淺談行政復(fù)議前置制度的重構(gòu)

姜睿雅

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺264000）

淺談行政復(fù)議前置制度的重構(gòu)

姜睿雅

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺264000）

行政復(fù)議前置制度的重構(gòu)是行政復(fù)議體制改革的重要任務(wù)。針對目前我國行政復(fù)議的基本國情，要從設(shè)立復(fù)議委員會制度、廢除行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告等方面展開重構(gòu)。

行政復(fù)議;行政訴訟;前置

行政復(fù)議和行政訴訟都是解決行政糾紛的重要途徑，二者功能的合理配置直接關(guān)系到行政救濟(jì)的效率和社會的穩(wěn)定。但是，由于目前我國行政救濟(jì)制度設(shè)置的不合理，公民信訪不信法，進(jìn)行行政復(fù)議體制改革迫在眉睫。

1 行政復(fù)議前置制度概述

行政復(fù)議前置制度的含義:所謂復(fù)議前置是指公民、法人或者其他組織對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)應(yīng)當(dāng)選擇先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院起訴。本文所稱行政復(fù)議前置原則是指行政復(fù)議前置的常規(guī)化，即只要提起行政訴訟的案件必須經(jīng)過行政復(fù)議，當(dāng)事人沒有相應(yīng)的選擇權(quán)，只能按照程序進(jìn)行救濟(jì)。

2 我國行政復(fù)議前置的現(xiàn)行規(guī)定

行政復(fù)議前置涉及行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系問題，我國行政訴訟法以及相關(guān)的法律法規(guī)對行政復(fù)議與行政訴訟銜接的規(guī)定具體分為以下幾種類型：

2.1 自由選擇型

是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害其合法權(quán)益時(shí)，可以選擇行政復(fù)議，也可以不經(jīng)復(fù)議直接向人民法院提起訴訟，即使經(jīng)過復(fù)議的案件，如果不服復(fù)議結(jié)果仍然可以再提起訴訟。

2.2 復(fù)議前置型

是指行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟的先行程序,即政訴訟的提起必須以經(jīng)過行政復(fù)議程序?yàn)榍疤釛l件。[1]之所以要設(shè)置復(fù)議前置這樣的模式，是因?yàn)閷τ趯I(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的某些行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的行政爭議，由于行政機(jī)關(guān)具備相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、設(shè)備和人員，所以能夠更為迅捷、快速的解決問題和爭議。

2.3 復(fù)議終局型

是指行政相對人就特定行政爭議向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議后,該行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定為終局性的,行政相對人必須遵從,不得再提起訴訟。[2]行政復(fù)議終局屬于法律的絕對保留事項(xiàng)，只能由全國人大及其常委會所制定的法律來加以規(guī)定。它可以具體劃分為單一性復(fù)議終局和選擇性復(fù)議終局兩種情形。所謂單一性復(fù)議終局，是指行政相對人對具體行政行為不服,只能通過行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì),對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定只能遵從,即使不服也不得提起訴訟。而第二種復(fù)議終局類型是選擇性復(fù)議終局。它規(guī)定，對于行政復(fù)議和行政訴訟這兩種爭議解決方式，行政相對人可以根據(jù)自己的需要，自由的選擇其中之一，但是，一旦選擇了行政復(fù)議，則不能對行政復(fù)議不服，再行提起訴訟，這種規(guī)定就客觀上造成了行政復(fù)議成為終局裁決的效力。

2.4 徑行起訴型

這種模式屬于法律的例外規(guī)定，即如果對于行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服，行政相對人可以直接向法院提起行政訴訟，從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。在徑行起訴模式下，法院沒有規(guī)定行政相對人可以自行選擇提起行政訴訟或是行政復(fù)議，徑行起訴中，沒有關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定，但它規(guī)定行政相對人可以向法院提起行政訴訟。

3 行政復(fù)議前置制度之構(gòu)建

3.1 實(shí)行行政復(fù)議前置原則的必要性

之所以要實(shí)行復(fù)議前置是因?yàn)槲覈F(xiàn)行復(fù)議前置制度存在很多的缺陷。

3.1.1 類型較多，復(fù)雜混亂

法律法規(guī)都規(guī)定了行政相對人維護(hù)合法權(quán)益的救濟(jì)類型，看似非常明確和清晰，實(shí)則非?；靵y。原因在于我國法律法規(guī)較多，就目前我國的法制環(huán)境而言，當(dāng)行政相對人的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，不可能迅速而又正確的找到相應(yīng)的救濟(jì)途徑，一旦行政相對人選擇錯誤，一是會增加當(dāng)事人的救濟(jì)成本，二是會拖延救濟(jì)時(shí)間，降低了解決糾紛的效率。

3.1.2 兩者有先后之分，影響了各自救濟(jì)功能的發(fā)揮

選擇何種救濟(jì)方式實(shí)質(zhì)是選擇行政手段解決還是司法手段解決的問題。新體制的設(shè)立應(yīng)當(dāng)涵蓋兩種手段，窮盡救濟(jì)途徑。在自由選擇型和徑行起訴型之中，行政相對人都可以不經(jīng)復(fù)議直接起訴，這樣一來，行政手段就無法發(fā)揮其職能，畢竟對于一些特殊領(lǐng)域其專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，由專業(yè)的工作人員主持復(fù)議工作，可能就可以把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，也不必走上訴訟之路；在復(fù)議終局型中，經(jīng)過復(fù)議的案件即發(fā)生法律效力，也不能再提起行政訴訟，實(shí)質(zhì)是剝奪了行政相對人的訴權(quán)，也違背了司法最終解決原則。同時(shí)，也為行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力提供了便利條件，最終使行政復(fù)議制度形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其行政救濟(jì)和行政內(nèi)部監(jiān)督的功能。

3.1.3 兩者的受案范圍不一致，導(dǎo)致救濟(jì)手段無法對接

行政復(fù)議的受案范圍要大于行政訴訟的受案范圍，實(shí)踐中，部分不屬于行政訴訟受案范圍而可以提起行政復(fù)議的行政爭議會因此只能采取行政復(fù)議的方式解決，使得行政復(fù)議成為事實(shí)上具有終局效力的裁決。

3.2 實(shí)行行政復(fù)議前置原則的配套機(jī)制改革

行政訴訟實(shí)行行政復(fù)議前置原則，進(jìn)行行政糾紛一律復(fù)議前置制度改革，不可能是單兵突進(jìn)，必須對行政復(fù)議體制全面改革，其中最重要的就是設(shè)立復(fù)議委員會制度和廢除復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告的規(guī)定。

3.2.1 設(shè)立復(fù)議委員會制度

設(shè)立復(fù)議委員會制度對確保復(fù)議決定的公正性起著至關(guān)重要的作用，并且我國的專利復(fù)審委員會、商標(biāo)復(fù)審委員會在實(shí)際運(yùn)行中也發(fā)揮了重要的作用。對于復(fù)議委員會的設(shè)立，其成員可由本部門實(shí)際經(jīng)驗(yàn)豐富的公務(wù)人員以及聘請非公務(wù)人員即社會中比較公正有威望的人士、專家學(xué)者以及法律人士共同組成，其中非公務(wù)人員的比例不得少于三分之二，以確保公正。行政復(fù)議委員會的職責(zé)就是受理復(fù)議申請、審查被申請的具體行政行為的適當(dāng)性和合法性，并據(jù)此作出初步的復(fù)議決定。這個決定，應(yīng)當(dāng)送交行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署后，以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出復(fù)議的最終決定。在這個過程中，行政復(fù)議負(fù)責(zé)人只有基于重大的政策考量才允許改變初步?jīng)Q定，并且要在復(fù)議決定書上說明理由。這種改革模式符合復(fù)議公正的要求，使得復(fù)議機(jī)關(guān)增強(qiáng)了相對獨(dú)立性和專業(yè)性，又考慮到了行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的影響，沒有沖擊到現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)改革活動?？梢哉f,這種新型的行政復(fù)議委員會模式是一種適應(yīng)行政復(fù)議制度司法化發(fā)展方向的、適合我國國情的并且具有較大可行性的改革模式。[3]

3.2.2 廢除行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告的規(guī)定

我國《行政訴訟法》第 25條 ：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！闭且?yàn)檫@一規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)抱著“都是一家人，多一事不如少一事”的心態(tài)作出復(fù)議決定，使得維持的案件在復(fù)議案件中占比較重，未能充分發(fā)揮行政復(fù)議的高效、便捷和專業(yè)的功能以及對行政案件內(nèi)部監(jiān)督的作用。另外，行政復(fù)議的解決爭議救濟(jì)制度的性質(zhì)，決定了復(fù)議機(jī)關(guān)帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)，要在復(fù)議活動中處于居中裁判的位置。直接將行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行為納入法院司法審查的做法，忽視了行政復(fù)議行為與行政訴訟行為同樣具有居中裁判的本質(zhì)屬性，與法理不符。 如果廢除行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告的規(guī)定，這就涉及到復(fù)議決定效力的問題。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)立法規(guī)定，對于行政爭議，如果爭議雙方中有任何一方不執(zhí)行行政復(fù)議決定所規(guī)定的義務(wù)，則另一方有權(quán)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院也應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的申請予以執(zhí)行。相反，如果爭議雙方均未在法定期限內(nèi)提起行政訴訟，則行政復(fù)議決定發(fā)生法律效力。

總之，在行政復(fù)議前置問題上，正確梳理行政訴訟和行政復(fù)議的先后關(guān)系，重構(gòu)目前的行政復(fù)議前置模式，對于行政爭議的解決和社會大局的穩(wěn)定都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。要結(jié)合我國目前的實(shí)際國情和司法發(fā)展方向，完善相關(guān)制度，彌補(bǔ)制度缺陷，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展。

［1］楊海坤,章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004：508.

［2］祝賀.行政復(fù)議與行政訴訟銜接問題的研究[D].廣西:廣西民族大學(xué),2013：7.

［3］劉飛.行政復(fù)議體制改革的模式及路徑探析[J].前沿,2007（9）.

［4］郜風(fēng)濤，主編.行政復(fù)議法教程[M].中國法制出版社,2011：374.

［責(zé)任編輯：李書培］