政治與行政二分理論：歷史、現(xiàn)實與前景

周柯利

摘 要：今天的行政理論研究中，治理理論、新公共管理理論、新公共服務理論等處于核心的地位，而作為行政理論大廈堅固的基石并與現(xiàn)代行政理論有著緊密聯(lián)系的傳統(tǒng)公共行政理論——政治與行政二分理論卻遭到了冷落。從歷史視角來看，政治與行政二分理論從產(chǎn)生到完善，有著巨大的歷史意義；從現(xiàn)實視角來看，二分理論為行政學的發(fā)展架構了一個框架，大量豐富的理論基于此產(chǎn)生；雖然在現(xiàn)代行政過程中，政治與行政二者在功能上不斷進行相互滲透，但對政治與行政進行劃分的基礎仍然存在，政治與行政二分理論仍然是公共行政學的基礎理論。

關鍵詞：政治；行政；二分理論；

認識歷史是為了更好的著眼于未來，認識理論是為了更好的服務于實踐。在今天的行政理論研究中，治理理論、新公共管理理論、新公共服務理論等處于核心的地位，而作為行政理論大廈堅固的基石并與現(xiàn)代行政理論有著緊密聯(lián)系的傳統(tǒng)公共行政理論研究卻遭到了冷落，比如本文將要談到的作為傳統(tǒng)公共行政理論主流之一的政治與行政二分理論。本文通過從歷史、現(xiàn)實、前景[1]三個維度出發(fā)對政治與行政二分理論進行分析，意在強調(diào)行政學理論發(fā)展的連續(xù)性、還傳統(tǒng)公共行政理論應有的學術地位。

一、歷史

在被稱為行政學開山之作的《行政之研究》一文中，威爾遜認為：行政與政治不同，行政管理是置身于“政治”所特有的范圍之外的，行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻不需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構。因為在威爾遜看來，行政是國家所共有的相似性很強的工作，是行動中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，行政是政府在個別、細致而且?guī)Ъ夹g方面的國家活動，是合法的、明確的國家活動，而政治是政府在重大而且?guī)в衅毡樾允马椃矫娴膰一顒?。相應地，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情，政策如果沒有行政管理的幫助將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。正是基于這種認識，威爾遜將政治與行政區(qū)分開來。[2]

威爾遜雖然第一次明確提出了政治與行政二分理論，但他主要強調(diào)了行政運行的技術特殊性，沒能詳細說明公共行政研究涉及的領域，行政和政治領域的恰當關系，以及行政學能否成為一個類似自然科學那樣的抽象學科等等。[3]這些問題接下來在古德諾《政治與行政》一書闡述的系統(tǒng)理論中得到了回答，使政治與行政二分理論更加趨于完善。古德諾認為在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，前者謂之政治，后者謂之行政。在古德諾看來，傳統(tǒng)的研究政府及行政的思路是一種“憲法開始又以憲法結束”的政治學方法，這種方法由于過分地關注從政治的視角上來看問題，抹殺了政府及其行政運行的特殊性，不可能導致高效率的行政體制設計。所以，行政研究應當從政治與行政分開開始，走一條獨立于政治學的研究思路，在實踐上就是排除政治的干擾而建立以效率為目標的行政體制。[1]

政治與行政二分理論的意義是廣泛且深遠的。首先，在二分理論提出以前，作為行政學研究的行政概念一直是包含在政治概念中的，行政學沒有自己獨立的學科地位。威爾遜與古德諾的理論對行政管理的巨大貢獻在于：突出和強調(diào)了公共行政活動及其研究在所有國家中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點和基本范疇。從此，他們將行政管理學推上了獨立發(fā)展的軌道。伍羅德·威爾遜在1887年發(fā)表的一篇論文中定下了早期公共行政研究的基調(diào)，[2]行政在西方成了“真正獨立的技術性領域”，使后繼者更加專心地集中研究行政體制及其運行問題。

一般認為，政治與行政二分法主要從四個方面提出了關于行政學學科的論證基礎：（1）政府由“政治”與“行政”兩種過程構成，“行政”是其中一種單獨的過程；（2）行政研究應當建立在管理的基礎上而不是法律的基礎上；（3）有關“行政”的科學研究可以尋得類似于物理學的普遍原則，行政研究可以由藝術轉變?yōu)橐婚T科學；（4）行政將成為現(xiàn)代政府的核心問題，運用行政科學可以增進政府管理的效率。[4]

其次，對20世紀公共行政最具影響的是本世紀20年代由馬克思·韋伯提出的官僚制理論模型，將政治與行政二分理論與馬克思·韋伯的官僚制理論聯(lián)系起來會發(fā)現(xiàn)二者本質(zhì)上是屬于一個統(tǒng)一的理論范式的。威爾遜認為：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠恰當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用和能源方面盡可能少的成本完成這些恰當?shù)墓ぷ鳌！盵5]威爾遜的這個問題實際上是提出了一個什么樣的政府的問題，或者說政府以什么樣的形式出現(xiàn)和怎樣根據(jù)這種形式來承擔起它的職能。對于這個問題，古德諾做出了回答。根據(jù)二分理論建立的政府，理所當然地是一個純粹形式化的和專門的行政機構。威爾遜和古德諾在這里實際上已經(jīng)確定了官僚制的基本原則。

再次，如果說第一點意義是著眼于“承上”，那第三點意義則著眼于“啟下”，這門科學自產(chǎn)生以來從未定于一尊，與其說威爾遜和韋伯創(chuàng)立了這們學科，倒不如說他們?yōu)楹罄^者奠定了堅固的學術基礎。行政學界習慣于對行政學自身的發(fā)展進行范式變遷的劃分?？茖W哲學家?guī)於髡J為，范式是指一定的科學共同體所共有的信念、觀點和方法的模式或框架，范式的作用在于對科學研究起定向和規(guī)范的作用。它提供了選擇課題的標準、解決問題的依據(jù)和方法，限制著科學工作的范圍。不同范式之間具有不相容性和不可比性。依此來看，張康之教授認為自政治與行政二分理論產(chǎn)生以來，行政學的本身還沒有出現(xiàn)過范式的根本轉型。[6]

二、現(xiàn)實

對二分理論現(xiàn)實的探討是對上述第三點意義的擴展。戴維·羅森布魯姆認為公共行政的研究有三條相對分離的途徑，各自對公共行政有不同的闡述。一些人把公共行政視做為一種“管理行為”，與民營部門的運作相類似；另外一些人則強調(diào)公共行政的“公共性”，從而關注其政治層面；還有一些人注意到了主權、憲法及管制實踐在公共行政中的重要性，從而把公共行政視為一種法律事務。[7]第三種途徑在歷史上一直受到其他研究途徑，尤其是正統(tǒng)管理途徑的壓制，為了更好的闡述和更清晰的分析政治與行政二分理論在行政學發(fā)展中的地位和作用，本文主要針對前兩種研究途徑進行分析。

公共行政的管理途徑分為傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理。傳統(tǒng)管理途徑著重于公共行政的應然層面，其思維和邏輯就建立在政治與行政分離的觀點之上的。與政治所追求的代表性之類的價值不同，公共行政的意義在于追求效能、效率及經(jīng)濟最大化。依此觀點，管理者而非政客，處于管理控制的地位，效率成為公共部門之“至高的善”或“行政價值鏈條中的原點”，至于政治因素則被認為應摒棄于公共行政之外，因為它只會造成無效率，一方面是公共服務管制活動的增加，另一方面其政治地位遭到貶低。正如懷特在其著作《公共行政研究概論》中指出的，“行政研究應當建立在管理的基礎上，而不應當建立在法律的基礎上?！盵5]二分法作為傳統(tǒng)公共行政理論的主流，到二戰(zhàn)為止都一直被行政學不加批判的接受著，以世界范圍科學管理運動中泰勒的理論為基礎，發(fā)展出并支持這樣的假設：有效能、效率的管理可以簡化為一套“科學原則”，即產(chǎn)生了公共行政的第二種范式。

自20世紀90年代初期開始，公共行政的新管理途徑開始受到重視，它建立在這樣的前提之上：傳統(tǒng)的、官僚主義化的公共行政已經(jīng)破爛不堪，并且民眾已經(jīng)喪失了對政府的信賴。因此政府需要實施重大改革，甚至是“再造”，奧斯本與蓋布勒在一路暢銷的《再造政府》一書中對這一問題作出了回應，他們提出了十項原則。新的某些概念，諸如“結果導向”、“傳統(tǒng)導向”、“員工授權”、“企業(yè)家精神”以及“資源外包”等術語，提出之時還是革命性的觀點，現(xiàn)今已成為了公共行政之標準語言進入了主流學術圈，繼而運用于實踐。1993年由美國副總統(tǒng)戈爾主持的全國績效評估（NPR）的成果報告中指出，政府的目標是尋求一個“能為美國民眾設立新的服務契約的，能確保效能、效率、回應能力的全新政府?！逼鋱?zhí)行要點包括了：顧客導向、提升服務機關的競爭力、創(chuàng)造動態(tài)市場機制、借由市場機制解決問題、授權員工追求結果、分散決策權力、簡化預算流程、人事管理的分權化、簡化政府采購程序等等。韋伯的官僚制理論使政治與行政二分理論歸宿集中到建立理想型的、合乎工具理性原則的組織形式上來。很明顯，再造政府理論和NPR報告雖然對官僚制理論進行了批判，但它們在根本上秉承了傳統(tǒng)管理途徑所堅持的政治與行政二分法，即認為公共行政是非政治化的觀點。正如在NPR報告序言中談到的：“績效評估報告不涉及政治因素。在過去很長時期內(nèi)，由于無效的和過時的官僚體制以及我們巨大的債務因素，公共項目的執(zhí)行情況非常糟糕。不管這種項目是由民主黨總統(tǒng)還是共和黨總統(tǒng)通過的，并由國會中兩黨議員投票批準，政府基本職能之執(zhí)行情況長期未得到審查。因此，我們的宗旨是長期地改善政府地工作方式，而不管是拿一個政黨執(zhí)政?！盵7]

公共行政政治途徑的源頭可追溯到學者們對美國新政時期及第二次世界大戰(zhàn)期間公共行政脫離政治地批判。在公共政策研究中，學者們發(fā)現(xiàn)行政的政治功能和特征是不容懷疑的，威爾遜和古德諾根據(jù)政治與行政二分原則把政策制定與政策的執(zhí)行嚴格區(qū)分開來是與現(xiàn)實不相符合的，對二分理論的不同態(tài)度決定了公共行政的政治途徑與管理途徑是一種對立的存在：如果說管理途徑強調(diào)公共行政的“應然”層面，那么公共行政的政治途徑則強調(diào)從經(jīng)驗角度出發(fā)的“實然層面”；在管理途徑中強調(diào)的效率觀念，在政治途徑中被認為是不足為取的，因為公務員為了達成效率要求，可能會采取許多“便宜行事”的做法，如此將會破壞行政程序的正常運作。政治途徑將公共行政視作為一種政治過程，所推崇的價值觀是“代表性”、“政治回應”、“責任”等，政治途徑認為這些價值不僅是建立憲政的重要元素，也應將其貫穿于政府層面的運作之中，公共行政自然地不能例外。

三、前景

政治與行政的關系是指政黨政治與政府行政之間的關系問題，它包含兩個層次：一是結構層次；二是功能層次。根據(jù)對多種因素的綜合思考與分析，在經(jīng)歷了政治與行政的高度統(tǒng)一、政治與行政二分這樣兩個階段后，西方政治與行政的關系呈現(xiàn)出結構上的分離與功能上的滲透。

在政治與行政關系的演進中，行政的政治化幾乎是注定的和不可逆轉的，這最終導致政治與行政在功能上的相互滲透，因為“每一個問題，不管它似乎多么有技術性，都能呈現(xiàn)出政治意義，而政治的考慮對它的解決，都能具有決定性的影響。”[8]行政的政治化主要表現(xiàn)為官僚權力的極度膨脹及官僚對政策制定的不可避免的介入和影響。

英國學者約翰·格林伍德和戴維·威爾遜從六個方面分析了官僚權力膨脹的原因：（1）任期。一個頻繁調(diào)動的、暫時的大臣很難與職務常任的文官競爭。（2）專業(yè)知識。大臣們因缺乏專業(yè)知識而使一些高級文官幾乎壟斷了有關政策制定的知識。（3）部門和人員規(guī)模。大臣與文官在數(shù)量上的嚴重不平衡使大臣們很難控制自己的部門。（4）工作負擔。沉重的工作負擔使得大部分工作都是在精力有限的大臣沒有過問的情況下進行的。（5）信息來源。大臣在很大程度上操縱了大臣。（6）執(zhí)行政策。大臣制定的政策有時被無意忽略；有時因文官的自由處置權而被取消；有時被蓄意阻撓。[9]美國行政學家詹姆斯·費斯勒羅從官僚機構與立法、政策選擇的關系角度指出：（1）立法可能是在沒有積累經(jīng)驗的領域中的一項新政策（2）立法政策的技巧預期將迅速改變，行政機構需要靈活性難以適應新發(fā)展（3）有時在同一個法案內(nèi)存在相互矛盾的準則，行政機構必須在對立法意圖的各種解釋中進行選擇；（4）資金可能不能滿足法案列舉的全部目的，因而需要行政官僚做出優(yōu)先選擇。[10]

西方國家官僚權力的極度膨脹及其對立法和政策制定的影響使得許多人把官僚稱作“顯而易見的政治家”，并進而宣稱，現(xiàn)代國家中占主導地位的不是政黨政治，而是官僚政治。同時，西方國家公民參與的不斷發(fā)展，也使得公共行政過程中充斥著政治性，這是一個大的趨勢。

政治與行政的動態(tài)關系決定了政治與行政二分理論是一個開放的理論體系，但行政的政治化是否就意味著政治與行政二分原則的終結呢？答案是否定的。行政的政治化說明了政治與行政上的滲透，但政治與行政結構上依然是分離的，二分理論依然有其內(nèi)在合理性，歸納起來，最為直接的原因是政治上的多黨制和公務員制度建設。

在19世紀的大部分時間里，美國存在著行政上的“政黨分贓制”，它來自于這樣一種言論：“戰(zhàn)利品屬于勝利者”。政黨分贓制產(chǎn)生了許多不良后果，其中包括：在19世紀的大部分時期隨著政府更迭產(chǎn)生周期性的震蕩；公共行政與政治和不勝任普遍聯(lián)系在一起；執(zhí)行部門和司法部門在任命方面的沖突越來越多等等。[11]為了避免這些問題的發(fā)生，就是把政治與行政分開來，把政黨之間的競爭限制在純粹意義的政治領域，而把行政看作隸屬于政治又與政治相分離和有著自己獨立性的領域。在多黨制的條件下，政治與行政二分是不得已而作出的選擇，是用以防止多黨制的狀態(tài)帶入到行政的社會管理中引起混亂；1883年頒布的《文官法》（《彭德爾頓法》）成立了一個由兩黨成員組成的文官委員會，標志著公務員制度的初步建立，這為國家統(tǒng)治提供了一個在政治上中立的、受過專業(yè)技術訓練的、具有職業(yè)生涯的文官集團，他們專職于提高行政效率。如果說多黨制是政治與行政二分賴以產(chǎn)生的前提，那么西方公務員制度的出現(xiàn)，使行政真正成了一個“獨立的技術性領域”，它不僅使政治與行政二分原則的完全貫徹有了廣闊的空間，同時隨著公務員制度的完善，為二分理論提供了保障，使政治與行政二分作為一種結構性的分離成為可能。

四、結語

政治與行政二分理論提出后，行政研究從一門藝術變成了一門科學，作為行政學科的基礎理論，在其基礎之上，產(chǎn)生了諸多行政學、公共管理學的新理論，成為今天行政領域的理論依據(jù)。雖然在現(xiàn)代行政過程中，政治與行政二者在功能上不斷進行相互滲透，但對政治與行政進行劃分的基礎仍然存在，政治與行政二分理論仍然是公共行政學的基礎理論，仍將繼續(xù)指導著公共行政的理論與實踐。

參考文獻：

[1]筆者對歷史、現(xiàn)實、前景三個階段的劃分并不是絕對的，更多的強調(diào)三者的交叉性。

[2]張康之：“對政治與行政二分原則的審查”，《國家行政學院學報》，2001年第4期。

[3][美]尼古拉斯·亨利著：《公共行政與公共事務》，孫迎春譯，華夏出版社2011年版，第23頁。

[4]張國慶主編：《行政管理學》北京大學出版社，2001年版，第31頁。

[5]彭和平、竹立家等編譯：《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年版第5、10頁。

[6]張康之：“20世紀行政學發(fā)展回顧”，《廣東行政學院學報》，2002年第6期。

[7][美] 戴維·羅森布魯姆：《公共行政：管理、政治和法律途徑》，中國人民大學出版社2013年版，第16-17、24頁。

[8]王強：“政治與行政：西方國家的實踐歷程”，《南京社會科學》2001年11期。

[9][英] 約翰·格林伍德、戴維·威爾遜著：《英國行政管理》，商務印書館1991年版，第87-93頁。

[10] 國家行政學院國際合作交流部編：《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社1998年版，序言部分。

[11][美] 歐文·E·休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社2004年版，第28頁。