，滿足廣大用水主體的間接公共需求，如宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、良好市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境、社會(huì)秩序等；其他主體則在政府供給基礎(chǔ)上，進(jìn)一步滿足用水主體的某種直接需求，提供直接公共服務(wù)。總之，應(yīng)著力形成政府、社會(huì)協(xié)同治水、興水的整體合力，全力構(gòu)建加強(qiáng)最嚴(yán)格水資源管理的公共服務(wù)考核與監(jiān)管體系，推進(jìn)政府權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，真正做到還權(quán)于民、還利于民、還水于民，履行服務(wù)政府的職責(zé)。

通過宣傳教育方式加快政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)工作。一是要全面樹立有限政府和服務(wù)政府的觀念。破除“全能政府”觀，讓人們認(rèn)識(shí)到政府是有限政府；政府是社會(huì)組織，是為了社會(huì)共同利益提供服務(wù)的組織。二是宣傳教育的對(duì)象應(yīng)面向全社會(huì)。對(duì)涉水事務(wù)的政府公職人員樹立正確的政府職能觀，通過創(chuàng)新管理理念、改進(jìn)工作方式和轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，將公務(wù)人員行政行為嚴(yán)格限制在法治框架下，完善政府信用體系的建設(shè)，提高管理工作效率和服務(wù)水平。除了政府公職人員外，還應(yīng)注重對(duì)廣大人民群眾進(jìn)行宣傳教育，既讓人民了解政府職能范圍和服務(wù)根本，又能對(duì)政府進(jìn)行社會(huì)監(jiān)管，提高政府公信力和執(zhí)行力。三是要采取多元化的宣傳教育手段。充分利用各種媒介，如新聞、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等，對(duì)水資源管理中的政府職能進(jìn)行宣傳，既要有理論宣傳教育，還要有實(shí)際的交流、訪談、參觀等活動(dòng)?！?/p>

2016-02-02

注:源自《水利文萃》2015年第12期第30頁(yè)。