應(yīng)急治理體系中的地方人大備案審查制度新探

陳麟

【摘要】地方人大常委會(huì)在應(yīng)急狀態(tài)下的現(xiàn)有規(guī)范性文件備案審查運(yùn)行機(jī)制，存在著功能定位不明晰、審查基準(zhǔn)和啟動(dòng)要件不明確、激勵(lì)機(jī)制空白、反饋程序不完備等問(wèn)題?，F(xiàn)有制度安排難以確保提請(qǐng)主體的積極性和啟動(dòng)程序的充分性。筆者認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)明確應(yīng)急狀態(tài)下備案審查特有功能，申請(qǐng)登記制的啟動(dòng)要件，有效性、合法性與比例原則的審查基準(zhǔn)，完善審查程序和路徑，建立反饋、問(wèn)責(zé)、激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮地方人大監(jiān)督功能，維護(hù)法制統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急狀態(tài);地方人大常委會(huì);備案審查;規(guī)范性文件;審查程序

鑒于疫情防控的特殊性和緊迫性，地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)為同級(jí)政府實(shí)施必要的防控措施提供法治保障，以明確該政府可以采取臨時(shí)性應(yīng)急管理措施以及制定行政規(guī)章或者發(fā)布決定、命令、通告等規(guī)范性文件的權(quán)限，從而有效保障疫情防控工作依法有序開(kāi)展。約束地方政府合法、有效行使行政職權(quán)，提升治理能力的重要舉措之一，在于提升規(guī)范性文件的精細(xì)化、法治化和民主化水平，以紓解不同性質(zhì)和不同層級(jí)法律規(guī)范之間的沖突。規(guī)范性文件的審查，是維護(hù)地方法制統(tǒng)一的拱頂石、保障地方良法善治的奠基石、提升省市域治理體系與治理能力的壓艙石。然而，目前地方人大常委會(huì)審查機(jī)構(gòu)的配置力量還比較薄弱、審查范圍的目的和標(biāo)準(zhǔn)與司法審查的區(qū)分度尚不明晰，缺乏正當(dāng)程序意義上的追責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。若能有效解決這些問(wèn)題，將會(huì)推動(dòng)地方人大常委會(huì)落實(shí)常態(tài)化審查工作、夯實(shí)省級(jí)人大常委會(huì)作為國(guó)家與地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的中間平臺(tái)，轉(zhuǎn)接經(jīng)過(guò)篩選的審查議案，啟動(dòng)全國(guó)層面審查程序的制度體系，這也是全面推進(jìn)依法治國(guó)，最終取得戰(zhàn)“疫”勝利的重要保障。

一、應(yīng)急狀態(tài)下備案審查制度的困境

（一）地方人大常委會(huì)備案審查職能定位不清晰

為適應(yīng)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下的社會(huì)秩序維護(hù)、資源調(diào)配與相應(yīng)公民權(quán)利的克減，各級(jí)政府可依照法定權(quán)限與法定程序制定發(fā)布臨時(shí)性應(yīng)急行政管理措施。然而，地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)原有法律規(guī)范和臨時(shí)性規(guī)范性文件的備案審查仍定位在審查規(guī)范性文件的合法性、合理性，在應(yīng)急狀態(tài)下未能發(fā)掘地方權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)重大事項(xiàng)決策和監(jiān)督規(guī)范實(shí)施、體現(xiàn)備案審查的制度合力優(yōu)勢(shì)。因此，地方人大常委會(huì)不僅應(yīng)立足于當(dāng)前打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更應(yīng)著眼于反思地方行政機(jī)關(guān)在疫情預(yù)警、防控、執(zhí)法及其相關(guān)規(guī)范實(shí)施中暴露出來(lái)的制度短板和不足。

（二）備案審查還需與人大其他功能形成制度合力

目前，需要認(rèn)識(shí)到備案審查中人大常委會(huì)與司法審查中法官角色的顯著區(qū)別，以明晰人大備案審查自身特有的功能。司法審查偏重于解決具體行政糾紛，審查規(guī)范性文件側(cè)重于裁量行政行為是否合法，而對(duì)文件實(shí)施背后的社會(huì)環(huán)境、政策考量以及政府行政執(zhí)法機(jī)制運(yùn)作實(shí)效缺乏足夠的分析。地方人大備案審查不應(yīng)僅僅關(guān)注行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的權(quán)限是否合法，更應(yīng)關(guān)注行政執(zhí)法適用法律規(guī)范的有效性，即把目光更多地集中到執(zhí)行臨時(shí)性行政管理規(guī)范的經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法部門(mén)是否存在狹隘利益驅(qū)動(dòng)、執(zhí)法效率與成本的平衡問(wèn)題等關(guān)乎規(guī)范實(shí)效性的深層次考量。應(yīng)急狀態(tài)下，為確保制定決策、行政立法與行政執(zhí)法準(zhǔn)確、有效地保障公民在一定程度上被克減的權(quán)利，地方人大可以探求備案審查與執(zhí)法檢查、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)甚至特定問(wèn)題調(diào)查之間形成內(nèi)在的邏輯關(guān)系，構(gòu)建多方位的協(xié)同機(jī)制，將區(qū)域治理、部門(mén)治理、行業(yè)治理、基層治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。質(zhì)言之，通過(guò)備案審查與其他人大監(jiān)督職能形成合力來(lái)發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)中的問(wèn)題，督促政府改進(jìn)執(zhí)法水平，并不斷推動(dòng)科學(xué)立法。

二、地方人大常委會(huì)備案審查制度的解決機(jī)制探討

（一）審查技術(shù)上的突破

1.確立以有效性審查為前置、適當(dāng)性審查為基礎(chǔ)的審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，確立規(guī)范性文件的有效性為首要審查基準(zhǔn)。備案審查的有效性審查，立足于地方人大監(jiān)督功能和司法監(jiān)督的不同。有效性審查前置，聚焦規(guī)范性文件是否能有效提升地方治理能力，從紙面上的法轉(zhuǎn)向更多關(guān)注行動(dòng)中的法律實(shí)效。從合法性審查邁向公共治理的科學(xué)性是省際、市域治理體系有機(jī)構(gòu)成的重要部分。地方人大常委會(huì)備案審查功能的實(shí)現(xiàn)方式與司法機(jī)關(guān)附帶性審查之間，在標(biāo)準(zhǔn)上存在著顯著的差異，司法審查作為客觀且中立的判斷權(quán)，從解決糾紛角度著重判斷文件是否合法;而人大常委會(huì)更像是規(guī)劃?rùn)?quán)，優(yōu)化規(guī)范文件的合理性、可行性，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)如何進(jìn)一步提高立法的科學(xué)質(zhì)量。具體而言，地方權(quán)力機(jī)關(guān)須密切關(guān)注行政執(zhí)法與相對(duì)人守法的利益平衡關(guān)系，行政執(zhí)法的社會(huì)可接受度和可預(yù)測(cè)性、行政機(jī)關(guān)人員配置的飽和程度、執(zhí)法水平與問(wèn)責(zé)機(jī)制同應(yīng)急狀態(tài)下社會(huì)治理壓力激增的相適應(yīng)性。其次，確認(rèn)規(guī)范性文件的比例原則為審查基準(zhǔn)。合理性審查通常在規(guī)章通過(guò)有效性審查和合法性審查的基礎(chǔ)上進(jìn)行。探討行政立法目的和手段之間的比例關(guān)系，以對(duì)相對(duì)人施加的影響作為主要審查內(nèi)容。在應(yīng)急治理體系中，執(zhí)法機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)必須符合法律目的，不得超越實(shí)現(xiàn)目的之必要程度且將相對(duì)人權(quán)益的不利影響限制在最小幅度內(nèi)?？傊壤瓌t這一基準(zhǔn)，以著重關(guān)注相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，尤其在減損相對(duì)人權(quán)利或者增加相對(duì)人義務(wù)時(shí)著重關(guān)注立法的社會(huì)效益，將行政立法的必要性作為最低限度。

2.確立有效的激勵(lì)機(jī)制。立法者側(cè)重將啟動(dòng)審查程序的資格授予代表優(yōu)越位階的國(guó)家機(jī)關(guān)并提供相適應(yīng)的程序保障和便利，仍無(wú)法激勵(lì)申請(qǐng)主體審查要求提請(qǐng)主體在制度層面上有所作為。相反，對(duì)審查建議的考量和把控是嚴(yán)格且附帶條件的，“必要時(shí)”的制度安排既要考慮實(shí)際審查情況，又受到其他非常規(guī)因素的干擾。觀察已經(jīng)得到糾正的審查建議，其效力局限于該項(xiàng)審查提議的修改，而無(wú)法及于同類(lèi)審查原因下的規(guī)范沖突。反觀重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件背景下，地方國(guó)家機(jī)關(guān)須保持持續(xù)高效執(zhí)法，確保公民的基本生命、財(cái)產(chǎn)安全和人格利益獲得最大限度的保障。地方人大可積極介入執(zhí)法檢查形成聯(lián)動(dòng)，激勵(lì)基層干部反映民意呈現(xiàn)的執(zhí)法情況與規(guī)范適用沖突，基層干部亦能夠切實(shí)體會(huì)到執(zhí)法工作的體制障礙并主動(dòng)向?qū)彶闄C(jī)關(guān)建言獻(xiàn)策。據(jù)此，促使有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員單獨(dú)或聯(lián)名申報(bào)至省級(jí)人大常委會(huì)，經(jīng)執(zhí)法檢查將規(guī)范適用沖突主動(dòng)提請(qǐng)審查，開(kāi)啟有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)啟動(dòng)審查程序的大門(mén)。

（二）審查程序上的突破

1.設(shè)定相對(duì)寬松且適度的啟動(dòng)資格要件。啟動(dòng)要件是設(shè)于權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查入口處的篩選機(jī)制，審查程序啟動(dòng)與否深刻影響審查目的的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。一般情況下，地方人大備案審查如果將實(shí)質(zhì)審查基準(zhǔn)置于啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)在無(wú)形中提高備案審查門(mén)檻，降低審查效率。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，審查機(jī)關(guān)為加快審查進(jìn)程，會(huì)較為全面地落實(shí)監(jiān)督職能，建議地方權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)登記制將規(guī)范沖突的實(shí)質(zhì)要件從申請(qǐng)條件中剝離。凡通過(guò)事實(shí)判斷核查或利害關(guān)系核查，均應(yīng)啟動(dòng)審查程序;前者對(duì)應(yīng)于行政行為的社會(huì)監(jiān)督層面，提請(qǐng)主體只需證明初步事項(xiàng)真實(shí)且行政執(zhí)法同維護(hù)社會(huì)公共利益相悖，即可通過(guò)形式審查;后者對(duì)應(yīng)于權(quán)利救濟(jì)層面，則要求審查事項(xiàng)不含虛假因素且提請(qǐng)人與之具有利害關(guān)系者，啟動(dòng)審查程序，將監(jiān)督行政執(zhí)法與吸納社會(huì)監(jiān)督、落實(shí)權(quán)利救濟(jì)作為主要審查目的。

2.反饋制度的完善。依據(jù)程序要求，反饋內(nèi)容原則性包括：審查主體受理后的及時(shí)反饋、對(duì)審查對(duì)象提請(qǐng)不適合的移送或告知、對(duì)審查過(guò)程中重要環(huán)節(jié)和對(duì)最終審查結(jié)論的反饋告知。反饋制度的設(shè)定主要針對(duì)審查建議提請(qǐng)主體，其運(yùn)行表明備案審查主體對(duì)審查工作的決心;審查提請(qǐng)人獲得意見(jiàn)的及時(shí)回復(fù)，能在很大程度上解決備案審查動(dòng)力不足和信息公開(kāi)不相稱(chēng)的問(wèn)題。

審查反饋應(yīng)伴隨審查程序的全過(guò)程。從備案審查運(yùn)行開(kāi)始，形式審查書(shū)證要求、系統(tǒng)操作指南等內(nèi)容須在地方新聞媒介和社交媒體中予以公示。接收到審查建議后，審查工作人員設(shè)置自動(dòng)回復(fù)系統(tǒng)及時(shí)反饋。審查過(guò)程中，制度設(shè)計(jì)應(yīng)保障審查建議提出者了解審查進(jìn)程。地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)選取涉及公共利益且具有爭(zhēng)議的重大事項(xiàng)，通知提請(qǐng)同一事項(xiàng)的主體在線上舉行論證會(huì)、座談會(huì)等，并給予他們提問(wèn)和發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，引導(dǎo)市民融入并實(shí)質(zhì)性參與審查過(guò)程。同時(shí)，組織相關(guān)專(zhuān)家列席論證分析或者引入第三方評(píng)估機(jī)制，提高決策的科學(xué)性與實(shí)效性。審查結(jié)束或未通過(guò)形式審查者，審查機(jī)關(guān)要做出回復(fù)并詳細(xì)說(shuō)明理由。最終，審查機(jī)關(guān)將形成的審查意見(jiàn)集中反饋數(shù)據(jù)庫(kù)，審查提請(qǐng)主體持已經(jīng)過(guò)審查的建議文件，可到反饋數(shù)據(jù)庫(kù)中自查，最大限度節(jié)約審查資源。概言之，從啟動(dòng)審查到提出處理意見(jiàn)、回復(fù)、反饋，再到后續(xù)跟進(jìn)，伴隨全程的審查鏈條形成完整的審查反饋系統(tǒng)。

三、結(jié)語(yǔ)

人大監(jiān)督制度是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，人大監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)。地方立法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的審查實(shí)施效果仍依賴(lài)于公正嚴(yán)謹(jǐn)且具可操作性的程序保障。在強(qiáng)調(diào)精細(xì)立法的法治時(shí)代，備案審查被作為立法權(quán)的最后一道屏障，能紓解規(guī)范沖突、提升立法質(zhì)量、改進(jìn)政府依法行政水平、保護(hù)市民合法權(quán)益。在應(yīng)急情形中，地方人大更應(yīng)充分發(fā)揮在立法、監(jiān)督工作中的主導(dǎo)作用，充分體現(xiàn)地方人大的制度優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用法治思維、法治方式發(fā)揮監(jiān)督功能，提升地方應(yīng)急治理能力、治理水平。

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（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院）