促進(jìn)西南地區(qū)發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究

作者簡介：王帥（1993-），女，漢族，陜西省漢中市人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)。

摘要：西南地區(qū)地處我國西南邊陲，少數(shù)民族眾多，資源類型復(fù)雜多樣，地區(qū)差異明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，公共服務(wù)供給成本太高，地方政府難以提供與全國其他地區(qū)大致均等的公共服務(wù)水平。此時(shí)，作為支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具——財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，就對(duì)西南地區(qū)的發(fā)展起到舉足輕重的作用。它不僅對(duì)于推進(jìn)西南地區(qū)公共服務(wù)均等化，改善地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的意義，而且有利于進(jìn)一步抑制貧富差距，有利于強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控能力，有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)健康發(fā)展。

誠然，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付政策仍有許多不足和缺陷，如今地方稅負(fù)加重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)開始凸顯、制度不夠規(guī)范以及缺乏法律支撐等問題仍然突出。本文正是基于以上現(xiàn)實(shí)背景和現(xiàn)存問題，對(duì)如何優(yōu)化西南地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了探討和思考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；西南地區(qū)；影響；問題；對(duì)策

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為支援落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具，對(duì)西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展具有里程碑式的意義。所謂財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是指政府把以稅收形式籌集上來的一部分財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上和社會(huì)公共物品的供給上，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)均衡發(fā)展的一種政策工具。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主要目的是推進(jìn)各省市公共服務(wù)趨向大致均衡化，使各地的居民都能享用到均等的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，它是最重要的地區(qū)補(bǔ)助政策，也是最普遍的縮小地區(qū)貧富差距的財(cái)政政策，對(duì)于促進(jìn)西南經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

我國實(shí)行分稅制改革之前，西南地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度只是一個(gè)模糊的概念，但在一定程度上起到了支援落后貧困地區(qū)的作用。隨著1994年稅制改革的推行，我國逐漸形成了財(cái)權(quán)向中央集中而事權(quán)向地方匯聚的局面，導(dǎo)致我國地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)較大的分離，因而就需要通過這種政策工具來改善地方財(cái)政預(yù)算的不足，從而推進(jìn)地方政府順利行使提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的重要職能。本文從西南地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性說起，在當(dāng)前東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況下，對(duì)西南地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了討論，分析了其存在的問題，并對(duì)此提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

一、西南地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

西南地區(qū)特殊的地理位置及發(fā)展的不均衡決定了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性。西南地區(qū)位于我國西南邊陲，包括四川、重慶、云南、貴州、廣西、西藏六省區(qū)市，其資源類型復(fù)雜多樣，地區(qū)差異明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為遲緩落后，與東部沿海省份差距較大，居于全國末位。此外，西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)依賴性強(qiáng)的問題依然嚴(yán)重，其基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資主體是國家，輸入的經(jīng)濟(jì)則大多指向的是國防、鋼鐵、重工業(yè)和其他特殊行業(yè)，地方政府對(duì)其投入的比例一般難以輕易改變，這就很容易將基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)背景分離開來，長期依靠大量外部輸血式投資來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使國家工業(yè)區(qū)和國家貧困區(qū)并存的尷尬局面的出現(xiàn)。

公共服務(wù)的較高成本進(jìn)一步加大了地區(qū)差距，更加需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)。受歷史、地理、人口分布等短期內(nèi)無法改變的的客觀因素的制約，我國西南地方政府提供公共服務(wù)的成本過高，因而難以保證提供與全國公共服務(wù)水平大致均等的服務(wù)供給。作為分級(jí)財(cái)政管理體制下的重要一環(huán)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是基于各級(jí)地方財(cái)政已然存在的財(cái)政能力差異化的現(xiàn)實(shí)而實(shí)行的資金平衡政策。

以上地理、歷史、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的存在，使得該制度對(duì)西南地區(qū)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠(yuǎn)重大的意義。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是推進(jìn)地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)大致均等化、平衡地區(qū)財(cái)政資金能力的重要政策工具，在改善西南地區(qū)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供優(yōu)秀投資環(huán)境、縮小與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距上直接起到了十分重大的作用和意義，同時(shí)，還可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使人們可以享受大致均等的公共服務(wù)，最終達(dá)到共同富裕。

（一）有效地抑制了日趨擴(kuò)大的東西區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距

恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付制度是推進(jìn)社會(huì)公平的橋梁。所謂公平，既指地區(qū)居民收入的公平，還含有均等地享受地區(qū)公共服務(wù)方面的公平。如果只依靠西南地區(qū)地方政府來解決，而這些公共服務(wù)供給的成本又過高，這就必然導(dǎo)致各個(gè)區(qū)域之間公共服務(wù)差距拉大，供給能力參差不齊。面對(duì)當(dāng)今社會(huì)存在的公平問題，國家需要實(shí)施恰當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完善先富地區(qū)支援后富地區(qū)的長效穩(wěn)定機(jī)制，先富帶動(dòng)后富，最終實(shí)現(xiàn)我國各地區(qū)人民享受公共服務(wù)的大體均衡化，達(dá)到公平與效率之間的平衡。

（二）強(qiáng)化了中央財(cái)政對(duì)西南地區(qū)的宏觀調(diào)控能力

中央財(cái)政始終堅(jiān)持貫徹政府宏觀調(diào)控的理念，把財(cái)政收入集中起來辦大事，除了對(duì)地方政府采取多種形式的補(bǔ)貼之外，更是在宏觀上加強(qiáng)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度，以增強(qiáng)財(cái)政支出的邊際使用效益，做到資源的高效配置，使好鋼用在了刀刃上，解決好欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)資金的強(qiáng)烈需要，幫助地方政府實(shí)現(xiàn)中央的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求。

（三）充分調(diào)動(dòng)了地方政府增收節(jié)支的積極性，促使地方經(jīng)濟(jì)走向良性循環(huán)發(fā)展

因?yàn)槿狈σ?guī)范的轉(zhuǎn)移支付的辦法，地方政府更易于將重心放在同中央財(cái)政的博弈、突擊稅式支出等不正當(dāng)手段方面，從而忽略地方經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。這些不正常的收支模式，在很大程度上會(huì)造成有限的財(cái)政資源的浪費(fèi)，并會(huì)導(dǎo)致政府行為的錯(cuò)位，向市場(chǎng)發(fā)出錯(cuò)誤的信號(hào)，影響市場(chǎng)供給與需求的平衡。合理的轉(zhuǎn)移支付制度能有效地克服這些缺點(diǎn)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效率，也有利于規(guī)范稅法，完善稅收征管水平。

三、西南地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的現(xiàn)實(shí)問題

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于支持西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展功不可沒，這毋庸置疑，但同時(shí)它也存在許多問題。

（一）西南地區(qū)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)

西南地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，財(cái)政收入依靠自給自足能力相對(duì)較差，此外，西南地區(qū)位于我國邊遠(yuǎn)山區(qū)，地理環(huán)境較為艱苦，相應(yīng)財(cái)政成本也較高，分稅制體制下西南地區(qū)地方財(cái)政收支缺口逐漸擴(kuò)大。僅2009年，西南地區(qū)財(cái)政收支差額已高達(dá)-1934.75億元，地方財(cái)政自給率逐年下降，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有很好地緩解收支差額的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不夠規(guī)范，分配方法不夠合理

1.結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不夠規(guī)范。我國的轉(zhuǎn)移支付制度在改革中逐漸形成，但是現(xiàn)今財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)也存在許多不足，使各支付形式之間缺乏良好的協(xié)調(diào)，如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重太高而一般性轉(zhuǎn)移支付的比重又太低。

2.分配方法不夠合理。依照因素法設(shè)計(jì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，需要計(jì)算歷年各個(gè)地方財(cái)政預(yù)算的精確標(biāo)準(zhǔn)，但這在具體實(shí)踐中很難準(zhǔn)確做到，在諸如財(cái)政補(bǔ)貼居民數(shù)量具體準(zhǔn)則的取舍上、西南經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的考量上、以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支的差異性等因素的考量均難以確定。

（三）現(xiàn)行西南地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的有效支撐和保證

目前中國還沒有專門的針對(duì)性的地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)，因而轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)施時(shí)會(huì)遇到很大的阻礙，它的權(quán)威性和可操作性有待提升。盡管在90年代中期頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》里，對(duì)如何劃分財(cái)政收入作出了較系統(tǒng)的說明，但其法律作用是非常有限的，在具體實(shí)施時(shí)由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大，公共物品的供給能力以及服務(wù)水平參差不齊，加之對(duì)于財(cái)政收支的標(biāo)準(zhǔn)、程度以及轉(zhuǎn)移支付具體形式缺乏專門針對(duì)性的法律規(guī)范，西南地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性和可操作性均難以保證。

四、優(yōu)化西南地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策思考

（一）適度增加中央對(duì)西南地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

近年，西南地區(qū)承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)能力不對(duì)稱的狀況日益嚴(yán)重。例如云南省自實(shí)施制度性減稅后，補(bǔ)貼收入有逐年增加的趨勢(shì)，平均增長率為9.79%，同時(shí)，2014年云南省的財(cái)政收支決算標(biāo)準(zhǔn)的平均增長率為11.67%，其增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)貼收入增長率。因而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在西南地區(qū)要發(fā)揮好它的作用，就應(yīng)該作出適度調(diào)整：第一步，增加中央對(duì)西南地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，減小在科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施方面與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距；第二步，進(jìn)一步完善稅收制度，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最小限額制度。但需要注意的是，增加對(duì)西南地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一定要維持在政府間轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的合理界限內(nèi)。

（二）縱向逐級(jí)傳遞式與縱向全覆蓋式相結(jié)合

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的金額運(yùn)作方式應(yīng)當(dāng)保持多樣化，在現(xiàn)有的縱向逐級(jí)傳遞式基礎(chǔ)之上再結(jié)合縱向全覆蓋式轉(zhuǎn)移支付路線。目前大部分采用縱向逐級(jí)傳遞式，而縣域是轉(zhuǎn)移支付的主體，省、市同時(shí)對(duì)縣、區(qū)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付?；谝延械馁Y金傳遞方式，建立縱向全覆蓋式財(cái)政轉(zhuǎn)移支付路線，即在向縣一級(jí)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不必再逐級(jí)傳遞，可建立中央、省、市分別向縣一級(jí)直接轉(zhuǎn)移的政策，進(jìn)一步提高資金運(yùn)作的效率，降低資金運(yùn)作的成本。在縱向全覆蓋式中，要優(yōu)先滿足偏遠(yuǎn)貧困、急需財(cái)政補(bǔ)貼的地區(qū)；不再或是減少補(bǔ)貼城鎮(zhèn)高收入居民，轉(zhuǎn)而補(bǔ)貼廣大低收入農(nóng)民，以保證廣大弱勢(shì)人群優(yōu)先受益。

（三）加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法進(jìn)程，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要想在全國范圍內(nèi)實(shí)施，必須擁有很高的權(quán)威性和很強(qiáng)的可操作性，必須建立規(guī)范性的制度，必須遵守法律法規(guī)的準(zhǔn)則。首先，在管理機(jī)制方面，成立專門的管理機(jī)構(gòu)，完善操作規(guī)程；其次，在監(jiān)督機(jī)制方面，強(qiáng)化法律的權(quán)威性，依照法律規(guī)定對(duì)亂用、挪用、擠占等現(xiàn)象嚴(yán)肅處理；再者，建立群眾監(jiān)督機(jī)制；最后，對(duì)西南地區(qū)困難較大的專項(xiàng)撥款要以法律的形式確定合理的配套的比率，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的法制化進(jìn)程，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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