城市化進程中流動攤販治理矛盾的深層透視

李躍歌

摘 要：城市流動攤販治理過程中矛盾沖突的特征主要表現(xiàn)為流動攤販生存的客觀矛盾、流動攤販的經(jīng)營活動帶來城市環(huán)境的壓力以及野蠻執(zhí)法導(dǎo)致流動攤販與城管部門的對立。地方政府“民生”理念的缺失是導(dǎo)致矛盾沖突的根本原因。城管部門執(zhí)法層面缺乏法治意識引起暴力執(zhí)法，流動攤販自身生存壓力導(dǎo)致底層生存權(quán)利的抗?fàn)?。要化解城市流動攤販治理中的矛盾，一是要樹立以民生為目?biāo)的治理理念，同時對流動攤販群體進行耐心地引導(dǎo)和教育;二是要構(gòu)建流動攤販的公共服務(wù)體系，包括規(guī)劃流動攤販的經(jīng)營用地、增添城市的公共設(shè)施、建立和完善個體流動攤販的訴求機制;三是要依法對流動攤販進行有效地公共管制與管理;四是要提高社會寬容度，拓寬流動攤販的就業(yè)空間。

關(guān)鍵詞：城市化;流動攤販;治理矛盾

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2015）23-0058-03

一、城市流動攤販治理過程中矛盾沖突的主要特征

（一）緣于流動攤販生存的矛盾

在計劃經(jīng)濟體制時期，由于達到勞動年齡的大部分都會統(tǒng)一安排工作，無論是在黨政機關(guān)還是企事業(yè)單位，好歹有個職業(yè)，因此，那時從事攤販經(jīng)營的很少，只有極少數(shù)的流動攤販，“貨郎擔(dān)”是當(dāng)時流通攤販的典型形式。改革開放初期，城市居民中一些大齡婦孺開始擺攤做點小本生意，隨之而來是“吃不飽，餓不死”的城市青壯年，他們也紛紛加入擺攤謀生的行列并探尋發(fā)財之路。他（她）們發(fā)揮自己的特長，運用自己的智慧，通過勤奮的勞動逐漸擺脫了貧窮，有的甚至發(fā)點小財。尤其是城市化進程中，由于勞動力市場進一步放開，更多的農(nóng)民紛紛進入城市擺攤設(shè)點，他（她）們一傳十，十傳百，利用老鄉(xiāng)朋友關(guān)系，進入各個城市，經(jīng)營流動攤販，逐漸形成了一個群體。這些成為城市流動攤販的農(nóng)民，大多文化水平低、家庭經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，選擇經(jīng)營流動攤販，是選擇一種勞動力價值更高一點的方式來解決生存問題。而流動攤主的勞動方式，無論在經(jīng)營時間上還是經(jīng)營地點的選擇上，都具有較大的偶然性和隨意性，因此，容易衍生出流動攤販的生存與城市管理的矛盾。

（二）流動攤販的經(jīng)營活動帶來城市環(huán)境的壓力

在城市化進程中，農(nóng)村剩余勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致流動攤販數(shù)量激增。他們最本能的愿望就是擺攤掙錢養(yǎng)家糊口。他們最簡單、最直接的行為方式是尋找一個人群密集的街道或小區(qū)擺設(shè)攤點，以獲得理想的營業(yè)額。把密集的人群與自己的生意聯(lián)系起來是他們思考的主要問題，至于如何在經(jīng)營中愛護城市環(huán)境、維護交通秩序似乎與他們毫不相干。在中國戶籍制度環(huán)境下，有城市戶口與沒有城市戶口的界線是分明的。因此，雖然他們與城市人群同居一個城市，但他們很清楚，自己終究是“鄉(xiāng)里人”。作為城市的“編外人員”，他們沒有城市“主人翁”的意識。從心理學(xué)的角度來看，“鄉(xiāng)里人”與“城里人”始終存在一張無形的心理隔膜。在這種隔膜的隔離下，盡管他們羨慕“城里人”的生活，但很難想象自己與“城里人”能融為一體。此外，他們不了解“城里人”的城管制度之類的“規(guī)矩”，因此，在他們看來，什么交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生之類的事情跟他們毫不相干。總之，樸素的功利主義思想和自利行為以及缺乏愛護城市環(huán)境衛(wèi)生、維護交通秩序的意識，給城市管理帶來了較大的壓力。

（三）野蠻執(zhí)法導(dǎo)致流動攤販與城管部門的對立

對于新時期出現(xiàn)的新問題，在這個習(xí)慣于行政管制的年代，如同衙門的地方政府自然就會用行政管束的辦法來對待流動攤販的方式加以解決。尤其是嚴(yán)重缺乏法治觀念年代，對流動攤販的處置方式必然簡單粗暴。常見的情況是城管人員一旦認為流動攤主違規(guī)，首先就把攤主帶到城管部門辦公室進行處罰，訓(xùn)斥甚至毆打，然后勒令其繳納罰款，交不起罰款的就沒收經(jīng)營工具和經(jīng)營貨物。而作為弱勢群體的流動攤販，絕大多數(shù)只能忍氣吞聲。個別忍無可忍的情況下斗膽與城管發(fā)生沖突，輕則與城管爭辯，重則與他們對打起來，最后吃虧的自然是攤主，他們有理無處申，只能吃啞巴虧。有的為了不讓城管搶去自己賴以生存經(jīng)營工具，選擇逃跑。長此以往，城管部門執(zhí)法人員與個體攤販逐漸形成了對立局面，在行為上甚至是敵對關(guān)系。如今全國各個城市幾乎都存在“‘?dāng)常ǔ枪苋藛T）進我（攤主）退，‘?dāng)惩宋疫M”的“貓鼠游戲”的狀況，使治理工作陷于“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈。更嚴(yán)重的是執(zhí)法人員暴力執(zhí)法與個體攤販暴力抗法的現(xiàn)象時有發(fā)生，在全國范圍內(nèi)曾經(jīng)發(fā)生過多起城管與流動攤主對立而釀成的血案。

二、流動攤販治理矛盾的深層透視

（一）“民生”理念的缺失是導(dǎo)致矛盾沖突的根本原因

應(yīng)該說，自我國進行市場經(jīng)濟體制改革以來，各地方政府在對待流動攤販的管理上進行了不懈的探索和改革，取得了可喜的進步。但就目前城市流動攤販治理來看，其現(xiàn)狀仍然令人堪憂。其根本原因不在城管部門的執(zhí)法行為上，而是在地方政府相關(guān)部門的政策取向和制度設(shè)計上。而造成政策取向和制度設(shè)計缺陷的深層原因是文化價值觀的問題。因為在政策取向和制度設(shè)計上都把他們（攤主）假設(shè)為“臟亂差”的化身，理所當(dāng)然地將他們列為被管束、被限制或被處罰的對象，因此，在管理上更多的是采用限制、處罰或取締的手段。這完全不符合法權(quán)思想，也很不合民意。總之，無論是制度的設(shè)計、政策制定還是管理方式上都缺乏“民生”理念。

（二）執(zhí)法層面缺乏法治意識

從立法層面來看，我國形成了比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系。如果在執(zhí)法環(huán)節(jié)上能真正依法執(zhí)法，情況要比現(xiàn)在好得多。從地方城管法規(guī)來看，通過不斷的修訂，從法理邏輯上看也日臻完善，同時也逐漸注入了人性化思想。如長沙市自2005年9月至2011年1月，經(jīng)過歷屆人代會會議對長沙市城管法規(guī)的修改，形成了比較系統(tǒng)的城管法規(guī)，為支持城市管理、治理流動攤販提供了有力的法律文件。因此，問題主要出現(xiàn)在執(zhí)法層面上。一是由于城市化進程中農(nóng)村大量剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的群體謀生現(xiàn)象沒有引起地方政府及城管部門的高度重視，在執(zhí)法過程中仍然保留了過重的行政色彩。二是嚴(yán)重缺乏與之相適應(yīng)的城市公共設(shè)施與公共服務(wù)。如根本沒有供農(nóng)民自產(chǎn)自銷的蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品的小型市場，導(dǎo)致他們散布街頭，攤擔(dān)（人）飽受日曬雨淋，同時影響市容和秩序。三是聘用協(xié)管衍生執(zhí)法違法現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，由于聘用的大量協(xié)管人員沒有經(jīng)過嚴(yán)格的職業(yè)培訓(xùn)，在執(zhí)法過程中難免偶爾出現(xiàn)暴力執(zhí)法。無論暴力執(zhí)法或暴力抗法，無法回避的事實是與城管部門法治意識不強緊密相關(guān)。

（三）流動攤販自身生存壓力導(dǎo)致底層生存權(quán)利的抗?fàn)?/p>

城市化進程中，農(nóng)民工進城擺攤，只是換一種生存方式罷了，但仍然是生活在社會底層的勞動者。他（她）們的直接目的就是維持生計，內(nèi)心里唯一的念頭就是如何多掙點錢過活或養(yǎng)家，其經(jīng)營行為具有很強的功利性，也就是狹隘的利己主義。由于市場化改革的巨大成就，城市居民生活如芝麻開花節(jié)節(jié)高。從馬斯洛的需求層次理論來看，人們對物質(zhì)生活條件與生存觀也會隨著國家社會整體生活水平的變化而變化。當(dāng)多姿多彩的城市生活景象呈現(xiàn)在這些地攤一族眼前的時候，他們的生存標(biāo)準(zhǔn)無形中提高了。由于這個群體普遍文化水平低，無論是對城市公用環(huán)境的意識上還是在知識的認知上都處在懵懂狀態(tài)，所以，良好的公共秩序和環(huán)境似乎離他們很遠。因此，當(dāng)遭到城管人員野蠻的、粗暴的執(zhí)法行為時，便斗膽為自己據(jù)理爭辯，甚至以武力對抗。因此，前面述及到的暴力事件就成為一種必然。

三、樹立民生理念，化解流動攤販治理矛盾

城市化進程中，既要追求城市的現(xiàn)代化，又要兼顧人性化。城市化的核心是人，無論是原居的“城里人”還是后來者“鄉(xiāng)里人”，都應(yīng)給予同等的人文關(guān)懷。流動攤販大多是“鄉(xiāng)里人”，如何讓他（她）們與“城里人”共處，繼而形成共生共榮的局面，是一個值得深思并必須著手解決的問題。

（一）樹立以民生為目標(biāo)的治理理念

黨中央非常重視民生問題，在十八大報告指出：“就業(yè)是民生之本。要貫徹勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的方針，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策。”根據(jù)中央鼓勵自主就業(yè)的精神，作為流動攤販這樣一種簡單低級的自主就業(yè)形式，應(yīng)該引起高度的關(guān)注和重視。因此，我們的地方政府對城市的治理，首先應(yīng)該樹立應(yīng)以民生為目標(biāo)的治理理念。對城市流動攤販這一弱勢群體，政府部門應(yīng)體察民情、了解民意、傾聽民聲、關(guān)注民生、解除民難。

（二）對流動攤販群體引導(dǎo)與教育的理念

十八大報告明確指出：“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識?！绷鲃訑傌溄^大部分文化水平低，不懂法律以及城市的相關(guān)規(guī)定，同時，出于狹隘的生存觀，更多的是想自己的“一畝三分地”，不想理會城管的那些什么“規(guī)矩”。因此，對于這樣一個弱勢群體，無論是地方政府還是社會各界以及每個城市的居民，都應(yīng)該懷著一顆寬容的心，對他們少一分指責(zé)，多一分關(guān)愛和幫助。我們要做的是尊重個體攤販的人格，耐心的引導(dǎo)，包括向他們宣傳地方相關(guān)的法規(guī)，從關(guān)心他們自身安全的角度出發(fā)，告誡他們應(yīng)遵循哪些安全規(guī)則，如何遵守交通秩序、愛護公共環(huán)境等。通過宣傳、教育、引導(dǎo)，由此及彼，讓他們逐漸懂得尊重別人就是愛護自己的道理。通過耳濡目染，讓他們逐漸了解城市，懂得愛護環(huán)境也是為自己生存創(chuàng)造條件，方便自己的生活。最后，讓他們自覺地遵守相關(guān)的規(guī)則和秩序，自覺地講衛(wèi)生，愛護公共環(huán)境。

（三）對流動攤販依法治理的理念

首先，生存權(quán)是一個公民最基本的政治權(quán)利，理應(yīng)得到法律上的保護。因此，地方政府應(yīng)從民生的角度出發(fā)進一步修訂、健全城市管理相關(guān)的法律法規(guī)，法規(guī)文件中應(yīng)包含對流動攤販治理的相關(guān)內(nèi)容。保證對流動攤販的治理有法可依，保證既有利于確保個體攤販的合法權(quán)益，又能有效地約束流動攤販對城市環(huán)境的污染和對城市交通秩序的影響。其次，攤主應(yīng)有知情權(quán)。據(jù)調(diào)查，在攤主被處罰的過程中，作為生活在最底層的攤主絕大部分不知道自己具體違背了什么規(guī)定，為何被處罰?？梢姡覀兤辗ǖ男麄骱徒逃h遠沒有到位。因此，相關(guān)城管部門應(yīng)依據(jù)地方現(xiàn)行法規(guī)，廣泛地向流動攤販進行宣傳，告訴他們應(yīng)遵守哪些規(guī)則，如安全規(guī)則、交通規(guī)則等;應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任和義務(wù)，如愛護公共設(shè)施、講究衛(wèi)生等。告誡他們，不要違規(guī)。如果違規(guī)，要坦率地接受處罰。如果能對流動攤販進行善意地宣傳教育，進行和諧執(zhí)法，從短期來看，可以平衡城管與攤主之間的矛盾，達到城市和諧治理的目的。從長期來看，可為營造法治環(huán)境做鋪墊。第三，規(guī)范城市管理執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，嚴(yán)令禁止城管人員對攤主的“野蠻執(zhí)法”和“暴力執(zhí)法”，徹底根除“貓鼠游戲”的怪象。

四、為流動攤販的提供良好的公共服務(wù)

從城市化的長期階段來看，流動攤販也將成為城市的常住人口，成為正式的城市居民。因此，既然城市是開放的，就應(yīng)該熱情地接納他們，讓他們安居樂業(yè)。而為他們提供良好的公共服務(wù)是幫助他們安居樂業(yè)的重要環(huán)節(jié)。

（一）規(guī)劃流動攤販的經(jīng)營用地

無論是過去、現(xiàn)在還是將來，城市市民對便利生活的追求都是永恒的。因此，作為為市民提供便利生活的流動攤販，應(yīng)該擁有起碼的服務(wù)場地。因此，筆者認為，各地方政府應(yīng)該在城市規(guī)劃中科學(xué)地配置城市土地，既能為流動攤販提供基本的經(jīng)營用地，又能很好地維護公共秩序和優(yōu)化城市環(huán)境。為流動攤販提供的場地應(yīng)能讓攤販便于擺放經(jīng)營工具和停留小型交通工具，如自行車、摩托車。較寬敞的地方在規(guī)定的時間范圍內(nèi)應(yīng)該允許三輪車、小型貨車進入。

（二）增添城市的公共設(shè)施，惠及攤販和城市居民

從現(xiàn)代城市管理學(xué)的角度來看，應(yīng)該確保每個人都能平等分享到城市生活的利益?，F(xiàn)代健全的城市管理，強調(diào)任何人，無論男女老幼，均不得被剝奪取得城市生活必要條件的機會。從增進城市福利的角度來看，城市的公共生活設(shè)施也是體現(xiàn)民生的一個重要方面。比如，西方發(fā)達國家早就形成了現(xiàn)代化的廁所文化。而我國的城市居民在城市街道上經(jīng)常碰到上廁所難的問題。攤販經(jīng)營者也是城市居民，無論是經(jīng)營還是生活，同樣需要基本的生活設(shè)施。除此之外，還應(yīng)給流動攤販增設(shè)相關(guān)的公共設(shè)施，包括交通設(shè)施、遮雨遮陽棚等，以及護欄、隔離柵欄等，以便在流動攤販經(jīng)營時不至于影響交通秩序。

（三）依法對流動攤販進行有效地公共管制與管理

首先要澄清一個概念，“管制”并不等于“取締”，如果簡單地用“取締”來解決問題，就沒有值得研究的問題了?！肮苤啤庇薪^對管制和相對管制。絕對管制即禁止，也就是說有些特殊的單位和部門內(nèi)部及其周圍場地任何時間都嚴(yán)禁擺攤設(shè)點。如軍事管制區(qū)、公安、消防、大橋橋面等都應(yīng)屬于絕對管制區(qū)域。相對管制是指在相對的時間范圍內(nèi)經(jīng)城管部門允許可以擺攤，未經(jīng)允許的時間段不能擺攤。其次，應(yīng)明確哪些該管制并必須進行絕對管制，哪些不應(yīng)該管制。筆者認為，對影響公共安全和嚴(yán)重污染環(huán)境的流動攤販經(jīng)營行為進行絕對管制或相對管制。如應(yīng)禁止流動攤販經(jīng)營鞭炮;對爆米花的流動攤販應(yīng)規(guī)定其爆機與液化氣罐的安全距離等。

五、提高社會寬容度，拓寬流動攤販的就業(yè)空間

城市化進程中大量農(nóng)民工進入城市，一方面，他們的主觀愿望是多掙錢，以后能移居城市“做個城里人”;另一方面，他們在城市務(wù)工，為城市居民提供生產(chǎn)和服務(wù)勞動，正如黨的十五大指出的“他們（民工）是城市的建設(shè)者”。因此，城市應(yīng)該采取寬容的態(tài)度，為他們開辟更加廣闊的生存空間。來自于農(nóng)村的攤販業(yè)主，其社會身份地位始終處在社會的最底層，他們需要社會的寬容、城市的接納、政府的關(guān)懷和幫助。從社會學(xué)的角度來看，“通過增加社會寬容空間、有效地激發(fā)各階層彼此交流、交往的進取精神，可以給社會注入新活力，也增加社會的自由、平等機會?！币虼耍瑢α鲃訑傌湹墓芾?，應(yīng)建立在人性化關(guān)懷的基礎(chǔ)上，一是幫助他們排憂解難，二是避免其利己經(jīng)營行為影響公共環(huán)境與秩序。

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The deep contradiction of vendor management perspective in the process of urbanization

LI Yue-ge

（Hunan Commerce college，Changsha 410205，China）

Abstract：The characteristics of conflicts in the process of urban peddlers governance mainly operating activities for the objective contradiction of the existence of mobile vendors and peddlers bring pressure on the urban environment and the brutal law enforcement cause of mobile vendors and Urban Management Department of the opposition.The lack of local government "s" people's livelihood "concept is the root cause of the conflict.Law enforcement departments to level the lack of awareness of the rule of law caused by violence，law enforcement，mobile vendors own survival pressure lead to bottom of the survival rights struggle.To resolve the contradiction of urban peddlers governance.One is to establish to the livelihood of the goal of governance philosophy.At the same time of mobile vendors groups of patient guidance and education;second is to build the public service system of mobile vendors，including planning the operation of mobile vendors land，adding to the city public facilities，establish and improve individual mobile vendors claim mechanism.Third，according to the law for the vendors are effectively public control and management;the fourth is to improve the social tolerance，broaden the employment space of mobile vendors.

Key words： urbanization;flow vendor;governance contradiction

[責(zé)任編輯 ? 仲 琪]