論環(huán)境標準制度中“日落條款”的設置

黃錫生　謝玲

摘要：環(huán)境標準“超期服役”折射出中國現(xiàn)行環(huán)境標準與環(huán)境管理客觀需要的嚴重脫節(jié)，這一現(xiàn)象成為在環(huán)境標準制度中引入“日落條款”的直接動因。作為一種法律淘汰機制，“日落條款”的基本理念與環(huán)境標準的內(nèi)在屬性高度契合。在環(huán)境標準制度中設置“日落條款”，可以平衡法的穩(wěn)定性和靈動性之間的沖突，增強環(huán)境標準修訂的可預見性并增加環(huán)境標準修訂程序的正當性。唯有明確“日落”期限和期限屆滿效力、完善后評價制度和環(huán)境標準修訂的程序規(guī)范，構建環(huán)境標準常規(guī)審查修訂機制，才能實現(xiàn)環(huán)境標準制度的合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。

關鍵詞：環(huán)境標準；日落條款；超期服役；環(huán)境標準制度

中圖分類號：D92268文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2016）01015407

2013年2月27日，萬噸鎘超標大米流入廣東市場的消息被媒體曝光①，引起軒然大波。同年5月16日，廣州市食品藥品監(jiān)督管理局公布了該年第一季度廣州市餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)督抽檢情況，其中18 批次大米及米制品的抽檢結(jié)果顯示8批次均因鎘超標而不合格，不合格率高達44.4%②。之后，“鎘大米事件”在公眾視野中持續(xù)發(fā)酵，土壤污染問題再次成為社會關注的焦點。更讓人憂心的是，此次事件只是近年來層出不窮的重金屬污染農(nóng)產(chǎn)品事件之冰山一角，土壤重金屬污染防治及修復工作已迫在眉睫。然而，作為評判土壤環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣及修復程度標尺的土壤環(huán)境質(zhì)量標準卻嚴重滯后。中國現(xiàn)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》制定于1995 年，至今逾20年未曾修訂③，已基本不能適應新形勢下土壤環(huán)境尤其是農(nóng)田土壤保護的需要。土壤環(huán)境質(zhì)量標準“超期服役”只是中國環(huán)境標準嚴重滯后現(xiàn)象中的一個樣本。事實上，中國環(huán)境標準“超期服役”現(xiàn)象大量存在，這一缺陷導致現(xiàn)行環(huán)境標準與環(huán)境管理客觀實際嚴重脫節(jié)，環(huán)境標準的滯后性廣為學界和實務部門所詬病。鑒于此，筆者認為，應當在環(huán)境標準制度中引入“日落條款”，為環(huán)境標準的定期復審和及時更新注入內(nèi)生的調(diào)整動力，建立環(huán)境標準的動態(tài)更新機制，以增強環(huán)境標準的時效性和適用性。

一、“日落條款”的概念界定及其法律特征

“日落條款”也稱“落日條款”，是指在立法中專門規(guī)定某一法律規(guī)范的有效期間，在有效期屆滿之前需要對其進行審查并重新確認其效力，否則該法律規(guī)范在有效期間屆滿時即如日落西沉般失效的條款。名稱形象而優(yōu)美的“日落條款”實質(zhì)上是一種法律淘汰機制，它“強調(diào)了立法是個動態(tài)的、長效的過程”，并“通過一種自動失效的方式促請法律規(guī)范的及時更新，淘汰一些不合時宜或不必要的規(guī)范，以適應經(jīng)濟社會的急劇變化”[1]。

“日落條款”的淵源最早可追溯至羅馬法中的委任統(tǒng)治權制度。在羅馬共和國時期，元老院被授權可以征收特定的稅種，并可以在一定期限內(nèi)調(diào)動軍隊，這樣的授權直到當任執(zhí)政官如地方總督任期結(jié)束時相應中止。這樣的規(guī)則不僅被運用于羅馬的多部立法（如緊急狀態(tài)立法）中，而且隨后編纂的查士丁尼法典中也體現(xiàn)了這一基本理念，這被視為是“日落條款”的雛形[1]3。在作為“日落”理念最早倡導者之一的美國總統(tǒng)托馬斯·杰弗遜看來，法律應當既有生效時間，又有失效時間，就如同日出日落一樣，這樣才能適應社會的發(fā)展變化。“地球應當屬于活著的世代……每一部憲法，然后是每一部法律，都應該在 19 年后自然消亡”[2]。杰弗遜倡導的“日落”理念強調(diào)的是人定法和自然規(guī)律之間的一致性。20世紀70年代美國的科羅拉多日落法則規(guī)定每隔 6 年應對政府機構、臨時委員會、政府許可等進行復審，之后日落法曾盛行于美國的州立法層面Richard C. Kearney， Sunset： A Survey and Analysis of the State Experience， Public Administration Review， Vol. 50， No. 1， 1990.。如今，以集中法案形式出現(xiàn)的“日落法”逐漸淡出，美國及其他國家更多采用在各部立法中單獨設立“日落條款”這一立法形式。2004年《行政許可法》的實施標志著中國立法對“日落條款”的正式引入，該法第20條規(guī)定，行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價并對已經(jīng)設定的行政許可及時予以修改或者廢止。

由于不論是對規(guī)則“日落”前的復審還是復審后對原有規(guī)則的修訂，都需要成本。因此，雖然“日落條款”的適用對象從對最初的立法發(fā)展到對政策措施、臨時機構和立法衍生物（如國際貿(mào)易法中反傾銷措施）的調(diào)整，但“日落條款”并非對所有的事項都一體適用，“日落條款”以及“日落法”的適用應當“由那些最能適用的機構或政策開始進行”[3]。“日落條款”在立法上主要適用于調(diào)整事項本身具有很強的時間和空間限制的法（即僅適用于特定狀態(tài)的法，如緊急狀態(tài)法）、與政策關系密切的法律（如中國的人口與計劃生育法）、含有具體數(shù)據(jù)規(guī)定的立法（如規(guī)定賠償數(shù)額的法）等領域

參見侯芳論文《初探“落日條款”的中國立法適用》（《華東政法大學碩士論文集》，2007年，第10-12頁）。。這些“日落條款”最能適用的領域，其共同特點是該類法律規(guī)范均具有很強的時效性，一旦非常狀態(tài)消失、相關的政策進行了調(diào)整或者作為確定具體數(shù)據(jù)依據(jù)的社會條件發(fā)生了重大變化，這些法律規(guī)范就應當廢止或進行修訂。

雖然最初的“日落”理念強調(diào)的是法律法規(guī)到期的“自動終止”效力，但“日落條款”和其他許多事物一樣，隨著時間的流逝其內(nèi)涵和外延本身也在不斷演進?，F(xiàn)代意義上的“日落”概念已發(fā)展到更多地強調(diào) “定期復審”之理念，本文正是從“日落條款”變化后的理念即強調(diào)“定期復查”的意義上來使用該概念的?！叭章錀l款”的基本特征在于其期限性和自動發(fā)起性：其一，某一法律規(guī)范在其制定之初就已經(jīng)確定其有效期間，在立法技術上，這個有效期間可以時點表征，即某年某月某日為“日落時刻”；也可以時段表征[4]。其二，當該法律規(guī)范的有效期屆滿，對該規(guī)范的審查程序自動發(fā)起，而不需要其他的外部啟動條件。期限屆滿而未能啟動審查程序的法律后果是該法律規(guī)范的效力自動終止。

“日落條款”以承認規(guī)則存續(xù)的期限性為基本內(nèi)涵，通過“日落”期限的設置為法律規(guī)范的定期審查及適時更新建構了一個常態(tài)化、規(guī)范化的機制。那么，環(huán)境標準是否屬于“最能適用”“日落條款”的規(guī)范領域？環(huán)境標準的內(nèi)在屬性與“日落條款”的基本理念是否契合？

二、環(huán)境標準制度中“日落條款”設置的直接動因

作為環(huán)境行政的起點，環(huán)境標準“給所有的環(huán)境上的行政政策指示基本方向”[5]，它以技術指標的形式與相關法律規(guī)范相結(jié)合并將國家環(huán)境政策具體化為可操作性的行為規(guī)則，從而成為展開環(huán)境行政的基礎依據(jù)和評判、檢驗環(huán)境管理績效的基本標尺。然而，中國現(xiàn)行環(huán)境標準存在的一個突出問題是環(huán)境標準“超期服役”現(xiàn)象普遍存在，它也成為在環(huán)境標準制度中引入“日落條款”的直接動因。

（一）環(huán)境標準“超期服役”及其在中國的凸顯

環(huán)境標準是指“為了保護人體健康、社會物質(zhì)財富和維持生態(tài)平衡，對大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量、污染源、監(jiān)測方法等，按照法定程序制定和批準發(fā)布的各項標準的總稱”[6]。環(huán)境標準是環(huán)境標準制度的規(guī)制對象，規(guī)定環(huán)境標準的制定修訂主體、權限、程序以及環(huán)境標準的效力等規(guī)范的總稱構成環(huán)境標準制度。從絕對意義上說，任何制度都有生命周期，絕對不變的規(guī)范是不存在的。但相對于其他規(guī)范而言，作為通過一系列定量性數(shù)據(jù)、指標等來表示行為規(guī)則之界限的技術規(guī)范，環(huán)境標準變化的速率更快，具有更加鮮明的時效性。申言之，任何環(huán)境標準都有自己的標齡，環(huán)境標準只在一定時期內(nèi)有效，一旦環(huán)境標準的適用條件發(fā)生變化，無論是技術的革新、環(huán)境保護價值取向及目標訴求的變化還是時空的轉(zhuǎn)換，都要求環(huán)境標準能夠適時更新。

然而，中國現(xiàn)行環(huán)境標準卻未能彰顯出它時效性的固有特征，環(huán)境標準“超期服役”現(xiàn)象十分普遍。所謂環(huán)境標準“超期服役”，是指一項環(huán)境標準頒布時并無實施的時限要求，部分標準在實施多年后也不能根據(jù)標準本身的缺陷或外部條件的變化適時進行調(diào)整?？v觀中國的環(huán)境標準體系，自1973 年中國頒布第一個環(huán)境標準——《工業(yè)“三廢”排放試行標準》以來，中國的環(huán)境標準經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從單一環(huán)境標準發(fā)展到基本形成環(huán)境標準體系的過程。截至“十一五”末，中國累計發(fā)布環(huán)境標準 1 494項環(huán)保部《國家環(huán)境保護標準“十二五”發(fā)展規(guī)劃》（http：//news.h2o-china.com/html/2013/02/113943_1.shtml）。。誠然，如此龐大的環(huán)境標準規(guī)范群的確在環(huán)境保護法律體系中具有舉足輕重的地位，發(fā)揮著導向、規(guī)范、判定的獨特功能[7]。然而，從制度規(guī)范價值的角度審視，環(huán)境標準數(shù)量上的繁榮卻無法掩飾環(huán)境標準制定修訂過程中規(guī)范化制度構建的一系列不足。中國環(huán)境標準的標齡普遍較長，環(huán)境標準“超期服役”現(xiàn)象嚴重。國際上環(huán)境標準的平均標齡為5年，而中國現(xiàn)行環(huán)境標準中有很大一部分制定于20世紀80-90年代，這些環(huán)境標準實施后長期沒有得到修訂。農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準、地下水質(zhì)標準、海水水質(zhì)標準等均制定于20世紀90年代，這些環(huán)境標準的標齡都在20年以上；漁業(yè)水質(zhì)標準、船舶污染物排放標準、海洋石油開發(fā)工業(yè)含油污水排放標準等制定于20世紀80年代，近30年都未曾修訂。環(huán)境標準“超期服役”帶來的直接后果是現(xiàn)行環(huán)境標準與動態(tài)的環(huán)境保護客觀實際嚴重脫節(jié)，環(huán)境標準既不能反映人們對科學規(guī)律認知的不斷演進，也無法實現(xiàn)保障人體健康和生態(tài)安全的價值訴求。無法真實反映客觀規(guī)律的環(huán)境標準導致中國的環(huán)境保護工作出現(xiàn)“欠保護”和“過保護”的問題，有些標準偏高，企業(yè)根本無法達到；而有些標準卻明顯偏低，無法起到規(guī)制作用不僅污染物排放標準存在這一問題，環(huán)境質(zhì)量標準亦是如此。在土壤環(huán)境質(zhì)量標準中，重金屬標準值的制定就不甚合理，與國外相比，中國土壤鎘標準偏嚴，而鉛的臨界含量定值偏寬，難以保障兒童的健康發(fā)展。。近年來頻頻出現(xiàn)企業(yè)達標排污卻引起所在地惡性污染事故發(fā)生的事件，就是標準滯后影響其規(guī)制功能的例證。

（二）環(huán)境標準“超期服役”的制度根源

從原因上分析，出現(xiàn)環(huán)境標準“超期服役”現(xiàn)象的因素是多方面的。從客觀條件看，環(huán)境標準的復審和修訂既需要技術的支持，又需要充足的資金和研究人員的保障，而中國開展環(huán)境標準的研究時間較短，環(huán)境基準研究不夠，投入經(jīng)費不足，因而依客觀情況的變化對環(huán)境標準進行適時修訂的能力受限。從主觀方面來說，對環(huán)境標準的地位認識模糊、過分遷就于地方經(jīng)濟增長的沖動等認識理念的偏差同樣阻礙了環(huán)境標準的及時審查與適時修訂。但從制度層面審視，中國環(huán)境標準缺乏內(nèi)生的常規(guī)審查修訂機制是其滯后性的制度根源。

中國法律對環(huán)境標準修訂的規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有規(guī)定確切的復審修訂期限，也沒有一套對環(huán)境標準實施效果進行適時評價的機制。常態(tài)化修訂機制的缺乏導致當前環(huán)境標準的修訂主要依靠外部因素來推動。而實踐證明，依靠外部機制來啟動環(huán)境標準的審查與修訂往往非常困難：其一，由于中國對環(huán)境標準的時效性特征認識不足，加上長期以來對環(huán)境標準關注的重點放在標準的有無而非標準的實效上，因而將有限的資源集中于環(huán)境標準的制定而忽視了對環(huán)境標準的審查與修訂。其二，對于環(huán)境標準的制定主體來說，標準的制定是一個艱辛的過程，環(huán)境標準一旦頒布，在“惜廢”心理作用下，環(huán)境標準的制定主體往往怠于履行回顧性評價并缺乏啟動已有環(huán)境標準修訂的動力。其三，環(huán)境標準的制定和實施過程實質(zhì)上是利益分配和博弈的過程《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》修訂中關于是否將PM2.5納入強制檢測范圍的論爭就是一個不同利益的博弈過程。第一次征求意見稿以實施PM2.5標準時機不成熟為由未能將其納入，阻力主要來自環(huán)保部門和地方政府。第二次征求意見稿才重新將其納入。，尤其是地方環(huán)境標準中經(jīng)濟利益與生態(tài)利益、人體健康利益之間的博弈就更為激烈。一旦環(huán)境標準的修訂將對被規(guī)制主體（主要是企業(yè)）不利，即被規(guī)制主體需要為遵循新標準付出更高成本時，被規(guī)制主體會阻止現(xiàn)行標準的修訂，而在經(jīng)濟增長優(yōu)先的地方發(fā)展思路下這一意愿并不難實現(xiàn)。由此看來，如果僅僅依靠外部機制來啟動環(huán)境標準的修訂往往會因為各種原因而失靈。唯有從環(huán)境標準制度的內(nèi)部設置環(huán)境標準的調(diào)整動力，構建環(huán)境標準的常設審查修訂機制，才能有效解決環(huán)境標準嚴重滯后的問題。

（三）環(huán)境標準與“日落條款”的契合性

環(huán)境標準的內(nèi)在屬性與“日落條款”具有高度的契合性，環(huán)境標準屬于“最能適用”日落條款的規(guī)范領域。理由在于：首先，環(huán)境標準的時效性特征與“日落條款”的基本理念內(nèi)在一致。環(huán)境標準時效性特征的基本內(nèi)涵指標準的存續(xù)是有期限的，環(huán)境標準只是在一定條件下才具有作為標尺的正當性，一旦適用條件發(fā)生變化，環(huán)境標準也應當適時進行修訂?！叭章錀l款”的基本理念正是以承認規(guī)范本身的周期性為前提，并以“日落”期限的設定來實現(xiàn)規(guī)范存續(xù)的有期限性。因此，環(huán)境標準的時效性特征與“日落條款”的基本理念具有內(nèi)在一致性。其次，如前所述，受審查和修訂成本的限制，“日落條款”主要適用于“限時法”、與政策關系密切的法及含有具體數(shù)據(jù)的立法等時效性鮮明的領域。環(huán)境標準恰恰是含有具體數(shù)據(jù)的技術性規(guī)范，這些數(shù)據(jù)都與規(guī)范制定當時的經(jīng)濟技術條件相適應。尤為重要的是，環(huán)境標準“超期服役”現(xiàn)象的制度根源在于其定期審查修訂機制的缺失，而“日落條款”恰恰可以通過有效期的設定來構建這一機制。在環(huán)境標準制度中引入“日落條款”，是指在環(huán)境標準制定之時以專門條款的形式為其設置一個明確的有效期限，并規(guī)定在期限屆滿之前必須對其是否繼續(xù)有效進行審查以重新確定其效力，否則該標準將自動失效。與集中式的、需外部因素推動的審查修訂機制不同，環(huán)境標準制度中的“日落條款”為環(huán)境標準設定了具體的有效期限，期限屆滿之前必須對其進行審查，且審查修訂程序的啟動不需要外部因素的推動。這一內(nèi)生的常態(tài)化的審查修訂機制彌補了當前環(huán)境標準定期審查修訂機制的缺失，彰顯了環(huán)境標準的時效性特征。

三、環(huán)境標準制度中“日落條款”設置的法律效用

在環(huán)境標準制度中引入“日落條款”，通過有效期間的設定來構建環(huán)境標準的定期審查修訂機制，具有獨特的法律功效和作用。它可以平衡法的穩(wěn)定性和靈動性，增強環(huán)境標準修訂的可預見性，增加環(huán)境標準修訂程序的正當性。

（一）“日落條款”可以平衡法的穩(wěn)定性與靈動性

法的穩(wěn)定性和靈動性是法運行中固有的一對矛盾。法的穩(wěn)定性意味著法一旦被制定出來，就必須在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定而不能朝令夕改，否則就會使被規(guī)則者無所適從且嚴重地損害到法的權威性及邏輯上的自恰性和連續(xù)性。因此，孟德斯鳩強調(diào)“如果沒有充足的理由，就不要更改法律”[7]。但任何規(guī)則的產(chǎn)生都囿于特定的社會歷史條件，制度的生命力時刻依賴于制度執(zhí)行環(huán)境的相關性以及契合不同歷史條件的靈動性。當規(guī)則賴以存在的社會歷史條件發(fā)生變化并積累至一定階段之后，法就必須進行適當調(diào)整，即“當業(yè)已確立的法律同一些易變且重要的社會發(fā)展力量相沖突時，法律就必須對這種穩(wěn)定性付出代價”[8]，否則法的穩(wěn)定性就異化成法的滯后性。正如韓非所言：“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！保ā俄n非子·心度》）

相對于傳統(tǒng)法律部門而言，具有“革命性”的環(huán)境法在其運行中穩(wěn)定性和靈動性這兩種對立狀態(tài)之間的沖突表現(xiàn)得尤為突出。在環(huán)境標準中引入“日落條款”，能在一定程度上消餌環(huán)境法的穩(wěn)定性和靈動性之間的沖突所帶來的損耗，或者說通過調(diào)適將這一沖突限制在可控的范圍內(nèi)。首先，通過設置“日落條款”，環(huán)境標準在制定之初就已經(jīng)被設置了明確有效期，即以一個相對穩(wěn)定的時間段賦予了該環(huán)境標準的安定，與此同時，又以這個有效期限提前宣告在未來一個確定的時間該項標準的效力將被重新審查并有可能發(fā)生變化。從立法技術來說，在環(huán)境標準制度中引入日落條款能較好地平衡環(huán)境標準的穩(wěn)定性與變動性之間的關系。其次，從修訂成本看，環(huán)境標準的適時修訂可以在避免相關法律頻繁變動的前提下實現(xiàn)法的靈動性。法對變化著的社會生活的適用性是有限的，環(huán)境法本身具有的滯后性則是對這一有限性的映射。而環(huán)境標準與相關法律規(guī)范結(jié)合在一起才能發(fā)揮法規(guī)范功能，當出現(xiàn)某些法律規(guī)范之內(nèi)容不能適應新要求，而又不方便也不適宜修改立法的情況時，可以保持相應的法律規(guī)范不變，而通過修訂有關環(huán)境標準來滿足新要求以彌合環(huán)境法與社會生活之間的間隙。相對于立法而言，環(huán)境標準修改的啟動程序更為便捷，修訂成本更低。

（二）“日落條款”可以增強環(huán)境標準修訂的可預見性

制度的基本功能之一是減少不確定性，使人們對未來有較為明確的預期，從而減弱不確定性對人們遵循制度規(guī)則的阻滯。環(huán)境標準的時效性特征要求環(huán)境標準應適時更新，而“日落條款”的運用將通過增強環(huán)境標準修訂的可預見性來減弱其更新變動的阻力。首先，“日落條款”通過設置“日落”期限事實上體現(xiàn)出對環(huán)境標準淘汰周期的預測，明確的有效期間賦予了環(huán)境標準在這個時間段的安定，使環(huán)境標準的遵守主體在一個相對穩(wěn)定的時期內(nèi)取得了可預測性和可判斷性，減少了環(huán)境標準隨意變動帶來的不確定性風險。其次，對于環(huán)境標準的規(guī)制對象（主要是企業(yè)）來說，在絕大多數(shù)情況下，遵守新標準意味著他必須進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構上的調(diào)整和工藝技術的改造，這需要思想、技術、資金和管理上的一系列準備。如果不能事先告之環(huán)境標準的修訂并給予一定的準備期，企業(yè)難以在短時間內(nèi)完成這些準備?！叭章錀l款”通過對環(huán)境標準的“日落”期限的事先告知，為舊標準的廢止設置了一定的緩沖期，企業(yè)可以在標準的有效期內(nèi)為其可能失效后的情況提前做好準備，從而避免非常規(guī)性的標準修訂帶來的措手不及，尤其是在新標準制定后較短時間內(nèi)就開始實施的情形，從而可減輕新標準修訂和執(zhí)行的阻力。再次，對于環(huán)境標準的制定主體來說，“日落條款”的運用意味著制定主體在環(huán)境標準的制定之初就對迅速發(fā)展的科學技術和急劇變化的社會生活所導致的標準實施社會效果的難以預測進行了預判，因而能使制定主體提前為標準實施一段時間之后的修改、廢止做準備。

（三）“日落條款”可以增加環(huán)境標準修訂程序的正當性

中國環(huán)境標準的審查修訂目前主要靠外部因素推動（如回應某些重大環(huán)境污染事件）、靠集中清理。這種修訂機制是在問題累積后再集中進行清理的，不僅工程浩大，而且等新標準真正實施時，往往距離問題出現(xiàn)已經(jīng)有很長的時間，從而導致環(huán)境管理的被動。更為重要的是，靠外部因素推動的非常規(guī)化的審查修訂機制使標準的修訂不可避免地帶有隨意性、偶然性。“日落條款”的運用促使有關主體對環(huán)境標準的適用性定期進行審查，有利于制定者及時分析環(huán)境標準的合理性、可操作性和針對性，可以通過對過時的環(huán)境標準及時進行清理實現(xiàn)問題累積之前的事前控制。而且，自動審查修訂機制意味著標準修訂的啟動無需其他外部因素的推動，不僅有助于克服制定主體“惜廢”心理的影響，更主要的是，以定期審查的法定方式啟動環(huán)境標準的廢改程序，在賦予環(huán)境標準制度內(nèi)生的調(diào)整動力的同時，也賦予了標準變更程序的合法與規(guī)范。較之于修訂主體無征兆的隨意廢改行為，以及救火式的應急修改行為，規(guī)范性的自動審查修訂制度減少了修訂行為的隨意性，增強了其啟動程序上的正當性。即使審查后的結(jié)果是原標準繼續(xù)有效，該結(jié)論也是建立在謹慎審查的基礎之上，因而原標準的存續(xù)也獲得了正當性。

四、“日落條款”在環(huán)境標準制度中的具體設置

對環(huán)境標準進行定期復審和適時修訂是各國的通例。雖然中國尚未建立環(huán)境標準的常規(guī)審查修訂機制，但相關的環(huán)境標準管理立法能夠反映出中國對環(huán)境標準的時效性特征已有初步認識。1988年通過的《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）第13條規(guī)定：標準實施后，制定標準的部門應當根據(jù)科學技術的發(fā)展和經(jīng)濟建設的需要適時進行復審，以確認現(xiàn)行標準繼續(xù)有效或者予以修訂、廢止。顯然，這一條款已經(jīng)包含對環(huán)境標準“適時審查并及時修改或者廢止”的理念，與“日落條款”的精神一致。然而，該規(guī)范并沒有為環(huán)境標準的存續(xù)設定一個相對明確的期限，對何為“適時”也語焉不詳，從而使其缺乏可操作性。1990年的《中華人民共和國標準化法實施條例》（以下簡稱《標準化法實施條例》）相對于《標準化法》無疑進了一步，該法第20條明確規(guī)定了標準的復審周期一般不超過5年。但令人遺憾的是，該法沒有規(guī)定環(huán)境標準在復審后的效力，即未能明確標準在復審后是廢止還是繼續(xù)有效的問題，也沒有對未能在5年內(nèi)復審的法律后果作出規(guī)定，從而該條使復審僅僅成為形式，不能對標準到期后的效力產(chǎn)生實質(zhì)影響。1999年實施的《環(huán)境標準管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第15條進一步明確了省級環(huán)保行政部門就地方環(huán)境標準的及時修訂對省級政府的建議權。與《標準化法》的規(guī)定相同，《管理辦法》第15條規(guī)定對環(huán)境標準應“適時復審”，而“適時”規(guī)定隱含的意思是：無論是環(huán)境標準的修改或廢止仍然需要有效的外部提起機制，這與“日落條款”所強調(diào)的“自動發(fā)起”機制相悖。因此，現(xiàn)行法尚未建立起以“有效期明確”和“自動發(fā)起”為特征的環(huán)境標準的常態(tài)化審查修訂機制，而這恰恰是環(huán)境標準“超期服役”的制度根源。只有明確復審修訂的確切時間，并設置一套對環(huán)境標準的實施效果進行適時評價的機制，才能改變中國環(huán)境標準難以得到及時審查和修訂的現(xiàn)狀。

（一）明確規(guī)定日落期限和期限屆滿效力

在環(huán)境標準制度中引入“日落條款”，首先需要修改環(huán)境管理的相關立法，科學設定環(huán)境標準的有效期限和審查修訂的自動發(fā)起機制。修改《標準化法》第13條、《標準化法實施條例》第20條及《管理辦法》第15條，明確規(guī)定環(huán)境標準的有效期限，并規(guī)定在環(huán)境標準的有效期屆滿之前，標準制定主體應在法定期限內(nèi)提交審查報告，只有當制定主體認為該標準仍可存續(xù)的報告獲得通過并由有權主體在規(guī)定期限內(nèi)重新宣布其有效時，環(huán)境標準才繼續(xù)有效，否則，環(huán)境標準的效力將隨著有效期的屆滿而終止。鑒于環(huán)境標準制定之初應具有的前瞻性及環(huán)境標準審查修訂的成本考慮，環(huán)境標準的定期審查和有效期限不宜過短，太短的期限難以真正實施，而太長的期限又無法保障環(huán)境標準的時效性。結(jié)合中國的具體實際和影響不同類別環(huán)境標準時效性因素變化的速率，筆者認為，可以考慮按環(huán)境標準的類別來設定標準的定期復審期限。如對污染物排放標準，宜將日落期限設定為5年，即污染物排放標準的復審期限不能超過5年，5年之內(nèi)必須對其實施后的效果進行評價，并根據(jù)評價報告決定其效力；對環(huán)境質(zhì)量標準，宜將日落期限設定為8～10年。

需要說明的是，“日落”期限規(guī)定的是審查環(huán)境標準并重新確定其效力的最長期限，即“日落”期限的上限。那么，為了保持環(huán)境標準的穩(wěn)定性，防止其頻頻修改，是否需要規(guī)定“日落”期限的下限呢？《國家環(huán)境保護標準制修訂項目計劃管理辦法》第6條規(guī)定：“標準的內(nèi)容應具有前瞻性，標準發(fā)布后，原則上至少4年之內(nèi)不在年度標準計劃中安排修訂項目；確實有必要進行局部修改的，可通過公告發(fā)布修改的內(nèi)容。”筆者毫不懷疑該條款之立法目的是為了促進環(huán)境標準內(nèi)容的前瞻性和維護環(huán)境標準的穩(wěn)定性，但是，該辦法并沒有規(guī)定通過何種措施來保障標準內(nèi)容的前瞻性，而中國環(huán)境標準體系面臨的一個現(xiàn)實就是環(huán)境標準在整體上不具有前瞻性，那么，在無法保證標準內(nèi)容在制定之初就具有前瞻性的情況下，規(guī)定“標準發(fā)布后，原則上至少4年之內(nèi)不在年度標準計劃中安排修訂項目”則會阻礙環(huán)境標準的及時更新。因此，筆者認為不宜以立法的形式來確定標準修訂的最短期限，《國家環(huán)境保護標準制修訂項目計劃管理辦法》第6條應當廢除。

（二）完善后評價制度

后評價制度也稱回顧性評價制度，是指在環(huán)境標準實施一段時間之后，由評價單位向標準發(fā)布機關提出環(huán)境標準實施效果及可行性評價報告，并提出對該標準是否進行修訂的建議。后評價制度是考察一項標準是否適當?shù)闹匾笜?，通過評價分析標準中存在的問題，為舊標準的修訂和新標準的制定提供依據(jù)?；仡櫺栽u價既可以在環(huán)境標準實施一兩年之后進行，也可以在“日落期限”到來之前進行（可規(guī)定為期限屆滿前的6個月），而“日落”之前的審查評價為強制性評價。隨著“日落條款”從最初強調(diào)“自動失效”的理念轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)“定期審查”的現(xiàn)代“日落”理念，對標準實施后效果的評估工作已經(jīng)成為判斷一項標準適用性的基本依據(jù)。美國的《清潔空氣法》就要求環(huán)保署（EPA）每5年要對煤煙、臭氧等主要空氣污染物的標準進行一次復審[9]。

為了保證評估結(jié)果的客觀性，實施環(huán)境標準評價的主體應當是多元的，可由環(huán)境保護部的派出機構和直屬單位、地方環(huán)境保護部門、科研機構、有關行業(yè)協(xié)會、環(huán)保團體、重點企業(yè)等主體中的幾個或者由他們共同完成評估工作。評估的重點內(nèi)容應該是環(huán)境標準實施后的環(huán)境效益、經(jīng)濟成本、治理技術與達標情況。形成的評估報告中應明確制約達標的技術、經(jīng)濟和政策等關鍵因素，提出解決對策，形成標準修訂和相關標準體系調(diào)整建議，提出完善環(huán)境管理的工作建議等環(huán)保部《國家環(huán)境保護標準“十二五”發(fā)展規(guī)劃》（http：//news.h2o-china.com/html/2013/02/113943_1.shtml）。。

（三）完善環(huán)境標準修訂的程序規(guī)范

修訂程序是保證環(huán)境標準作為規(guī)范性調(diào)整所具有的嚴肅性、權威性的基本條件。中國環(huán)境標準的制定修訂程序主要由《環(huán)境標準管理辦法》加以規(guī)定，由于環(huán)境標準在中國現(xiàn)行法中的地位、屬性不明，環(huán)境標準的制定修訂程序設計較為簡單，影響了標準制定修訂的科學性。首先，應理順國家標準化管理機構與環(huán)境行政主管機關的關系，將環(huán)境標準的制定修訂權劃歸環(huán)境行政管理部門，并保障環(huán)境行政管理部門實際上主導環(huán)境標準的制定與修訂。其次，完善環(huán)境標準修訂程序中的公眾參與。日本學者原田尚彥指出：“環(huán)境標準的決定，可以說依據(jù)科學的專門性判斷的成分是很大的。但同時，政策性選擇的余地也是很大的，因此，環(huán)境標準的設定，有必要通過民主討論的過程使其反映民意從而授予其應有的正當性?！盵10]而中國環(huán)境標準的制定計劃往往根據(jù)國家經(jīng)費情況和環(huán)境管理部門的需要提出，未能廣泛地向社會各界征集意見，因而難以反映企事業(yè)單位、研究機構和社會公眾的需要，與行政立法相類似的決策機制的缺乏使環(huán)境標準的制定修訂程序欠缺民主的正當性。因此，立法應當明確環(huán)境標準修訂過程中公眾參與的范圍和具體的參與方式，加大公眾參與的力度，并建立暢通的對公眾意見及時反饋的渠道。最后，從制定修訂標準的科學性角度，應引入競爭機制。中國環(huán)境標準的制定修訂通常以下達課題的方式確定標準起草單位，缺乏競爭性。應當將公開招標以確定環(huán)境標準編制承擔主體的做法制度化，廣泛吸收具備條件的主體參與環(huán)境標準的編制。參考文獻：

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（責任編輯胡志平）