江蘇省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生活垃圾處理體系分析

夏　明，朱化軍

（1.江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳，江蘇南京210036；2.江蘇省環(huán)境科學研究院，江蘇南京210036）

江蘇省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生活垃圾處理體系分析

夏明1，朱化軍2

（1.江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳，江蘇南京210036；2.江蘇省環(huán)境科學研究院，江蘇南京210036）

基于江蘇省生活垃圾處理現(xiàn)狀，從財政投入、機構建設、資源利用等方面分析了處理體系發(fā)展的主要問題，結合江蘇省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生活垃圾處理體系實際需求，從規(guī)劃制定、運行機制、組織機構、垃圾分類、媒體宣傳等方面提出了發(fā)展對策。

生活垃圾；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；處理體系；垃圾分類；發(fā)展對策

生活垃圾處理是城鄉(xiāng)管理和公共服務的重要組成部分，是建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實施治污減排，確保城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生安全，提高人居環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)文明水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)科學發(fā)展的一項重要工作。目前，江蘇省已經(jīng)全面進入建設小康社會、率先實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的關鍵時期，各地急需按照新的目標要求，加快建設和完善“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣（市）集中處理”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌垃圾收運處理體系。因此，筆者通過研究分析江蘇省生活垃圾處理現(xiàn)狀，提出適合江蘇省的生活垃圾處理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體系。

1　城鄉(xiāng)生活垃圾處理成效分析

1.1處理設施趨于完善

“十二五”以來，江蘇省在保持經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展的同時，始終堅持環(huán)保優(yōu)先的方針，注重城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設，不斷加大環(huán)境基礎設施建設投入，強化生活垃圾處理設施運行監(jiān)管，穩(wěn)步推動餐廚廢棄物處理和資源化利用試點工作，取得了積極成效。江蘇省形成了“蘇南和蘇中地區(qū)以焚燒為主、填埋為輔，蘇北地區(qū)由填埋快速向焚燒發(fā)展”的生活垃圾處理格局，全省城市（縣城）生活垃圾無害化處理水平不斷提高。到2014年底，共有投運的生活垃圾處理設施84座（衛(wèi)生填埋場53座，簡易填埋場2座，焚燒廠28座，水泥窯協(xié)同處置項目1座）。生活垃圾處理總能力達到5.58×104t/d。其中，達到無害化處理標準的垃圾處理場共有82座（衛(wèi)生填埋場53座，焚燒發(fā)電廠28座，水泥窯協(xié)同處置項目1座），無害化處理能力5.4×104t/d，城市（縣城）生活垃圾無害化處理率達97.9%，位居全國前列。城市垃圾處理設施建設與運行正向標準化、集中化、大型化方向發(fā)展。

1.2分類回收開始起步

江蘇省生活廢品回收水平較高，逐步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的廢品回收網(wǎng)絡，回收利用了大量寶貴資源。雖然我國生活廢品人均產(chǎn)生量相對發(fā)達國家較低，但回收比例與發(fā)達國家的平均回收水平大體相當，約占城市生活垃圾清運量的1/4。江蘇省南京市是8個建設部垃圾分類收集的示范城市之一，開展了相關工作，積累了一定的經(jīng)驗。由于大部分家庭對舊報紙、易拉罐、玻璃瓶等有價值廢品自發(fā)分類收集出售，直接進入了廢品回收系統(tǒng)，剩余的城市生活垃圾如何進一步分類收集、減少末端處理數(shù)量、提高資源化利用水平工作尚處于起步階段。

1.3資源化利用水平不斷提高

江蘇省積極鼓勵與推進垃圾大分類及資源化綜合利用，特別是針對日益突出的餐廚垃圾處理問題，各地通過立法和出臺規(guī)范性文件等方式，倡導凈菜上市、文明用餐，減少餐廚垃圾的產(chǎn)生量，并推進餐廚垃圾的集中收運和處理。目前，江蘇省南京、蘇州、無錫等城市已經(jīng)建成了6座餐廚垃圾處理設施，日處理能力達到560余t。垃圾焚燒發(fā)電是江蘇省垃圾資源化利用的主要方式之一，目前全省垃圾焚燒處理量占城市生活垃圾產(chǎn)生量的62.2%，同時大多數(shù)垃圾焚燒項目還配套建設了焚燒殘渣綜合利用系統(tǒng)，進行制磚或用作其他建材。此外，南京、無錫、徐州、常州、蘇州等城市7座垃圾填埋場對沼氣收集后進行發(fā)電或供熱利用；南京、徐州等城市還積極開展對建筑垃圾資源化利用的研究和實踐，取得了初步成效。

1.4一體化收運體系逐步健全

近年來，特別是進入“十二五”，根據(jù)科學發(fā)展新要求、發(fā)展階段新變化以及江蘇省現(xiàn)代化建設進程，省委省政府不失時機地把城市化戰(zhàn)略拓展為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，其中實現(xiàn)“城鄉(xiāng)基礎設施一體化”是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容。圍繞推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，江蘇省早在“十一五”初期就在全國率先提出了建設“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣（市）集中處理”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌垃圾收運處理模式。到2014年底，蘇南地區(qū)已經(jīng)基本建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌垃圾收運體系，蘇中和蘇北地區(qū)部分市、縣已經(jīng)基本建成，其余地區(qū)正在加快推進建設。

1.5運行機制創(chuàng)新初見成效

大部分城市實施了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，成立了相關環(huán)衛(wèi)保潔隊伍，明確了村（居）、鎮(zhèn)（街道）和市環(huán)衛(wèi)組織的主要職責，市、鎮(zhèn)（街道）、村（居）、戶四級聯(lián)動，分級負責，規(guī)范運作，形成了以“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”為代表的長效管理運行體系和城鄉(xiāng)大環(huán)衛(wèi)格局。逐漸做到了全方位覆蓋、無縫隙對接、城鄉(xiāng)一體化的工作目標，逐步讓農(nóng)村居民享受均等的公共產(chǎn)品和公共服務，從而消除環(huán)境衛(wèi)生管理方面的城鄉(xiāng)差別。有些城市在實行城鄉(xiāng)垃圾一體化處理過程中，鎮(zhèn)（街道）、村兩級還積極探索“市場化運作、物業(yè)化管理”方式，既減少了環(huán)衛(wèi)部門的管理成本，又提高了農(nóng)村衛(wèi)生保潔管理水平。鎮(zhèn)江市把農(nóng)村垃圾處置工作納入各級政府和相關職能部門的年度考核目標，建立健全了農(nóng)村垃圾處置長效管理監(jiān)督檢查考核機制。

2　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生活垃圾處理問題分析

由于長期存在城鄉(xiāng)二元結構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生設施相對落后，歷史欠賬較多，村鎮(zhèn)居民的環(huán)境衛(wèi)生意識也較為淡薄，原先的城市環(huán)境衛(wèi)生管理體制難以滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌垃圾處理的新要求，同時隨著城鄉(xiāng)垃圾統(tǒng)一處理的深入推進，資金保障也成為了制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的瓶頸。

2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不到位，推進不平衡

近幾年，各地城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌處理啟動以來，大部分城市黨政領導高度重視，組織人員做了大量的工作，但是個別市或鎮(zhèn)（區(qū)）推進速度相對滯后。特別是地處邊緣、區(qū)轄面積較大的鎮(zhèn)，各自然村相隔較遠，如何合理安排各自然村、鎮(zhèn)村道路的日常保潔；各自然村的垃圾如何運入鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運站；如何真正實現(xiàn)全方位的覆蓋等問題有待于進一步探討。部分小城鎮(zhèn)垃圾處理場的規(guī)劃選址缺乏統(tǒng)籌考慮，對垃圾處理技術標準規(guī)范執(zhí)行不到位。

2.2公共財政投入不足，資金難以保障

大多數(shù)城市垃圾處理費收繳率低，各地環(huán)衛(wèi)設施建設、運行和管理的經(jīng)費來源仍主要依靠公共財政的投入。許多垃圾處理項目資金是實行國家投入和地方配套，部分城市政府難以及時落實配套資金，致使建設進度滯后，不能如期投入運行。農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設施建設和運行資金來源較為單一，市場化運作手段難以得到運用，多元化投資體系尚未形成，籌資融資的渠道需要進一步拓寬。如淮安市地處蘇北，是經(jīng)濟次發(fā)達地區(qū)，每年地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入均處于江蘇省中下游位置。每年市區(qū)的城市維護費不足2億元，其中人頭費和日常維護費等約占70%左右，建設資金不足的矛盾十分突出。

2.3機構建設不健全，責任難以落實

村鎮(zhèn)生活垃圾處理起步較晚，歷史欠賬較多，鎮(zhèn)（區(qū)）環(huán)境衛(wèi)生管理機構和人員編制不健全，少數(shù)小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村示范區(qū)的環(huán)衛(wèi)基礎設施建設滯后，環(huán)衛(wèi)投入嚴重不足，沒有環(huán)衛(wèi)管理機構、沒有專門的環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員，無垃圾清運隊伍和垃圾清運機具，生活垃圾收集、運輸、中轉(zhuǎn)和處置的設施、設備等不具備，導致個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有亂傾倒垃圾及管理不規(guī)范、責任不落實等現(xiàn)象，這些是制約農(nóng)村環(huán)境長效管理的瓶頸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村垃圾處理運行機制和體制有待建立和完善。目前，尚未有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村生活垃圾治理的有關法律、法規(guī)，運行機制和體制有待研究，才能保證生活垃圾的有效處理。

2.4缺乏分類收集，資源化利用水平低

大部分城市的垃圾分類收集措施推行不力，分類處理的基礎設施缺乏以及分類運輸?shù)脑O施不足，致使本已分類收集的垃圾又混合運輸，減量化效果差。尤其是餐廚垃圾大量混雜在生活垃圾中，大大增加了收集、運輸和處理的壓力，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌垃圾處理后，大量農(nóng)村垃圾進入處理體系將進一步加劇末端處置壓力。衛(wèi)生填埋還是主要處理方式，資源化水平較低，只有少數(shù)城市采用焚燒發(fā)電的方式，節(jié)能減排途徑少。

3　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌垃圾處理工作對策分析

3.1制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

各地環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門應會同相關部門，依據(jù)城市總體規(guī)劃和本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生活垃圾處理規(guī)劃，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運和處理設施的布局、用地和規(guī)模。整合區(qū)域資源，加強城鄉(xiāng)聯(lián)動、區(qū)域共享，構建完整的“組保潔、村收集、鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、市（縣）處理”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生活垃圾處理模式，促進區(qū)域經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步提高環(huán)衛(wèi)整體水平，提升城鄉(xiāng)環(huán)境品質(zhì)，樹立文明城市形象。

3.2建立長效運行機制

統(tǒng)籌公共財政，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理投入力度。按照組織機制健全、環(huán)衛(wèi)設施完善、運行體制順暢、環(huán)境整潔優(yōu)美的總體要求，完善城鄉(xiāng)生活垃圾管理體制和運行機制。

1）建立投入保障機制。各市（區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）要統(tǒng)籌考慮農(nóng)村環(huán)衛(wèi)經(jīng)費，并列入年度財政預算，專項用于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌垃圾處理體系建設，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村逐步享受到城市的公共產(chǎn)品服務。要按照國家有關政策規(guī)定和市場化運作規(guī)律，遵循“誰生產(chǎn)、誰出資”的原則，因地制宜地確定城鄉(xiāng)垃圾處理的收費標準，引導農(nóng)民改變舊的生活方式，增強廣大農(nóng)民的衛(wèi)生意識、環(huán)境意識和文明意識。另一方面，注意城鄉(xiāng)一體化增加的費用盡量不要由農(nóng)民負擔，建議國家及各級政府加大資金支持力度。

2）建立市場化運作機制。探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理投融資體制，逐漸推進市場化進程。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收集、運輸和處置等環(huán)衛(wèi)基礎設施投融資體制改革上，逐步引導農(nóng)村土地、勞動力、財政投入、社會資本和先進技術等要素的多向流動，充分發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等功能，應更加凸顯以垃圾處理為主的環(huán)衛(wèi)基礎設施“社會管理”和“公共服務”的職能。

3）建立規(guī)范的管理機制。建立健全制度化、規(guī)范化的農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生長效管理機制，要建立清掃保潔制度、垃圾收集制度、垃圾運輸制度、垃圾處置制度、監(jiān)督舉報制度、考核檢查制度等，把農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理納入規(guī)范化、法制化軌道。同時，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理工作要納入各縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村及相關部門的崗位目標責任制，建立績效考核激勵機制，努力提高農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理工作的效率和質(zhì)量。

4）建立督查考核機制。要根據(jù)考核檢查制度加強對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理工作的督查、考核，同時要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用，管理單位要隨時接受舉報監(jiān)督，獎優(yōu)罰劣，真正使農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理質(zhì)量得到全面提升。

5）建立垃圾處理經(jīng)濟補償機制。垃圾產(chǎn)生區(qū)根據(jù)垃圾量向垃圾處理區(qū)繳納垃圾處理經(jīng)濟補償費，用于補償和解決轄區(qū)垃圾處理設施對周邊環(huán)境的影響及環(huán)衛(wèi)設施不足問題。這樣可以有效地調(diào)節(jié)各區(qū)縣利益關系，調(diào)動區(qū)縣建設垃圾處理設施的積極性，也可以一定程度上加大垃圾處理設施周邊環(huán)境治理的投入。

3.3健全組織網(wǎng)絡體系

1）健全管理網(wǎng)絡。農(nóng)村生活垃圾集中處理是一項復雜的系統(tǒng)工程，要進一步健全工作網(wǎng)和責任體系，各縣（市）已建立專門的工作領導小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也要建立相應組織，按照屬地管理和“誰主管、誰負責”的原則，落實各項工作任務和相應職責，建成一張健全的管理領導網(wǎng)絡。

2）健全工作網(wǎng)絡。在主城區(qū)和區(qū)域性中心城市逐步實行生活垃圾分類收集、運輸、集中處理，實現(xiàn)資源化利用。鄉(xiāng)村垃圾處理的基礎設施建設、清掃保潔、垃圾收集、運輸、集中處理等各個工作環(huán)節(jié)，有條件的建議按照“戶集、村收、鎮(zhèn)運、集中處理”的要求，建立建設、管理責任制，做到資金到位、人員到位、管理到位、監(jiān)督到位，并以集鎮(zhèn)和行政村為單位，定人員、定任務、定報酬，務求鎮(zhèn)鎮(zhèn)落實，村村到位，不留空白和死角，形成一

張順暢的運作網(wǎng)絡。

3.4強化源頭垃圾分類

各地要根據(jù)末端處理方式和未來垃圾特性的變化，研究生活垃圾分類的目標和任務，建立分類收集、分類運輸和分類處理體系。

1）建立家庭垃圾分類試點。盡快開展家庭有害垃圾分類，確定有害垃圾內(nèi)容，落實收集、運輸、處理責任主體，建立家庭有害垃圾和農(nóng)藥包裝物等有害垃圾單獨收集體系，減少進入生活垃圾末端處理污染物。從干濕分類做起，控制居民家庭高水分有機垃圾進入城鎮(zhèn)生活垃圾收運系統(tǒng)，鼓勵凈菜上市，從生產(chǎn)加工源頭減少家庭廚余垃圾在城市生活垃圾比例，村鎮(zhèn)和低密度居住區(qū)以及其他有條件的地區(qū)，積極推進居民家庭廚余垃圾單獨收集并就近循環(huán)利用。

2）研究建立分類激勵機制。引導單位、社區(qū)、居民日常生活垃圾分類投放行為，逐步推進分類收集工作，鼓勵就近就地回收利用資源。完善生活廢品回收體系，研究制定補貼政策，擴大生活廢品回收范圍，規(guī)范生活廢品回收行業(yè)，逐步形成生活廢品撿拾、收集、運輸、加工和利用的產(chǎn)業(yè)鏈。

3.5加強輿論媒體宣傳

集中處理是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌垃圾處理的必然要求，要使廣大農(nóng)民自覺參與，就需要加大宣傳力度，營造強大的輿論聲勢。有關部門要有重點、有針對性地對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理工作進行動員和部署；充分利用新聞媒體、黑板報、墻報等進行宣傳；要利用群眾喜聞樂見、通俗易懂的形式引導廣大農(nóng)民群眾自覺參與到工作中來；要不斷完善村規(guī)民約，將農(nóng)村垃圾處理工作的要求寫入村規(guī)民約，令廣大農(nóng)民群眾自覺遵守，人人參與。

Integrated Urban-rural System of Municipal Solid Waste Treatment in Jiangsu Province

Xia Ming1，Zhu Huajun2
（1.Jiangsu Provincial Department of Housing and Urban Rural Construction，NanjingJiangsu210036；2.Jiangsu Provincial Academy of Environmental Science，NanjingJiangsu210036）

Based on the status of municipal solid waste treatment，we analyzed the key factors of treatment system development from financial investment，institution-building，resource utilization and so on.Combined with the actual demand of integrated urban-rural system of municipal solid waste treatment in Jiangsu province，we proposed the development policy from planning making，operating mechanism，organization，waste classification and media publicity.

municipal solid waste；integrated urban-rural system；treatment system；waste classification；development policy

X32

B

1005-8206（2016）05-0074-04

2015-10-14

夏明（1964—），高級工程師，主要從事環(huán)衛(wèi)管理工作。