霧霾天氣成因、治理與財(cái)稅政策探討

齊樂(lè)

摘要：霧霾天氣的根本原因在于我國(guó)舊有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。霧霾天氣治理需借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，采取設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)基金、建立綠色稅收制度等財(cái)稅政策引導(dǎo)企業(yè)采用新技術(shù)清潔生產(chǎn)，提升機(jī)動(dòng)車污染防治水平，從源頭上防止霧霾形成。

關(guān)鍵詞：霧霾天氣 治理 財(cái)稅政策

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）03-0122-02

2013年首月我國(guó)部分城市受大范圍霧霾天氣影響，空氣質(zhì)量明顯下降，霧霾涉及25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）面積達(dá)130萬(wàn)平方公里。2014年，從1月10日開(kāi)始，京津冀、河南、江蘇等地都籠罩在霧霾中，能見(jiàn)度低，污染程度高。霧霾天氣影響人們身體健康和交通出行，引起國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)高度重視。李克強(qiáng)總理在出席會(huì)議時(shí)談到空氣污染治理時(shí)說(shuō)，“積累問(wèn)題是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，解決問(wèn)題也需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，但是我們必須有所作為！”2014年11月，在亞太經(jīng)合組織第22次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上，習(xí)近平希望并相信，通過(guò)不懈地努力，“APEC藍(lán)”能保持下去。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，“未富先污”，治理也面臨著更大挑戰(zhàn)。

一、 霧霾天氣成因分析

2014年，北京環(huán)境研究機(jī)構(gòu)發(fā)布最新報(bào)告指出，區(qū)域內(nèi)燃煤和工業(yè)排放是當(dāng)前中國(guó)最主要的大氣污染源。

（一）工業(yè)生產(chǎn)排放的廢氣

環(huán)保部門數(shù)據(jù)表明，北京市PM2.5的產(chǎn)生來(lái)源情況為24.5%來(lái)自北京周邊地區(qū)，16.7%是煤炭污染，16.3%為工業(yè)噴涂。水泥、鋼鐵、焦化、火電廠、化工制造和有色金屬冶煉等高耗能高污染企業(yè)是主要的污染來(lái)源。這些行業(yè)占二氧化硫總排放的85%以上。目前我國(guó)的工業(yè)污染還很嚴(yán)重，長(zhǎng)期快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化多年積累下后果，且行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和布局不合理、能源消費(fèi)量過(guò)大和以煤為主的能源結(jié)構(gòu)持續(xù)強(qiáng)化。這些污染嚴(yán)重的企業(yè)對(duì)城市就業(yè)、經(jīng)濟(jì)等都有著強(qiáng)有力的拉動(dòng)作用，地方政府在一定程度上充當(dāng)企業(yè)“保護(hù)人”。

（二）城市機(jī)動(dòng)車尾氣排放

環(huán)保部門數(shù)據(jù)表明：北京地區(qū)PM2.5機(jī)動(dòng)車排放平均要占到20%到25%左右。首先，我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量大。2014年11月27日，中國(guó)民用機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)2.64億輛，其中汽車1.54億輛，汽車數(shù)量?jī)H次于美國(guó)居世界第二位，機(jī)動(dòng)車排放總量也大。其次，我國(guó)公共交通不發(fā)達(dá)。國(guó)外多數(shù)國(guó)家有著較為發(fā)達(dá)的城市交通網(wǎng)絡(luò)，而且人們上下班基本依靠公共交通，同時(shí)家庭購(gòu)車也都基本偏向于小排量汽車，而中國(guó)無(wú)論是政府、企業(yè)還是家庭購(gòu)車都偏好排放量大的越野車型，這也從一定程度上加劇了大氣污染。再次，油品質(zhì)量差。硫含量是燃油的標(biāo)志性指標(biāo)，也是形成霧霾的重要組成部分。在排放標(biāo)準(zhǔn)方面，目前我國(guó)汽柴油升級(jí)均明顯滯后于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家。當(dāng)下實(shí)施的歐Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)燃油硫含量的要求是不大于0.005%。而歐洲等國(guó)家已經(jīng)將汽油和柴油中的含硫量降至10ppm，美國(guó)則是30ppm。這表明我國(guó)當(dāng)前的汽油標(biāo)準(zhǔn)是歐洲的15倍，美國(guó)的5倍，柴油則是歐洲標(biāo)準(zhǔn)的30余倍。

（三）煤供暖所產(chǎn)生的廢氣

冬季燒煤供暖會(huì)產(chǎn)生大量廢氣。華北地區(qū)在冬天，大部分地區(qū)氣溫驟降，供暖壓力加大?，F(xiàn)在的制熱大多還是以煤炭燃燒產(chǎn)生熱量為主。在燃燒過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的二氧化碳和廢渣廢氣，也是霧霾天氣形成的原因。

（四）建筑工地和道路交通產(chǎn)生的揚(yáng)塵

環(huán)保部門數(shù)據(jù)表明，北京市PM2.5污染16%來(lái)自城市揚(yáng)塵污染。房地產(chǎn)帶動(dòng)建筑業(yè)發(fā)展的同時(shí)，其建筑垃圾及粉塵在暴露環(huán)境下極易形成霧霾。再加上車流及人流的攪動(dòng)，建筑粉塵飄入空中，形成霧霾。

此外，粗放的垃圾處理也是形成霧霾的原因之一。

二、國(guó)外霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)

（一）英國(guó)：從立法到各項(xiàng)財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)，其治理效果顯著

1952年12月5號(hào)到8號(hào)著名的倫敦?zé)熿F事件，推動(dòng)英國(guó)開(kāi)始治理大氣污染。首先，英國(guó)政府在1956年通過(guò)了世界上第一部空氣污染防治法案。其次，通過(guò)各項(xiàng)有針對(duì)性的立法和財(cái)稅政策調(diào)節(jié)工業(yè)結(jié)構(gòu)和家庭能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。例如，政府陸續(xù)頒布《控制公害法》《公共衛(wèi)生法》《放射性物質(zhì)法》等大力推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)調(diào)發(fā)展清潔能源。再次，以高額返利，并免交汽車碳排放稅，甚至免費(fèi)停車等財(cái)稅政策鼓勵(lì)電動(dòng)汽車購(gòu)買業(yè)務(wù)。倫敦計(jì)劃在2015年前建立2.5萬(wàn)套電動(dòng)車充電裝置。

（二）美國(guó)：立法全面，開(kāi)辦空氣質(zhì)量研究中心

美國(guó)空氣質(zhì)量管理監(jiān)督辦法在1955年出臺(tái)。1963年國(guó)會(huì)再次通過(guò)更全面的空氣質(zhì)量管理辦法，并且根據(jù)不同地區(qū)的地形和氣象的特點(diǎn)來(lái)制定不同的空氣參數(shù)指標(biāo)。美國(guó)政府還開(kāi)辦了空氣質(zhì)量研究中心，制定對(duì)美國(guó)前面不同地區(qū)空氣污染狀況的具體管理參數(shù)。此外，在美國(guó)，各種控制和協(xié)助提升空氣質(zhì)量的各種官方組織機(jī)構(gòu)也陸續(xù)建立，在空氣污染上發(fā)揮了積極的作用。

（三）德國(guó)：空氣清潔與行動(dòng)計(jì)劃

技術(shù)與政策雙管齊下，開(kāi)展空氣清潔與行動(dòng)計(jì)劃。首先是限制釋放顆粒物的行為。例如，車輛限行、限速，工業(yè)設(shè)備限制運(yùn)轉(zhuǎn)等。許多地區(qū)選擇設(shè)立“環(huán)保區(qū)域”，只允許符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的車輛駛?cè)搿Ｆ浯?，利用?cái)稅政策鼓勵(lì)環(huán)保技術(shù)的運(yùn)用。例如德國(guó)立法機(jī)構(gòu)2007年立法補(bǔ)貼鼓勵(lì)柴油機(jī)動(dòng)小汽車安裝顆粒過(guò)濾裝置，而對(duì)未安裝過(guò)濾裝置的車輛征收附加費(fèi)。

（四）菲律賓：天然氣汽車享受稅收優(yōu)惠政策

菲律賓政府從稅收優(yōu)惠和資金投入上扶持鼓勵(lì)新能源機(jī)動(dòng)車的使用。例如，政府投資建造加氣站，為馬尼拉地區(qū)配置使用天然氣的汽車，并對(duì)于天然氣汽車給予稅收和貸款方面的優(yōu)惠。

三、霧霾天氣治理與財(cái)稅政策

舊有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式是我國(guó)霧霾污染的根本原因，因而根治起來(lái)絕非一日之功。針對(duì)上述霧霾天氣形成原因，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前學(xué)者們的研究，霧霾治理應(yīng)集中在工業(yè)污染、交通污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面，而這些方面需要財(cái)稅政策的滲透及功能調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。

（一）霧霾治理的財(cái)稅政策

1.設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)基金，并確定資金來(lái)源。專項(xiàng)基金來(lái)源有以下三種渠道：首先，中央政府和地方政府直接的財(cái)政投入。其次，稅收補(bǔ)貼返還的形式，從成品油消費(fèi)稅中設(shè)定一定比例資金，用于彌補(bǔ)企業(yè)因環(huán)境污染治理而增加的成本投入。例如，為鼓勵(lì)普及高標(biāo)油的使用，對(duì)生產(chǎn)、銷售、使用高標(biāo)油而多出成本的彌補(bǔ)；對(duì)混合動(dòng)力、純電動(dòng)等其他低碳排放汽車購(gòu)買者的補(bǔ)貼。最后，接受各項(xiàng)社會(huì)捐贈(zèng)，促使各利益主體履行環(huán)境治理的社會(huì)責(zé)任。

2.財(cái)政補(bǔ)貼。經(jīng)濟(jì)利益的利得和損失是各行為主體進(jìn)行選擇決策的根本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而財(cái)政補(bǔ)貼有助于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)行為，以實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)。例如，為減少交通污染，提高汽油品質(zhì)，普及高標(biāo)油，政府可選擇三種補(bǔ)貼方式：一是補(bǔ)貼給高標(biāo)油銷售方，以降低或平價(jià)銷售高標(biāo)油；二是直接補(bǔ)貼給高標(biāo)油消費(fèi)者，包括公共交通行業(yè)和私家車主，引導(dǎo)消費(fèi)者行為，也可一方面強(qiáng)制使用高標(biāo)油品，而另一方面加大補(bǔ)貼力度；三是補(bǔ)貼給高標(biāo)油品煉油企業(yè)，以補(bǔ)貼其成本投入減少其虧損額度。

2009年，財(cái)政部、科技部、工信部、國(guó)家發(fā)改委等四部委劃定25個(gè)城市進(jìn)行節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)，且對(duì)6個(gè)城市的私人購(gòu)買新能源汽車進(jìn)行補(bǔ)貼試點(diǎn)，而補(bǔ)貼的對(duì)象僅限于插電式混合動(dòng)力和純電動(dòng)汽車。解決空氣污染問(wèn)題，其中一個(gè)重要舉措是要限制燃油車，大力發(fā)展純電動(dòng)車及混合動(dòng)力汽車。加強(qiáng)汽車燃油效率管理，加大節(jié)能與新能源汽車的示范試點(diǎn)，甲醇汽車試點(diǎn)等工作。

3.稅收政策。首先制定實(shí)施差異化的稅收政策。政府利用稅收手段，引導(dǎo)煉油企業(yè)提升油品質(zhì)量，引導(dǎo)消費(fèi)者告別低標(biāo)油品。對(duì)高標(biāo)油品生產(chǎn)者和銷售者及低排放汽車生產(chǎn)者和銷售者，可適當(dāng)減免部分稅收；對(duì)仍舊生產(chǎn)和銷售低標(biāo)油品的企業(yè)，則采取加稅等懲罰性征稅措施。其次，建立綠色稅收制度。政府改革資源定價(jià)機(jī)制，并引入綠色稅收制度。經(jīng)濟(jì)手段是遏制環(huán)境污染的根本性措施，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)資源產(chǎn)品價(jià)格中納入環(huán)境成本（通過(guò)稅收形式反映），建立環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制?？梢詮膬煞矫嬷郑阂皇菍?duì)資源開(kāi)采以及污染物、污染源征稅，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，包括燃料使用稅、廢物處理稅和地表水污染、礦物油稅和汽車稅、標(biāo)油消費(fèi)稅，以及部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)課征的二氧化碳稅以及噪音稅等等。二是其他一般性稅種中為保護(hù)環(huán)境而采取的稅收調(diào)節(jié)措施，包括為激勵(lì)納稅人治理污染保護(hù)環(huán)境所采取的各種稅收優(yōu)惠措施和對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為所采取的某些稅收懲戒措施。

（二）財(cái)稅政策在治理工業(yè)污染、交通污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的滲透

1.政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，減少污染環(huán)節(jié)和污染排放量。政府應(yīng)積極推進(jìn)工業(yè)產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計(jì)，提升環(huán)保水平。環(huán)境污染應(yīng)從源頭治理，因此，應(yīng)以生命周期理念為指導(dǎo)，推動(dòng)企業(yè)將節(jié)能治污從消費(fèi)終端前移至產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)階段，在初期即系統(tǒng)地考慮供產(chǎn)銷等各環(huán)節(jié)可能對(duì)環(huán)境的影響，從源頭減少污染物的產(chǎn)生以保護(hù)環(huán)境。上述企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染治理責(zé)任必然增加企業(yè)投入成本，降低企業(yè)效益產(chǎn)出，這與企業(yè)追逐利益最大化的目標(biāo)相悖，此時(shí)，便需要政府的調(diào)節(jié)引導(dǎo)，政府可以在相關(guān)政策包括財(cái)稅政策方面予以扶持，包括財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免等形式，從而推動(dòng)工業(yè)清潔水平的提升。例如，建議把環(huán)境稅的稅收收入和節(jié)省下來(lái)的款項(xiàng)撥到省級(jí)以下政府，由政府調(diào)節(jié)使用，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)一步加大環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約方面的投資；也可允許企業(yè)用污染控制設(shè)備的投資抵扣稅款等。

2.利用財(cái)稅手段引導(dǎo)煉油企業(yè)提高油品質(zhì)量，減少公車投入，減少污染。首先，提升汽油規(guī)格，減少交通污染。一般而言，油品質(zhì)量所帶來(lái)的污染物排放是全局性的。而我國(guó)油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于西方國(guó)家遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，究其根本是煉油企業(yè)成本控制的動(dòng)機(jī)，提高油品質(zhì)量意味著要更新煉油設(shè)備、改善生產(chǎn)工藝，必然會(huì)導(dǎo)致煉油成本提高，而這部分煉油成本不能由市場(chǎng)消化，因此煉油企業(yè)自然缺乏提升油品質(zhì)量的動(dòng)力，而此時(shí)財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠則是很好的調(diào)節(jié)手段。其次，減少公車投入。減少公車不僅減少大氣污染，還可以減少腐敗。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2011年，中央行政單位（含參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位）、事業(yè)單位和其他單位用當(dāng)年財(cái)政撥款開(kāi)支的“三公經(jīng)費(fèi)”支出合計(jì)93.64億元，其中車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)59.15億元，占“三公經(jīng)費(fèi)”總數(shù)的六成以上，是公務(wù)接待費(fèi)的4倍。2007年至2012年間，在公務(wù)用車問(wèn)題專項(xiàng)治理中，全國(guó)清理出的違規(guī)車輛就達(dá)19.96萬(wàn)輛。此外，還存在著公車超標(biāo)超編等違規(guī)問(wèn)題。2007年至2012年間，在公務(wù)用車問(wèn)題專項(xiàng)治理中，全國(guó)清理出的違規(guī)車輛就達(dá)19.96萬(wàn)臺(tái)。

3.應(yīng)用強(qiáng)制性法律手段，調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從根本上解決霧霾天氣問(wèn)題。在2011年我國(guó)的GDP占全球的10.48%，然而我們卻消耗了世界近60%的水泥、49%的鋼鐵和20.3%的能源。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)迫切需要改造升級(jí)，重塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這促使我們必須加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，推動(dòng)工業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。對(duì)此，可從法律上加以明確保障，發(fā)揮法律的強(qiáng)制性作用，并進(jìn)一步明確政府治污的責(zé)任、制定并實(shí)施空氣污染應(yīng)急預(yù)案、生產(chǎn)力布局調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等，即政府在防治工業(yè)污染中必須有所作為。例如，政府應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段等一系列綜合措施，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)落后生產(chǎn)能力進(jìn)行逐步淘汰，在一定階段政府應(yīng)采取行政立法手段，強(qiáng)制性關(guān)停高污染企業(yè)。例如，強(qiáng)制性關(guān)停污染嚴(yán)重的燃煤鍋爐房、政策引導(dǎo)電廠使用清潔能源，配備脫硫設(shè)施，減少污染物排放量。立法提高“兩高”行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。修訂大氣污染重點(diǎn)行業(yè)準(zhǔn)入條件，提高高污染、高排放行業(yè)在能耗污染物排放方面的準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步完善重點(diǎn)行業(yè)準(zhǔn)入公告管理制度，執(zhí)行更為嚴(yán)格的節(jié)能準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

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