農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧金融保障機制研究
——以四川省達(dá)州市為例

奧亞鋒

（中共達(dá)州市委黨校，四川達(dá)州 635000）

地處川東北大巴山腹地的達(dá)州，是傳統(tǒng)的革命老區(qū)，是國家確定的集中連片特困地區(qū)覆蓋區(qū)域，精準(zhǔn)扶貧的對象復(fù)雜，任務(wù)繁重，著力點疲軟。能否完成達(dá)州精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，不僅關(guān)系到達(dá)州脫貧減貧的經(jīng)濟社會問題，更承載著黨和國家實現(xiàn)“全面小康”的政治任務(wù)。金融扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的主要形式，是實現(xiàn)貧困人口由“輸血”到“造血”的根本舉措，是落后地區(qū)能否脫貧致富的關(guān)鍵，也是產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧和旅游扶貧等等扶貧的基礎(chǔ)和杠桿。

1 達(dá)州實施金融扶貧的優(yōu)勢

1.1 地理位置以及市場優(yōu)勢突出

達(dá)州市地處大巴山腹地，位于傳統(tǒng)地理意義上的南、北方的結(jié)合部，是川渝陜結(jié)合部的中心城市，人口眾多，農(nóng)村金融需求旺盛。達(dá)州農(nóng)村金融市場基礎(chǔ)水平低，空間廣闊，勞動力優(yōu)勢明顯，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，承接?xùn)|中部產(chǎn)業(yè)能力不斷上升，金融機構(gòu)快速發(fā)展。這種優(yōu)勢使得我市開展金融扶貧具有更加深遠(yuǎn)的意義。

1.2 政策優(yōu)勢明顯

達(dá)州位于國務(wù)院公布的扶貧發(fā)開的重點區(qū)域，同時又是四川省扶貧攻堅的“四大片區(qū)”之一，所轄區(qū)縣與國家、省幫扶地區(qū)范圍高度一致，政策優(yōu)勢明顯。近期，達(dá)州全域被國家發(fā)改委納入《川陜蘇區(qū)老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》，特別提出要“在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧脫貧、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及財政、金融、資源開發(fā)、生態(tài)補償?shù)确矫嫣岢龅囊幌盗蟹侠蠀^(qū)發(fā)展的重大舉措和扶持政策”。這些政策在很大程度上保障了達(dá)州金融扶貧的連貫性和發(fā)展空間，使得金融扶貧在現(xiàn)實中有規(guī)可依。

1.3 金融、類金融機構(gòu)日漸增多

目前，我市初步形成了較為全面的金融體系，而且各類金融機構(gòu)逐步增多。隨著國家金融扶貧政策的不斷推進(jìn)，扶貧力度的不斷加大，各類金融、類金融機構(gòu)承擔(dān)的功能和任務(wù)也在不斷增多，客觀上推動了金融行業(yè)的發(fā)展，其中農(nóng)行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、郵政儲蓄銀行等銀行金融機構(gòu)蓬勃發(fā)展，網(wǎng)點分布規(guī)模不斷擴大，專項扶貧銀行點也在不斷增多；小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、資金互助組織和涉農(nóng)保險機構(gòu)也在不斷發(fā)展。它們承擔(dān)了金融扶貧的主要任務(wù)，為精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村的開展打下了堅實基礎(chǔ)。

1.4 金融扶貧適用性強，示范作用明顯

就“四大片區(qū)”傳統(tǒng)政策性扶貧來看，收效成果一般，長期“輸血”式扶貧對改善這些地區(qū)的根本面貌作用有限，而金融扶貧符合當(dāng)前社會改革和市場發(fā)展的趨勢，更具有輻射帶動作用。傳統(tǒng)政策性扶貧既不產(chǎn)生金融要素的聯(lián)動效應(yīng)，也不利于金融的流動性，還容易產(chǎn)生金融與權(quán)力尋租的問題。而金融扶貧受市場風(fēng)險機制影響，不僅有助于降低政府扶貧成本，提高扶貧質(zhì)量，同時還有利于激發(fā)金融要素的市場行為，提高農(nóng)民自主發(fā)展生產(chǎn)的積極性。目前，達(dá)州金融扶貧已體現(xiàn)出了一定優(yōu)勢，尤其在PPP模式探索上，農(nóng)民獲得了可觀的收益，對脫貧致富起到了一定的聯(lián)動示范作用。

2 達(dá)州金融扶貧現(xiàn)狀與困境

2.1 貧困人口多，覆蓋范圍廣，扶貧任務(wù)重

達(dá)州地處秦巴山區(qū)集中連片特殊困難地區(qū)，是非常典型的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。全市人口690余萬，7個縣（市、區(qū)）中有2個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，農(nóng)業(yè)人口多，貧困任務(wù)異常重，貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于全國、全省平均水平。截至2014年底，全市共有建檔立卡貧困村828個、貧困戶23.2萬戶、63.66萬人，居四川省第一，貧困發(fā)生率為11.62%，高于全國4.42個百分點、四川省3.92個百分點。貧困人口主要集中在萬源市、宣漢縣、達(dá)川區(qū)和渠縣，地形上分布由北到南，幾乎貫穿達(dá)州全境，涵蓋范圍廣闊。達(dá)州屬于勞務(wù)輸出大市，人口凈遷出城市，從貧困人口性質(zhì)上來看，精準(zhǔn)扶貧人口具有為老弱病殘等特征，發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力、脫貧致富能力有限。

2.2 金融網(wǎng)點分布不均，供需之間矛盾嚴(yán)重

“十二五”期間，達(dá)州金融組織機構(gòu)體系有了較大改善，但與目前社會需求還存在一定差距，尤其在偏遠(yuǎn)地區(qū)和精準(zhǔn)扶貧重點區(qū)域供需矛盾較為突出。截至2015末，全市銀行業(yè)金融機構(gòu)17家，銀行網(wǎng)點700余個，證券營業(yè)部3家，保險機構(gòu)31家，融資擔(dān)保機構(gòu)30家、小貸公司18家、農(nóng)村資金互助社63家。但是，金融扶貧政策的落實和實施往往集中在某些個別銀行，承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的金融機構(gòu)和網(wǎng)點在貧困村比較缺乏，移動支付普及率低，農(nóng)民貸款難的問題依舊比較普遍，金融扶貧的信息宣傳能力也有限。

2.3 涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)發(fā)展滯后，市場活力不足

農(nóng)業(yè)保險主要承擔(dān)的是農(nóng)民在生產(chǎn)、種植、養(yǎng)殖過程中的自然和意外傷害損失的保險。達(dá)州作為農(nóng)業(yè)大市，潛在自然風(fēng)險和災(zāi)害較多，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)，受地形和氣候影響，暴雨、伏旱、大風(fēng)、冰雹、滑坡、泥石流等災(zāi)害突出，農(nóng)業(yè)風(fēng)險指數(shù)高，使得保險公司及其它金融營利機構(gòu)參與涉農(nóng)類產(chǎn)業(yè)及其生產(chǎn)過程的動力不足。就政策性農(nóng)業(yè)保險來說，負(fù)責(zé)機構(gòu)較少，且承擔(dān)的險種和數(shù)量有限，覆蓋率和承保率都非常低。在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，保險涉及面更低，使得經(jīng)營農(nóng)業(yè)、農(nóng)副業(yè)和加工業(yè)的潛在風(fēng)險指數(shù)高，不利于農(nóng)業(yè)市場化和農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)的發(fā)展。

2.4 貧困地區(qū)脫貧意識不足，“等靠要”思想嚴(yán)重

受傳統(tǒng)經(jīng)濟和文化因素制約和影響，貧困地區(qū)脫貧觀念認(rèn)識不足。一方面，貧困地區(qū)受教育程度普遍較低，部分群眾缺乏通過發(fā)展生產(chǎn)來改變生活面貌的決心意愿，“懶人”現(xiàn)象突出。另一方面，部分村干部對于金融扶貧的認(rèn)識不足，不愿意過多承擔(dān)風(fēng)險和服務(wù)工作，在發(fā)展生產(chǎn)方面不愿意組織帶領(lǐng)群眾，通過金融手段幫助群眾解決長遠(yuǎn)民生問題能力不足，而往往集中表現(xiàn)為對救濟式扶貧的渴望，希望通過爭取直補資金改善生活，“等靠要”思想嚴(yán)重。

3 構(gòu)建達(dá)州金融扶貧的長效保障機制

3.1 堅持開展有效的農(nóng)村扶貧教育，完善智力扶貧機制

3.1.1 扶貧先扶智

事實證明，越是貧困地區(qū)，受教育程度越低，貧困代際現(xiàn)象越為突出。教育落后已經(jīng)成為導(dǎo)致當(dāng)代貧困發(fā)生的最重要原因。不少貧困村“等靠要”思想嚴(yán)重，缺乏自我脫貧的勇氣和信心，一些貧苦戶思想覺悟差，把脫貧當(dāng)成政府的事情，“懶人”現(xiàn)象突出。因此，金融扶貧首要解決的也必然是智力扶貧的問題。只有在農(nóng)村有相當(dāng)一部分想干事、能干事、敢干事、干成事的人，才能有效實施金融扶貧，實現(xiàn)脫貧致富的目的。

3.1.2 培養(yǎng)金融扶貧“明白人”

政府通過定期、定向組織專業(yè)金融知識和金融扶貧培訓(xùn)，使農(nóng)民能夠掌握金融扶貧的相關(guān)基礎(chǔ)知識，為開展農(nóng)村金融扶貧，繁榮農(nóng)村金融市場奠定基礎(chǔ)。同時，針對基層農(nóng)村金融從業(yè)人員較少的實際困難，定向選拔有金融專業(yè)知識背景的專業(yè)技術(shù)人才充實到基層管理隊伍之中，充實基層金融人才力量，為政府金融信息服務(wù)、決策提供保障。

3.1.3 農(nóng)村扶貧教育要以生產(chǎn)技術(shù)為支撐，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為手段，金融扶貧為抓手的常態(tài)方式開展

農(nóng)村教育要切合實際，堅持把發(fā)展農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為扶貧的核心，堅持農(nóng)業(yè)市場化和信息化為導(dǎo)向，合理利用互聯(lián)網(wǎng)+等新型技術(shù)，把金融工具作為農(nóng)民實現(xiàn)增收目的主要途徑，大力發(fā)展培育“村淘”，開拓農(nóng)村金融市場，繁榮農(nóng)村電子商務(wù)，開展信息技術(shù)教育，培育農(nóng)民信息化思維，提高農(nóng)業(yè)革新能力和農(nóng)民自我發(fā)展能力。

3.2 堅持把發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為金融扶貧的根本手段和保障

3.2.1 金融扶貧+特色產(chǎn)業(yè)

依托達(dá)州市自身地理氣候條件，培育和發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)村地區(qū)重點發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、食品加工業(yè)，重點扶持糧油、畜禽、苧麻、茶葉、中藥材等為主的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈，組織經(jīng)營成立行業(yè)協(xié)會，制定并實施服務(wù)方案，支持龍頭企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)扶持眾多中小企業(yè)向龍頭企業(yè)依靠，有計劃有目的性地把資金投放到產(chǎn)業(yè)鏈中，大力開發(fā)“產(chǎn)業(yè)貸”產(chǎn)品，通過運用“項目+產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”，實現(xiàn)“支持一個項目、發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)、致富一方百姓”的綜合效益。同時，實施“金融+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”帶動型扶貧服務(wù)模式。以農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為支持媒介，導(dǎo)入“公司+基地+農(nóng)戶”等利益銜接機制，強力助推貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧。

3.2.2 資金+技術(shù)+信息的精準(zhǔn)扶貧模式

貧困戶的創(chuàng)業(yè)能力相對較差，市場競爭力弱，這就需要技術(shù)、市場、資金、信息等多方面對農(nóng)戶的支持。因此，特別需要有一批了解本土農(nóng)業(yè)情況的金融技術(shù)人員，為貧困戶提供金融信息，提供技術(shù)支持，使其能夠?qū)崿F(xiàn)獨立生產(chǎn)經(jīng)營，成為市場行為的主體。精準(zhǔn)扶貧不僅要求金融扶貧要“真扶貧”，還要求扶貧精準(zhǔn)到戶，“扶真貧”，讓真正需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧的困難戶不因缺少資金、技術(shù)而無法進(jìn)行。因此，對口幫扶單位、幫扶人員不僅要把金融和產(chǎn)業(yè)相關(guān)信息提供給困難戶，還要盡可能為有意愿發(fā)展產(chǎn)業(yè)的困難群眾進(jìn)行技術(shù)和金融扶貧程序的辦理，解決好資金難、技術(shù)缺乏、信息閉塞與不對稱的問題，與貧困戶之間搭好橋梁，打通金融扶貧的最后一公里。

3.3 進(jìn)一步強化各級政府服務(wù)、監(jiān)管和管理職能

3.3.1 進(jìn)一步加強財政支出力度

就目前來說，財政支出在金融扶貧比重相對較小，無法滿足農(nóng)民對金融的發(fā)展需求。因此，建立健全財政扶貧資金投入增長機制顯得尤為重要。通過逐年增加金融扶貧專項資金，提高扶貧支出在一般公共預(yù)算支出的比重，擴大金融扶貧對象適用范圍，將精準(zhǔn)扶貧任務(wù)支出作為特殊因素，單列計算。加大對貧困村一般轉(zhuǎn)移支付力度，加大放活產(chǎn)業(yè)扶持周轉(zhuǎn)金，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

3.3.2 進(jìn)一步提高金融扶貧資金使用率

在精準(zhǔn)識別農(nóng)村扶貧對象基礎(chǔ)上，實施扶貧資金與貧困戶資金精準(zhǔn)對接，針對建檔立卡貧困戶，充分發(fā)揮財政扶貧和金融扶貧“兩只手”，既要“輸血”提供精準(zhǔn)扶貧困難戶的基本生活保障，又要為金融扶貧“造血”提供技術(shù)、資金等必要支持，充分利用好貧困村貧困戶產(chǎn)業(yè)扶持周轉(zhuǎn)金，為發(fā)展家庭畜牧業(yè)、種植業(yè)提供無息借款；加強對創(chuàng)業(yè)就業(yè)貸款風(fēng)險基金的利用，通過政府承擔(dān)部分風(fēng)險的形式，鼓勵金融和類金融機構(gòu)參與到農(nóng)村金融市場，引導(dǎo)金融機構(gòu)對創(chuàng)業(yè)就業(yè)信貸投入；進(jìn)一步做大做強產(chǎn)業(yè)扶貧信貸基金，嚴(yán)格按照相關(guān)政策足額配套發(fā)放，認(rèn)真落實產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險補償基金、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款貼息資金，鼓勵帶動農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

3.3.3 進(jìn)一步完善農(nóng)村金融扶貧相關(guān)法律法規(guī)

要進(jìn)一步爭取政策扶持，大膽探索，先試先行，樹立創(chuàng)新思維，堅持法律未禁止即可試驗的態(tài)度，通過部分縣市試點，部分村鎮(zhèn)探索的方式，有的放矢發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)，逐步形成符合老區(qū)建設(shè)發(fā)展的扶貧模式，充分利用地方人大立法授權(quán)機遇，形成秦巴山區(qū)獨有的金融扶持脫貧致富相關(guān)法律條規(guī)，為革命老區(qū)發(fā)展提供政策和制度的保障。通過完善省市相關(guān)規(guī)定，探索一條符合欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)金融扶貧的路子，完善農(nóng)村擔(dān)保體系，發(fā)展農(nóng)村多種保險制度，完善引導(dǎo)合鼓勵社會力量投資農(nóng)村金融激勵機制，為解決秦巴山區(qū)精準(zhǔn)扶貧、脫貧致富提供智力支持和制度保障。

[1]龔明華.我國農(nóng)村金融需求與金融供給問題研究[M].經(jīng)濟科學(xué)出版社,2009.

[2]吳國寶.扶貧模式與中國扶貧：經(jīng)驗與思考[M].中國婦女出版社,1998.

[3]四川省財政廳課題組.財政支持農(nóng)村金融發(fā)展研究[J].中國財政,2012（8）.