《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》釋義　第1講??起草背景、依據(jù)、定位和過程

黃幼茹

（全國電力安全專家委員會，北京 100031）

《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》釋義第1講??起草背景、依據(jù)、定位和過程

黃幼茹

（全國電力安全專家委員會，北京 100031）

2015-08-18，國家發(fā)改委徐紹史主任簽署了發(fā)改委28號令，頒布實施《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》頒布實施后，全國電力行業(yè)從2015-10-01起，按照《辦法》要求，依法履行各自職責，貫徹落實《辦法》。

《辦法》歷經(jīng)2年多編寫，來之不易?！掇k法》是一部調(diào)整電力建設(shè)工程施工安全方面的重要行政法規(guī)，是國家能源局貫徹落實新《安全生產(chǎn)法》的一項重要舉措，是今后電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理工作的主要依據(jù)。《辦法》的頒布實施，標志著現(xiàn)行電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)管法規(guī)體系基本形成，至此，電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)管工作納入法制化軌道。

1　起草背景

1.1國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整，職能發(fā)生變化

2013年6月，國務(wù)院實行機構(gòu)改革，組建新的國家能源局，“三定”方案（規(guī)定主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制）中明確電力安全監(jiān)管司負責電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理工作。新的安全司設(shè)有電力工程安全監(jiān)管處，具體負責電力建設(shè)工程施工安全和質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作。

1.2國家法律法規(guī)的規(guī)定要求加強電力建設(shè)工程安全監(jiān)管

一是《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（以下簡稱《條例》）對建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作提出了保證建設(shè)工程質(zhì)量、加強建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、保護人民生命和財產(chǎn)安全的宗旨。《條例》第4條明確要求建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位及其他與建設(shè)工程安全生產(chǎn)有關(guān)的單位，必須遵守安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的規(guī)定，保證建設(shè)工程安全生產(chǎn)，依法承擔建設(shè)工程安全生產(chǎn)責任。對建設(shè)工程參建單位安全責任按照建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位等環(huán)節(jié)進行了科學界定，對建設(shè)工程各環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理內(nèi)容、措施、法律責任等做出了明確規(guī)定。電力行業(yè)也迫切需要一個與之相對應的部門規(guī)章統(tǒng)籌電力建設(shè)工程參建單位之間的法律關(guān)系和責任劃分。

二是新的《安全生產(chǎn)法》頒布實施，給電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)管提出了新的要求。新的《安全生產(chǎn)法》于2014-08-31全國人大常委會第2次審議通過，2014-12-01起實施。新的《安全生產(chǎn)法》對現(xiàn)階段的安全生產(chǎn)提出了新的要求，更加體現(xiàn)了尊重人、尊重生命、保護生命的立法宗旨，明確了安全生產(chǎn)的重要地位，進一步強化了生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的主體責任。

三是由原國家電力監(jiān)管委員會下發(fā)的《電力建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（電監(jiān)安全［2007］38號文件）已經(jīng)不能適應新形勢需要，其法律層級只是一個規(guī)范性文件，不足以調(diào)整電力建設(shè)工程參建單位之間和監(jiān)管部門與企業(yè)之間的法律關(guān)系，在監(jiān)管內(nèi)容方面不全面，在監(jiān)管措施、罰則等方面均未作規(guī)定。

1.3電力建設(shè)工程安全生產(chǎn)形勢十分嚴峻

2014年，全國發(fā)生一般電力人身傷亡責任事故47起，死亡65人，其中電力建設(shè)人身傷亡事故17起，死亡30人，同比分別上升113 %和173 %。

分析電力安全生產(chǎn)和基建人身傷亡事故的類型，有以下4方面特點：一是人員高墜事故和坍塌事故突出；二是工程分包隊伍安全事故多發(fā)；三是部分施工單位安全管理薄弱，多個項目連續(xù)發(fā)生人身傷亡事故；四是存在人員“三違”（違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動紀律）作業(yè)等。

分析其主要根源：一是部分單位安全管理薄弱，安全生產(chǎn)管理制度不健全，隱患排查治理工作不徹底，安全管理措施落實不到位，思想認識不到位、管理機制不健全等問題依然存在；二是電力建設(shè)項目多、戰(zhàn)線長，造成管理跨度大，技術(shù)力量分散；三是工程分包、勞務(wù)分包大量存在，部分建設(shè)單位對工程分包管理不嚴，未對分包單位實行統(tǒng)一管理，未全面履行監(jiān)督管理職責，存在以包代管、包而不管現(xiàn)象；四是作業(yè)人員流動性大，人員教育培訓缺失，資質(zhì)審查不嚴，存在無證上崗現(xiàn)象，電力建設(shè)工程施工安全形勢非常嚴峻。

1.4黨中央、國務(wù)院對安全生產(chǎn)工作提出了新的更嚴格的要求

長期以來，黨中央、國務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)工作。從2013-11-22發(fā)生在青島市中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，到2015年發(fā)生的天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故，習近平總書記都高度重視，多次對事故發(fā)生后的相關(guān)工作作出重要批示。

2013年6月以來，習近平總書記先后對吉林德惠寶源豐禽業(yè)公司特別重大火災事故、山東青島市中石化東黃輸油管道泄漏爆炸等安全事故作出10余次批示，強調(diào)要始終把人民生命安全放在首位，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線；李克強總理也多次強調(diào)，安全生產(chǎn)是人命關(guān)天的大事，是不能踩的紅線，安全生產(chǎn)既是攻堅戰(zhàn)也是持久戰(zhàn)，必須堅持預防為主、標本兼治。

習近平總書記在中央政治局第28次常委會上關(guān)于安全生產(chǎn)工作的講話指出：

一是要強化各級黨委和政府的安全監(jiān)管職責；

二是要強化中央企業(yè)的安全生產(chǎn)責任；

三是要嚴格事故調(diào)查，嚴肅責任追究；

四是要抓好安全生產(chǎn)大檢查。

2013年，山東省青島市發(fā)生中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故。習近平總書記立即作出重要批示，要求山東省有關(guān)部門和企業(yè)組織力量排除險情，千方百計搜救失蹤、受傷人員，并查明事故原因，總結(jié)事故教訓，落實安全生產(chǎn)責任，強化安全生產(chǎn)措施，堅決杜絕此類事故，并要求國務(wù)院立即派出領(lǐng)導前往指導搶險搜救工作。

2015年，天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故發(fā)生后，習近平總書記先后2次作出重要批示，要堅決落實安全生產(chǎn)責任制，切實做到黨政同責、一崗雙責、失職追責。要健全預警應急機制，加大安全監(jiān)管執(zhí)法力度，深入排查和有效化解各類安全生產(chǎn)風險，提高安全生產(chǎn)保障水平，努力推動安全生產(chǎn)形勢實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。各生產(chǎn)單位要強化安全生產(chǎn)第一意識，落實安全生產(chǎn)主體責任，加強安全生產(chǎn)基礎(chǔ)能力建設(shè)，堅決遏制重特大安全生產(chǎn)事故發(fā)生。

習近平總書記的一系列重要指示批示精神為我們切實做好能源行業(yè)相關(guān)領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作指明了方向，我們要充分認識當前的形勢，深刻把握和領(lǐng)會總書記重要指示批示精神，并不折不扣予以落實。

2　起草依據(jù)

2.1法律依據(jù)

主要有以下4個法律依據(jù)。

（1） 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（《安全生產(chǎn)法》）。該法是為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展而制定。

《安全生產(chǎn)法》由總則、生產(chǎn)經(jīng)營的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全事故的應急救援與調(diào)查處理、法律責任、附則共7章114條構(gòu)成。該法全面闡述了生產(chǎn)經(jīng)營的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全事故的應急救援與調(diào)查處理、法律責任等內(nèi)容，確立了安全生產(chǎn)總的方針和原則，為電力建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理提供了依據(jù)。在此基礎(chǔ)上起草本《辦法》。

（2） 《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》?！稐l例》是為了加強建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，根據(jù)《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》制定的。

《條例》適用于在中華人民共和國境內(nèi)從事建設(shè)工程的新建、擴建、改建和拆除等有關(guān)活動及實施對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理?！稐l例》涉及建設(shè)單位、勘察設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位的法律責任和政府監(jiān)管部門的法律責任?！掇k法》基本框架主要依據(jù)《條例》，也是考慮到其可操作性較強。

（3） 《電力監(jiān)管條例》。該條例是《辦法》監(jiān)管理念和主要措施的依據(jù)。

（4） 《電力建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（電監(jiān)安全［2007］38號文件，簡稱“38號文件”）。《辦法》在38號文件基礎(chǔ)上增加了監(jiān)管內(nèi)容、措施和處罰規(guī)則。38號文件是《辦法》的主要參考依據(jù)之一。

此外，還有《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》及國家有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)文件。

2.2其他依據(jù)

社會各方合理意見?！掇k法》涉及社會各方利益，《辦法》編寫過程中，采取各種方式分別征求各派出機構(gòu)、電力企業(yè)意見，同時，通過互聯(lián)網(wǎng)向社會廣泛征求意見。根據(jù)各方意見，形成共識。

2年的多電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)管實踐經(jīng)驗總結(jié)。2013-2015年，連續(xù)3年電力建設(shè)工程施工安全專項檢查都是以通知形式印發(fā)實施的，從實踐結(jié)果看，符合監(jiān)管要求，對提高電力建設(shè)工程施工安全生產(chǎn)起到積極指導作用?！掇k法》的許多條款就是在近3年實踐中總結(jié)出來并指導了近3年的電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)管工作。

3　《辦法》定位

《辦法》的定位是制訂《辦法》的關(guān)鍵。如何準確把握《辦法》的定位，是貫徹落實《辦法》的基礎(chǔ)和前提?！掇k法》定位于對電力建設(shè)工程所涉及施工安全方面業(yè)務(wù)的全方位監(jiān)督管理，具體內(nèi)容如下：

一是定位在現(xiàn)行法律法規(guī)及國家有關(guān)規(guī)定的監(jiān)管要求，包括《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、《電力監(jiān)管條例》、能源局“三定”方案規(guī)定等；

二是定位在電力建設(shè)工程施工安全所涉及的建設(shè)單位、勘察設(shè)計單位、施工單位和工程監(jiān)理單位等方面的安全監(jiān)督管理業(yè)務(wù)；

三是定位在政府的監(jiān)督管理，而非企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)管理；

四是本《辦法》是調(diào)整電力建設(shè)工程施工安全方面的重要行政法規(guī)，和其他行業(yè)和地方的有關(guān)規(guī)定是平行關(guān)系。

4　起草過程

（1） 委托福建辦起草初稿。

（2） 2次征求全國電力安全專家委會成員單位意見。

（3） 征求住建部、國家安監(jiān)總局、國家質(zhì)檢總局意見。

（4） 國家能源局局長辦公會審議通過。

（5） 征求國家發(fā)改委有關(guān)司局意見和國務(wù)院法制辦意見。

（6） 國家發(fā)改委和國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公開征求社會公眾意見。

（7） 國家發(fā)展和改革委員會審議通過。

2016-02-20。

黃幼茹（1940-），女，教授級高工，全國電力安全專家委員會秘書長、中國電機工程學會首席安評專家，主要從事電力安全方面的工作。