廣西線樹矛盾法律問題探析

●莫瀟瀟

廣西線樹矛盾法律問題探析

●莫瀟瀟

輸配電線路架設(shè)需要跨越大面積土地，沿途中，不免會(huì)與各種物體發(fā)生一定的關(guān)系，集中表現(xiàn)在與建筑物、地上種植物的關(guān)系上。其中，架空線路與線下林木的關(guān)系較為常見且復(fù)雜，無(wú)法妥善處理容易造成人身和財(cái)產(chǎn)的損害，甚者引發(fā)群體性事件，造成嚴(yán)重后果，供電企業(yè)必須注重。因此，架空線路與線下林木的關(guān)系被電網(wǎng)企業(yè)形象地稱為“線樹矛盾”。

一、線樹矛盾可能引發(fā)的安全問題

由于速生桉種植難度小，經(jīng)濟(jì)效益高，自引進(jìn)后在廣西得到廣泛種植。據(jù)國(guó)家林業(yè)局桉樹研究中心最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2015年，廣西速生桉種植面積約占全國(guó)一半左右，達(dá)3000萬(wàn)畝，是全國(guó)速生桉種植第一大省。架空線路下被廣泛種植速生桉，存在較大安全隱患，主要體現(xiàn)：引起線路跳閘；引發(fā)觸電事故；引起山林火災(zāi)。

二、處理線樹矛盾面臨的問題

妥善處理線樹問題是保障電力設(shè)施安全、電網(wǎng)運(yùn)行穩(wěn)定的一項(xiàng)重要工作，線樹矛盾問題由來(lái)已久，《電力法》及其相關(guān)規(guī)定在制定之初，已對(duì)此問題有所考慮，并以專門條款加以規(guī)定。主要條文涉及《電力法》第五十三條、第六十九條；《電力設(shè)施保護(hù)條例》第十五條、第四章；《電力設(shè)施保護(hù)條例》第十六條等。廣西于2012年1月1日實(shí)施的《廣西電力設(shè)施保護(hù)辦法》，其中第十二條、第五章也對(duì)線樹矛盾問題做出了具體規(guī)定，在廣西區(qū)內(nèi)處理線樹矛盾問題時(shí)應(yīng)當(dāng)適用。上述各個(gè)法律法規(guī)對(duì)處理線樹矛盾的基本規(guī)則是依法劃定的架空線路下不得種植可能危及電力線路安全的高桿植物；違法種植的超高植物由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)強(qiáng)令砍伐或清除，《電力設(shè)施保護(hù)條例》同時(shí)賦予了電力企業(yè)修剪或砍伐的權(quán)利；新建線路需要砍伐樹木的，砍伐時(shí)一次性補(bǔ)償?？撤ピ芯€路下方新種植植物的不進(jìn)行補(bǔ)償。違反有關(guān)規(guī)定，危害電力設(shè)施的，由電力管理部門進(jìn)行處罰。

我國(guó)在《電力法》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》等有關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)線路與樹木、房屋等發(fā)生相互妨礙時(shí)的處理辦法，《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)森林法>辦法》中也對(duì)架空電力線路下是否需要辦理征占地手續(xù)做出了規(guī)定。從《電力法》及其配套設(shè)施的有關(guān)規(guī)定出發(fā)，處理線樹矛盾問題有章可循，有法可依。但是為何現(xiàn)實(shí)中線樹矛盾問題會(huì)成為供電企業(yè)面臨的疑難病癥？我們可從現(xiàn)實(shí)問題和法律沖突中找到答案。

（一）現(xiàn)實(shí)問題

1.涉及廣大農(nóng)民切身利益，處理困難大

由于供電企業(yè)對(duì)架空電力線路下方土地不辦理征占地手續(xù)，也無(wú)法禁止農(nóng)民在自有土地上種植作物。對(duì)于廣大樹主而言，種植桉樹的目的就是獲取經(jīng)濟(jì)利益。因此，處理線樹矛盾問題直接事關(guān)農(nóng)民切身利益，稍有不慎容易引發(fā)群體性事件。其次，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步放開，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)愈發(fā)頻繁。供電企業(yè)雖然可與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂樹木砍伐補(bǔ)償協(xié)議，約定一次性補(bǔ)償?shù)臈l件。但是一旦承包經(jīng)營(yíng)權(quán)易主，供電企業(yè)與原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂的協(xié)議將對(duì)后繼者無(wú)約束作用，而追究前手的違約責(zé)任可操作性也不高，樹障問題又回到處理的起點(diǎn)。再次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一是造成線樹矛盾處理難的又一現(xiàn)實(shí)原因。各地市政府通常出臺(tái)本地適用的樹木砍伐補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相鄰縣鄉(xiāng)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就可能相差甚遠(yuǎn)，引發(fā)相鄰村屯農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿，提出高額補(bǔ)償要求，供電企業(yè)高價(jià)補(bǔ)償師出無(wú)名，一定程度上導(dǎo)致問題復(fù)雜化。

2.電力行政主管部門履職缺位

我國(guó)上世紀(jì)90年代電力行業(yè)進(jìn)行“政企分開”改革后，電力工業(yè)部被撤銷，供電企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，不再具有行政主體資格。原地方電力工業(yè)局承擔(dān)的職能分散到地方發(fā)改委、工信委等部門，但始終沒有明確究竟哪一個(gè)部門才是電力行政管理部門。這個(gè)問題的長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致了《電力法》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定難以落實(shí)，在發(fā)生各種各樣危害電力設(shè)施安全事件時(shí)，沒有電力行政管理部門主動(dòng)行使職權(quán)，處罰有關(guān)違法人員。供電企業(yè)沒有執(zhí)法權(quán)，在發(fā)現(xiàn)存在危害電力設(shè)施的行為時(shí)也只能協(xié)商解決，沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。更多的只能在事發(fā)后，通過民事手段采取有關(guān)補(bǔ)救措施，無(wú)法形成威懾力，進(jìn)而也導(dǎo)致了外力破壞、線樹線房矛盾等問題愈發(fā)嚴(yán)重，電網(wǎng)的安全穩(wěn)定受到威脅。

（二）法律沖突

1.《電力法》與《物權(quán)法》的沖突

《電力法》出臺(tái)于上個(gè)世紀(jì)90年代，第五十三條規(guī)定了在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)不得修建、種植可能危及電力設(shè)施安全的建筑物、構(gòu)筑物、植物的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《電力法》的規(guī)定，在架空電力線路下種植可能危及電力設(shè)施安全的植物的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾?zé)令強(qiáng)制砍伐或清除?！段餀?quán)法》出臺(tái)于2007年，其中第一百二十五條明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民有權(quán)在依法承包的土地上種植桉樹等高桿植物。

2.《電力法》與《森林法》的沖突

《森林法》第二十八條規(guī)定了采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，無(wú)證采伐，輕則受到行政處罰，重則需承擔(dān)刑事責(zé)任。但《電力法》第六十九條卻規(guī)定了政府強(qiáng)制砍伐的權(quán)力，《電力設(shè)施保護(hù)條款》第二十四條還賦予了電力企業(yè)依法砍伐的權(quán)利。二者的沖突在于砍伐電力線路保護(hù)區(qū)內(nèi)生長(zhǎng)的樹木是否供電企業(yè)的法定權(quán)利：根據(jù)《森林法》的規(guī)定，只要涉及樹木砍伐，就應(yīng)當(dāng)辦理許可。但按照《電力法》規(guī)定，在線路保護(hù)區(qū)內(nèi)種植高稈植物的行為違法，應(yīng)當(dāng)依法由有權(quán)機(jī)關(guān)或單位清除。

三、主要法律問題探討

（一）供電企業(yè)是否應(yīng)辦理架空線路保護(hù)區(qū)內(nèi)土地征占用手續(xù)

占用，即占有和使用。供電企業(yè)在架設(shè)架空電力線路時(shí)，對(duì)塔基部分需要占用土地，供電企業(yè)按照《土地管理法》辦理征占地手續(xù)并進(jìn)行合理補(bǔ)償。但是對(duì)于線路下方的土地，長(zhǎng)期以來(lái)的處理方式是既不征地也不補(bǔ)償。如此做法是否有合理依據(jù)？

首先，架空線路部分經(jīng)過土地上空，并未實(shí)際占有土地，更未使用土地。權(quán)利人仍可按土地原有性質(zhì)對(duì)土地加以利用。供電企業(yè)也從不禁止權(quán)利人在架空線路下方種植不會(huì)危及線路安全的植物。未實(shí)際占地卻要辦理征占地手續(xù)不符合公平合理、實(shí)事求是的精神。也會(huì)對(duì)供電企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展造成巨大經(jīng)濟(jì)壓力。其次，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中，并未對(duì)供電企業(yè)是否需要對(duì)架空電力線路下方土地辦理征占手續(xù)做出規(guī)定。相反，《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)森林法>辦法》第十七條規(guī)定“修建道路、架設(shè)輸電線路……等建設(shè)項(xiàng)目……確實(shí)需要占用、征用林地，以及為建設(shè)項(xiàng)目留出通道或者劃定保護(hù)范圍并且在通道或者劃定的保護(hù)范圍內(nèi)不允許種植林木的,應(yīng)當(dāng)依法辦理占用或者征用林地手續(xù)。”“建設(shè)項(xiàng)目通道內(nèi)或者劃定的保護(hù)范圍內(nèi)允許種植林木或者建設(shè)期間砍伐林木后允許重新種植林木的,不需要辦理占用或者征用林地手續(xù)；允許種植的林木，不得危及建設(shè)項(xiàng)目建成后的安全運(yùn)行或者使用?！币簿褪钦f(shuō)，只有在供電企業(yè)不允許在架空線路保護(hù)區(qū)內(nèi)種植林木時(shí)，才應(yīng)當(dāng)辦理征占地手續(xù)?！稄V西實(shí)施<森林法>辦法》屬于地方政府規(guī)章，其規(guī)定是對(duì)上位法空白地帶的補(bǔ)充，在廣西區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)適用。依照該規(guī)定執(zhí)行，供電企業(yè)也不需要辦理征占地手續(xù)。

（二）《電力法》是否限制了樹主的土地權(quán)益

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包者依照《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》取得的權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品。本條規(guī)定所稱“依法”應(yīng)做廣義理解，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得和使用，應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。而不僅指符合《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定。如不得違反《刑法》等有關(guān)法律規(guī)定，種植違法作物；不得違反《物權(quán)法》的規(guī)定，禁止他人行使相鄰權(quán)利等。同理，《電力法》的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)遵守，電力設(shè)施的安全當(dāng)然應(yīng)當(dāng)尊重。土地承包者雖然依法有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但是仍應(yīng)當(dāng)尊重他人的權(quán)利。特別是對(duì)于線路架設(shè)在先，樹木種植在后的。

四、處理線樹矛盾法律建議

線樹矛盾問題的根本解決，除了依靠法律規(guī)定的進(jìn)一步更新和完善之外，還需要國(guó)家從上至下明確電力主管部門、明確電力主管部門的具體職責(zé)和權(quán)力。當(dāng)下，對(duì)于基層供電企業(yè)而言，更多的應(yīng)該從如何規(guī)范自身行為、避免發(fā)生糾紛的角度去思考問題、解決辦法。為妥善處理線樹矛盾問題，我們可以采取以下措施。

（一）依法履行告知義務(wù)，完善工作手續(xù)

供電企業(yè)對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬本單位的電力設(shè)施負(fù)有維護(hù)管理的義務(wù)。在處理線樹矛盾問題時(shí)，依法履行告知義務(wù)是對(duì)履行維護(hù)管理義務(wù)的細(xì)化。供電企業(yè)在發(fā)現(xiàn)樹障隱患時(shí)，應(yīng)及時(shí)聯(lián)系樹主，并告知其高壓電力線路保護(hù)區(qū)內(nèi)種植高桿植物的違法性和危險(xiǎn)性。對(duì)其出具安全隱患整改通知書、在樹障點(diǎn)周圍設(shè)立安全警示牌，必要時(shí)還可將樹障情況和處理協(xié)商結(jié)果報(bào)告當(dāng)?shù)卣脖O(jiān)部門，請(qǐng)求政府部門的協(xié)助。

（二）積極收集證據(jù)，避免發(fā)生糾紛

處理線樹矛盾的過程資料，對(duì)防止糾紛的發(fā)生起到至關(guān)重要的作用。這些證據(jù)主要包括：線路建設(shè)投運(yùn)檔案、架空線路滿足安全距離的證明資料、林木高度及導(dǎo)線與林木距離的證明資料、安全隱患整改通知書、設(shè)立警示標(biāo)志的證明資料、與樹主簽訂的砍伐補(bǔ)償協(xié)議和收款證明等。上述資料的組合，能夠形成一條完整的證據(jù)鏈，證明供電企業(yè)線路架設(shè)在先，且符合安全距離要求；樹主樹木種植在后，供電企業(yè)在發(fā)現(xiàn)后已履行告知義務(wù)并進(jìn)行砍伐補(bǔ)償。在發(fā)生訴訟糾紛時(shí)，這些資料就可能成為支持供電企業(yè)勝訴的重要證據(jù)。

（三）充分利用法律規(guī)定，處理緊急問題

在實(shí)際處理線樹矛盾工作中，不免遇到砍伐標(biāo)準(zhǔn)談不攏，樹障遲遲處理不下來(lái)的情況。如樹障的存在已經(jīng)使線路安全岌岌可危，隨時(shí)可能發(fā)生線路跳閘的危險(xiǎn)，可以嘗試?yán)谩稄V西電力設(shè)施保護(hù)辦法》第三十條關(guān)于突發(fā)事件危及電力設(shè)施安全的規(guī)定，立刻采取修剪或砍伐危及電力設(shè)施安全的林木的措施后，及時(shí)向縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門報(bào)告。但應(yīng)注意，第三十條適用的前提是即將或已經(jīng)發(fā)生危及電力設(shè)施安全的突發(fā)事件，方可采取緊急措施。若樹苗仍出于幼苗期，暫時(shí)不會(huì)對(duì)電力設(shè)施安全造成直接、緊迫的威脅，則不應(yīng)適用本條規(guī)定。采取本條規(guī)定的措施后也不代表供電企業(yè)可以對(duì)被砍伐的樹木免除補(bǔ)償。

(作者單位：柳州供電局)