社會(huì)治理的概念梳理

作者簡(jiǎn)介：谷瑩（1988.4-），女，黑龍江黑河人，漢族，哈爾濱師范大學(xué)碩士研究生在讀，馬克思主義中國(guó)化研究。

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。社會(huì)治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，社會(huì)治理的概念是其格局、其體系、其實(shí)踐的核心，清晰界定內(nèi)涵、全面把握特征，才能深刻理解原則，從而完善社會(huì)治理體系、推動(dòng)社會(huì)治理實(shí)踐。因此，我們有必要對(duì)社會(huì)治理的概念進(jìn)行梳理。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；社會(huì)管理；概念

黨的十八屆三中全會(huì)提到“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”國(guó)家治理體系是一個(gè)包含了政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理、政黨治理等多個(gè)領(lǐng)域的治理制度體系。社會(huì)治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是治國(guó)理政社會(huì)化的重要方式，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要條件，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)的重要基礎(chǔ)。那么，什么是“社會(huì)治理”呢？社會(huì)治理的概念是其格局、其體系、其實(shí)踐的核心，清晰界定內(nèi)涵、全面把握特征，才能深刻理解原則，從而完善社會(huì)治理體系、推動(dòng)社會(huì)治理實(shí)踐。因此，我們有必要對(duì)社會(huì)治理的概念進(jìn)行梳理。

一、社會(huì)管理

在“社會(huì)治理”這個(gè)新思想出現(xiàn)前，我們更多的是談到“社會(huì)管理”。按照國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理教研部龔維斌教授的觀點(diǎn)——社會(huì)治理是社會(huì)管理的升級(jí)。因此，我們可以從“社會(huì)管理”入手。

（一）社會(huì)管理概念的發(fā)展歷程

2004年黨的十六屆四中全會(huì)指出改革開放進(jìn)入到了新的歷史階段，提出了“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，將中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局拓展為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”。2006年黨的十六屆六中全會(huì)將“社會(huì)管理”作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的一個(gè)重要方面，指出“完善社會(huì)管理，保持社會(huì)安定有序”，將社會(huì)管理與社會(huì)事業(yè)發(fā)展等重要的社會(huì)建設(shè)問題并列論述。2007年黨的十七大進(jìn)一步系統(tǒng)論述了“社會(huì)管理”，明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，社會(huì)管理由此列入中國(guó)政治的最高議程。2011年，胡錦濤在以“加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新”為主題的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)專題研討班上提出“扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系?！笔粚萌珖?guó)人大四次會(huì)議正式將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”納入下一個(gè)五年規(guī)劃，并且用一個(gè)整篇的篇幅對(duì)此進(jìn)行論述和部署。2012年黨的十八大在過去的基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富和發(fā)展了社會(huì)管理的理論，提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。

（二）黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制

黨委領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，總攬全局、把握方向、整合力量、統(tǒng)籌各方，提高引領(lǐng)社會(huì)、組織社會(huì)、管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)事關(guān)黨的執(zhí)政地位的鞏固，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂業(yè)，保證我國(guó)社會(huì)管理能沿著社會(huì)主義的方向前行，整合多元利益，團(tuán)結(jié)一切力量，齊心協(xié)力促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展。

政府負(fù)責(zé)，就是政府負(fù)責(zé)社會(huì)日常事務(wù)管理。在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的職權(quán)，履行社會(huì)管理職責(zé)。政府作為社會(huì)管理的“元治理”角色，設(shè)計(jì)其制度，制定其政策，推動(dòng)其實(shí)踐，既是公民社會(huì)的培育者，更監(jiān)管著社會(huì)管理的過程。

社會(huì)協(xié)同就是要發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化和法治化。這些社會(huì)組織與政府組織有著明顯區(qū)別，雖然不具備政府的職能，但由于其具有民間性、非營(yíng)利性、志愿性、公益性等特點(diǎn)與功能，可以起到政府起不到的作用，可以與政府之間形成一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的關(guān)系。

公眾參與，就是要“廣泛動(dòng)員和組織群眾依法有序參與社會(huì)管理，培養(yǎng)公眾意識(shí)，履行公眾義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展”。沒有社會(huì)公眾廣泛參與、積極支持的社會(huì)管理，算不上真正意義的社會(huì)管理。公眾參與是民主政治的基石，有利于充分發(fā)揮人民群眾的優(yōu)勢(shì)，集中民眾智慧；約制政府行為，維護(hù)群眾自身利益訴求。

法治保障就是加強(qiáng)社會(huì)管理的法律、體制、能力建設(shè)。黨和政府必須運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，堅(jiān)持依法治國(guó)、嚴(yán)格依法行政。健全規(guī)范、平等、透明的行政執(zhí)法機(jī)制，創(chuàng)新公正、公開、公信的司法方式。

國(guó)家行政學(xué)院的楊小軍教授表示，公平和以人為本這兩點(diǎn)是社會(huì)管理中最最要緊的，而想要兌現(xiàn)公平，關(guān)鍵是進(jìn)行制度的建設(shè)，是制定規(guī)則。有了制度和規(guī)則，社會(huì)各方才能按其有秩序地進(jìn)行社會(huì)行為。從我們?nèi)祟惿鐣?huì)發(fā)展歷史來看，法治可以被稱為最有效的規(guī)則。

（三）社會(huì)管理的概念界定及意義

社會(huì)管理是一個(gè)中國(guó)特色的概念，理解和界定社會(huì)管理必須從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，在中國(guó)語境下加以闡釋。

2010年國(guó)家行政學(xué)院課題組經(jīng)過研究，對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行了界定：社會(huì)管理是黨委和政府以及其他社會(huì)主體運(yùn)用法律、法規(guī)、政策、道德、價(jià)值觀等社會(huì)規(guī)范體系，直接或間接地對(duì)社會(huì)領(lǐng)域各方面、各環(huán)節(jié)進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)控的過程和活動(dòng)。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)于協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)分配差距、維護(hù)社會(huì)公正，保障社會(huì)安全、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧具有重要意義。

二、社會(huì)治理

我們?cè)谏鐣?huì)管理理論的基礎(chǔ)上，提出了一個(gè)新的概念——社會(huì)治理。它的提出表明我們黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是對(duì)馬克思主義國(guó)家理論的創(chuàng)新。我國(guó)進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)期，提高社會(huì)治理法治化水平的關(guān)鍵期，社會(huì)治理不僅關(guān)乎中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速發(fā)展新常態(tài)下跨越“中等收入陷阱”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，也關(guān)乎中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)。

（一）治理和社會(huì)治理的內(nèi)涵

“治理”一詞在西方字典中找不到單詞與其相對(duì)應(yīng)，中國(guó)古代有“治國(guó)理政”的說法。我們從字面意思看，“治”有統(tǒng)治、整治、醫(yī)治的意思，在我國(guó)國(guó)情的大背景下，包含“法治、德治、善治、自治和共治”。“理”有管理、梳理、處理的含義，也能代表要理清關(guān)系。社會(huì)治理的關(guān)鍵在“治”，“治”更突出主觀的意志性；社會(huì)治理的根本在“理”，“理”更強(qiáng)調(diào)客觀的規(guī)律性。由此不難看出，“治理”結(jié)合了“治”和“理”的雙層意思，它強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治與管理的統(tǒng)一，整治與梳理的統(tǒng)一，醫(yī)治與處理的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)將主觀意志性與客觀規(guī)律性有機(jī)地結(jié)合起來、統(tǒng)一起來。

“治理”本是中國(guó)的本土詞匯，有著自己的明確內(nèi)涵。當(dāng)學(xué)者借用此詞來翻譯西詞Governance時(shí)，相當(dāng)于在同一個(gè)詞殼中又灌進(jìn)去了不同的概念內(nèi)涵。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署如是界定Governance：治理是一個(gè)由諸多價(jià)值、政策和機(jī)構(gòu)組成的體系，經(jīng)由國(guó)家、公民社會(huì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門之間的互動(dòng)，一個(gè)社會(huì)依憑其來管理經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)。這是一個(gè)社會(huì)將自身組織起來，做出決策并執(zhí)行政策的方式，以實(shí)現(xiàn)相互理解、簽訂協(xié)議和采取行動(dòng)。

學(xué)者格里·斯托克在參照社會(huì)管理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)出社會(huì)治理的內(nèi)涵包含這樣5項(xiàng)內(nèi)容：1、治理主體不限于政府，社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者只要行使的權(quán)力獲得公眾認(rèn)可，就都可能成為各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。2、責(zé)任的承擔(dān)和界限越來越模糊。即國(guó)家一點(diǎn)點(diǎn)把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)。3、各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間是相互聯(lián)系、相互依賴的。4、治理最終將形成網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)是自主的。5、治理過程中不僅限于發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威的方式，同時(shí)存在著各種管理方法和技術(shù)，都能用來控制、引導(dǎo)公共事務(wù)。

（二）治理在黨的文件中的演變過程及特點(diǎn)

研究黨的重要文件中關(guān)于“治理”的提法，我們能發(fā)現(xiàn)這個(gè)詞的演化過程，并且可以將其分出兩條軌跡：一是對(duì)自然環(huán)境的治理。二是對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理。自然環(huán)境的治理包括對(duì)山、水、田、林、草原、路、港口、航道、風(fēng)沙源、水土流失等的治理。對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)—政治領(lǐng)域的治理、治安綜合治理、國(guó)家治理等。

“治理”一詞一路發(fā)展來，其地位也在不斷提高：由全會(huì)文件走入黨代會(huì)的報(bào)告中，再被寫入了黨章；從概括專門的具體問題到如今的改革總目標(biāo)的高度。

治理必須看作是一個(gè)過程，這個(gè)過程中有多元主體的參與合作，他們齊心協(xié)力解決問題。習(xí)近平總書記談過國(guó)際治理機(jī)制的問題，他說：“參與區(qū)域自由貿(mào)易合作時(shí)，要堅(jiān)持開放、包容、透明原則，使之既有利于參與方，又能體現(xiàn)多邊貿(mào)易體系和規(guī)則的支持，避免全球貿(mào)易治理體系碎片化”。這能從某種角度理解治理的特點(diǎn)：1、治理是有價(jià)值體系在支撐的，習(xí)總書記提到的開放、包容、透明就是治理要堅(jiān)持的價(jià)值觀。2、要整合、團(tuán)結(jié)治理的參與各方和所有利益相關(guān)者共同完成目標(biāo)。3、治理不能碎片化，它是一個(gè)整體的體系。

（三）社會(huì)治理的內(nèi)容

社會(huì)治理應(yīng)包含三個(gè)層面的內(nèi)容：1、基本的民生保障，包括就業(yè)、收入分配結(jié)構(gòu)、住房、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等，它們是維持公民基本人道生活的最低保障線，也是維護(hù)社會(huì)公平，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“解壓閥”。民生保障是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，其中就業(yè)是民生之本，分配是民生之要，住房是民生之急，教育是民生之基，社保是民生之底，醫(yī)療是民生之需。2、公共安全，主要包括食品安全、工程安全和社會(huì)治安等。它們是維護(hù)社會(huì)公眾享有安全的生存和工作環(huán)境，以及生命財(cái)產(chǎn)、身心健康和自我發(fā)展的安全性保障。在馬斯洛需求層次理論中，安全的需要被列為第二層次的基本需要，在滿足了最低層次生理需要后，人們對(duì)安全需要的追求就會(huì)變得強(qiáng)烈，故公共安全是當(dāng)前社會(huì)治理的重要內(nèi)容。3、社會(huì)治理機(jī)制，包括社會(huì)治理中的政府、市場(chǎng)、社會(huì)的功能定位與關(guān)系、如何處理國(guó)家利益和公民利益，公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，用什么樣的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的再分配和社會(huì)秩序的調(diào)整等一系列的制度安排。它們是維護(hù)公民主體地位，保障公民合法表達(dá)利益，依法參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)合法權(quán)利的制度保障。社會(huì)治理機(jī)制是社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響公民的安全感和幸福感。（作者單位：哈爾濱師范大學(xué)）

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