住房保障政府行為邏輯演變（二）

郭偉明

四、進(jìn)一步保障公民住房權(quán)的建議

1.盡快出臺(tái)法律保障公民住房權(quán)

目前我國(guó)尚未有一部專(zhuān)門(mén)的住房保障法律，對(duì)于公民住房權(quán)的保障散見(jiàn)于一些單行法律和政策文件，比如對(duì)于公民的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)包括房屋受到法律保護(hù)，涉及《民法通則》《刑法》《刑事訴訟法》；規(guī)范建設(shè)規(guī)劃見(jiàn)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》；房屋征收補(bǔ)償、房地產(chǎn)管理等見(jiàn)于《房地產(chǎn)管理法》；農(nóng)村用地和農(nóng)民住房問(wèn)題見(jiàn)于《土地管理法》；房屋質(zhì)量保障見(jiàn)于《建筑法》；房屋所有權(quán)等權(quán)益的保障見(jiàn)《物權(quán)法》等。地方上僅深圳、廈門(mén)等少數(shù)城市制定了地方條例，立法層組織和實(shí)踐均需要提升。國(guó)家進(jìn)行住房保障專(zhuān)門(mén)立法越來(lái)越得到政府和專(zhuān)家的重視，2010年國(guó)家有關(guān)部門(mén)即表示住房保障法的起草已列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，但目前仍未出臺(tái)。住房保障法律應(yīng)明確住房權(quán)的內(nèi)涵、外延和特點(diǎn)，厘清住房權(quán)與人權(quán)、物權(quán)的調(diào)節(jié)范圍和界限，將之作為政府的法定職責(zé)確保公民享有基本住房的權(quán)利。立法要加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，固化已有工作成果，破解執(zhí)行障礙和難題，切實(shí)為推動(dòng)住房保障工作提供依據(jù)和動(dòng)力。法律制定后，還應(yīng)隨著保障群體需求的變化和形勢(shì)需要，及時(shí)組織修訂。

2.研究明確住房權(quán)的實(shí)施目標(biāo)和思路

黎曉武（2010）認(rèn)為住房權(quán)有廣義和狹義之分，廣義的住房權(quán)是指具有平等地位的公民及其組成的家庭，以獲得可以承受起的、適宜人類(lèi)居住的由國(guó)家和政府保障其實(shí)現(xiàn)的，具有滿足正常生活所需的基礎(chǔ)設(shè)施并不受歧視的住房權(quán)利；狹義的住房權(quán)不包括住房所有權(quán)，它僅指政府有責(zé)任保證所有社會(huì)成員住有所居，強(qiáng)調(diào)的是每個(gè)公民有權(quán)擁有一個(gè)像樣的棲身之所，而不一定對(duì)住房擁有產(chǎn)權(quán)。也有專(zhuān)家認(rèn)為住房權(quán)是一種具有二重性的基本人權(quán)，其二重性表現(xiàn)為積極住房權(quán)與消極住房權(quán)兩個(gè)方面。積極住房權(quán)是指公民在一定條件下所享有的要求政府為其提供符合人格尊嚴(yán)的住房受益權(quán)；消極住房權(quán)是指公民享有的對(duì)抗公權(quán)力隨意侵犯的權(quán)利。周禮文（2011）分析認(rèn)為，在英語(yǔ)世界中，住房權(quán)特指（至少側(cè)重于）積極意義上的住房權(quán)。那么，符合特定條件的公民就有權(quán)請(qǐng)求負(fù)有給付義務(wù)的行政機(jī)關(guān)提供保障性住房；當(dāng)該機(jī)關(guān)沒(méi)有適當(dāng)履行給付義務(wù)時(shí)，該公民可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提起申訴或者起訴，通過(guò)法律機(jī)制予以強(qiáng)制救濟(jì)。積極住房權(quán)示意圖（見(jiàn)圖1）。

我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，不可能搞普惠制的住房保障模式，但在盡力而為、量力而行的原則下，實(shí)行低收入家庭應(yīng)保盡保，并根據(jù)發(fā)展水平的提高，逐步提高住房保障水平是可行的。因此，首要的是剔除高收入者的申請(qǐng)對(duì)象，因?yàn)樽》勘Ｕ蠁?wèn)題歸根到底是因?yàn)樽》拷?jīng)濟(jì)支付能力不足造成的。住房權(quán)不等于政府必須為每個(gè)人提供一次住房保障的機(jī)會(huì)，高收入者可以從市場(chǎng)上購(gòu)租住房，同樣得到了住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在此思路下，可以明確高收入者、中等收入者、低收入者三個(gè)層次的住房權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑。

高收入者的住房權(quán)，主要是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。高收入者可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)等方式從市場(chǎng)上取得住房，政府的責(zé)任是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和制度，減少信息不對(duì)稱，降低交易成本，為富人購(gòu)、租住房創(chuàng)造更好的環(huán)境、更多的自由選擇，這樣也有利于激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力和個(gè)人努力。

中等收入者的住房權(quán)。中等及偏下收入者遇到的是階段性住房困難或者住房支付能力略顯不足問(wèn)題，應(yīng)由各地根據(jù)實(shí)際，綜合促進(jìn)住房消費(fèi)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)等考慮，或租或售，給予住房支持。

低收入家庭存在較為嚴(yán)重的住房支付不足問(wèn)題，無(wú)法通過(guò)自身努力解決住房問(wèn)題，建議適用積極住房權(quán)，符合條件家庭可以依法申請(qǐng)要求政府履行職責(zé)，做到“應(yīng)保盡?！?。在具體保障方式上，應(yīng)不限于提供產(chǎn)權(quán)式保障房，納入狹義住房權(quán)的范疇，主要解決的是家庭的居住問(wèn)題。

3.允許因地制宜、分城施策的具體保障方式

王蕾（2010）將比例原則作為檢驗(yàn)住房保障政策合法性的標(biāo)準(zhǔn)，比例原則包括三個(gè)子原則：妥當(dāng)性、必要性、均衡性。依此推論，住房權(quán)在操作上的證立必須滿足：第一，某一實(shí)現(xiàn)住房權(quán)的政府措施必須是可達(dá)目的的手段，即政策應(yīng)具有可行性；第二，在所有可實(shí)現(xiàn)住房權(quán)的政府措施中，目前的政府選擇所造成的損失是最小的，不存在可以替代它的造成更小損害的措施；第三，該措施所達(dá)到的目的之價(jià)值大于所造成的損失。只有在滿足了這些條件的情況下，為實(shí)現(xiàn)住房權(quán)所采取的政府政策才是合理的。按此標(biāo)準(zhǔn)，顯然并無(wú)理由強(qiáng)調(diào)哪種保障方式是必須而唯一的選擇，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、傳統(tǒng)心理不同、財(cái)政支付能力不同、家庭心理預(yù)期不同，導(dǎo)致產(chǎn)生的保障軌跡也必然有所差異。一些專(zhuān)家學(xué)者呼吁停止建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房等出售型保障房，雖有其合理性，但未必適合所有城市。公共租賃住房等出租型保障房有消除牟利空間的優(yōu)勢(shì)，但政府投入大，長(zhǎng)期持有管理成本高、市政公用及公共服務(wù)配套要求高，而且受置業(yè)的傳統(tǒng)文化及社會(huì)心理影響，家庭接受也需要一個(gè)過(guò)程。據(jù)報(bào)道，某地公共租賃住房空置率超過(guò)九成，被迫放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)人只要拿到市公安部門(mén)核發(fā)的居住證，就允許在實(shí)際居住地申請(qǐng)公共租賃住房。經(jīng)濟(jì)適用房等出售型保障房如果審核分配不嚴(yán)，及監(jiān)管退出制度不健全，容易產(chǎn)生諸多弊病，但它也具有能調(diào)動(dòng)家庭解決自身住房積極性，有利于政府投入滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，后期管理相對(duì)比較成熟和方便的特點(diǎn)，而且家庭也更愿接受。上海、淮安等城市嘗試推行共有產(chǎn)權(quán)保障房，發(fā)揮政府、開(kāi)發(fā)單位、保障家庭的多方積極性，江西等地為利于統(tǒng)籌保障性住房房源，統(tǒng)一建設(shè)管理，將廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房對(duì)象統(tǒng)一納入公共租賃住房保障范圍，公共租賃住房按照“先租后售、租售并舉、自愿購(gòu)買(mǎi)、有限產(chǎn)權(quán)、規(guī)范管理”的原則實(shí)行租售并舉?？傮w來(lái)看，一線城市受土地人口環(huán)境約束影響較大，外來(lái)人口數(shù)量較大，公共租賃住房有較高的接受度；三四線城市受財(cái)政資金約束較大，當(dāng)?shù)鼐用褡杂凶》柯瘦^高，對(duì)于出售型保障房更易接受。

因此，完全限定保障房的品種，并非解決現(xiàn)有住房保障問(wèn)題的良方，從其他國(guó)家和我國(guó)香港地區(qū)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)結(jié)合實(shí)際對(duì)于租、售兩種保障方式有所側(cè)重，但并未完全限定在某一種保障方式，以我國(guó)地區(qū)差異較大、人口保障壓力較大的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，更應(yīng)該尊重各地實(shí)際，拓寬保障方式和渠道，以更好地和家庭需求相吻合。

4.住房保障法律的基本內(nèi)容

金儉等（2012）認(rèn)為住房權(quán)（住宅權(quán)）是每個(gè)公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的、適宜于人類(lèi)居住的，具有安全、健康、尊嚴(yán)、有良好的物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，并不受歧視的住房權(quán)利。她歸納為居住權(quán)、安全與健康權(quán)（或稱舒適權(quán)）、基礎(chǔ)設(shè)施享有權(quán)、可負(fù)擔(dān)與可實(shí)現(xiàn)權(quán)、住宅的公平權(quán)、住宅的私密權(quán)（隱私權(quán)）、住宅選擇的偏好權(quán)、不受非法侵犯的權(quán)利、自由處置權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)等十種權(quán)利。從而將住房權(quán)從保障房這一孤立的物質(zhì)載體拓展到公民追求宜居生活的廣泛居住需求。大致可以分為以下幾個(gè)方面：一是住房權(quán)的要義、保障原則和目標(biāo)，規(guī)劃計(jì)劃的設(shè)計(jì)和制定；二是住房保障的范圍和對(duì)象，包括對(duì)老弱病殘等特殊群體的優(yōu)先規(guī)定、特殊保障規(guī)定，對(duì)夾心層和過(guò)渡性住房需求的支持性規(guī)定；三是對(duì)保障對(duì)象的申請(qǐng)審核和房源分配，包括審核機(jī)構(gòu)和手段、保障房定價(jià)、分配方式；四是保障方式和品種，包括租、售、補(bǔ)貼、共有產(chǎn)權(quán)等；五是保障房建設(shè)籌集的規(guī)劃、供地、資金來(lái)源、金融支持、稅費(fèi)優(yōu)惠等；六是住房保障的監(jiān)督管理和法律責(zé)任，包括對(duì)違法行為的認(rèn)定、懲處、執(zhí)行。

5.明確與相關(guān)法律法規(guī)的銜接和區(qū)別

保障房是一類(lèi)特殊的住房，但它仍屬于住房的一種，在社會(huì)生活中仍應(yīng)受到現(xiàn)行法律法規(guī)的制約，應(yīng)納入現(xiàn)行法治軌道，然后再在這個(gè)意義上探討其特殊性。比如現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房規(guī)范性文件規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房是有限產(chǎn)權(quán)，從《物權(quán)法》的角度，物權(quán)包括占有、使用、收益、處分的權(quán)利，究竟如何界定有限產(chǎn)權(quán)的概念和范圍一直沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房未達(dá)到規(guī)范性文件規(guī)定的上市條件時(shí)，購(gòu)買(mǎi)家庭擅自簽訂轉(zhuǎn)讓合同，出現(xiàn)現(xiàn)行住房法律與保障房政策規(guī)定不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。保障房實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)后，如何界定政府產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，如何調(diào)節(jié)政府產(chǎn)權(quán)人和個(gè)人產(chǎn)權(quán)人之間的關(guān)系，以及公共租賃住房租賃合同應(yīng)歸為行政合同還是民事合同等一系列問(wèn)題，均需要高位階的專(zhuān)門(mén)法律予以澄清和界定。住房保障法律調(diào)節(jié)范圍包括：一是規(guī)劃階段，根據(jù)金儉等提出的住房權(quán)十種權(quán)利，需要提高規(guī)劃和設(shè)計(jì)保障房的選址、配套、設(shè)計(jì)，以高于商品房的標(biāo)準(zhǔn)加大公共服務(wù)配套和市政配套投入，協(xié)調(diào)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等關(guān)系；二是開(kāi)發(fā)階段，現(xiàn)有保障房品種均為部門(mén)規(guī)章和地方條例層級(jí)以下的規(guī)范性文件規(guī)定建立，適用商品房開(kāi)發(fā)手續(xù)和程序時(shí)會(huì)有不協(xié)調(diào)問(wèn)題，需要在立法時(shí)予以專(zhuān)門(mén)規(guī)定，協(xié)調(diào)與 《房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》等關(guān)系，比如集體土地建保障房、保障房供地手續(xù)、建設(shè)審批綠色通道； 三是分配階段，對(duì)于保障家庭申請(qǐng)資料的查詢和核驗(yàn)，需要建立系統(tǒng)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的查詢平臺(tái)和機(jī)制，打通和優(yōu)化與銀行、證券、金融等部門(mén)聯(lián)動(dòng)審核流程，協(xié)調(diào)與《婚姻法》《商業(yè)銀行法》《證券法》等關(guān)系；四是管理階段，涉及保障房的簽約、社區(qū)管理、產(chǎn)權(quán)登記和管理、再上市等環(huán)節(jié)，需要協(xié)調(diào)與 《物權(quán)法》《繼承法》《基層群眾自治組織法》及社區(qū)文化建設(shè)法律、民事法律等關(guān)系，特別是實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)保障房的，需要研究如何調(diào)節(jié)公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，界定產(chǎn)權(quán)人之間以及產(chǎn)權(quán)人與使用人之間的直接責(zé)任和連帶責(zé)任，還涉及 《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)；五是監(jiān)管與查處階段，協(xié)調(diào)與《行政法》《治安管理處罰法》《刑法》等法律關(guān)系，對(duì)于騙購(gòu)等惡劣行為，研究如何定性、如何量罪、如何強(qiáng)制執(zhí)行退出的問(wèn)題，對(duì)于雙方真實(shí)意思表示，但違背保障原則的合同如何認(rèn)定和平衡，等等。

6.加強(qiáng)社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域的配套保障

住房保障工作的作用可以從多個(gè)維度展開(kāi)，首先它對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有較大影響，有利于調(diào)整和完善住房供應(yīng)價(jià)格和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，并對(duì)城市區(qū)域發(fā)展和人口資源布局有重大影響，特別是像北京、上海等特大城市，通過(guò)保障房的科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)可以促進(jìn)城市功能合理布局和中心城區(qū)人口疏解。從宏觀上來(lái)說(shuō)，做好住房保障工作有重大的經(jīng)濟(jì)意義、社會(huì)意義和政治意義。同時(shí)，住房保障對(duì)象是城市困難家庭，解決他們的基本住房問(wèn)題，有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，使發(fā)展成果與民共享，維護(hù)和諧發(fā)展。因此，對(duì)于住房權(quán)的保障，應(yīng)注意協(xié)同相關(guān)領(lǐng)域共同促進(jìn)：一是房地產(chǎn)領(lǐng)域，比如加強(qiáng)二手房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)和住房租賃市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建梯度住房消費(fèi)模式；二是信息建設(shè)領(lǐng)域，比如加強(qiáng)保障房社會(huì)公眾平臺(tái)建設(shè)，簡(jiǎn)化申請(qǐng)、審核、分配和管理手續(xù)；三是社會(huì)征信領(lǐng)域，比如加強(qiáng)信用管理對(duì)保障房準(zhǔn)入和退出的促進(jìn)作用；四是社會(huì)保障領(lǐng)域，比如加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的醫(yī)療、就業(yè)、教育等其他社會(huì)保障，提高綜合保障服務(wù)水平；五是社會(huì)管理領(lǐng)域，比如加大對(duì)志愿者組織、法律援助組織等社會(huì)第三部門(mén)的支持力度，鼓勵(lì)對(duì)保障對(duì)象開(kāi)展多樣化的扶助和幫助活動(dòng)。根據(jù)國(guó)情、省情、市情的不同，各地可以加強(qiáng)和完善一系列的住房保障配套政策和保障措施，促進(jìn)住房保障工作上水平。

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陳品祿/責(zé)任編輯