當前我國文化貿易政策存在的問題及調整對策

汪　穎　黃建軍(教授)

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當前我國文化貿易政策存在的問題及調整對策

汪穎黃建軍(教授)

文化貿易作為國際貿易領域發(fā)展速度最快的部門之一，已經成為全球經濟的一個重要組成部分。文化貿易也是實現(xiàn)一個國家或地區(qū)文化影響力的重要方式。在經濟新常態(tài)下，調整與完善我國文化貿易政策，增強我國文化產品和文化服務的整體競爭力，對提升國家文化軟實力具有重要的現(xiàn)實意義。

一、 現(xiàn)行中國文化貿易政策存在的問題

現(xiàn)行中國以出口鼓勵為主的文化貿易政策對推動我國文化貿易增長發(fā)揮了重要作用。商務部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年中國文化產品和服務進出口總額達到369.7億美元，其中文化產品和服務出口302.6億美元，比2006年提高近3倍。但中國文化貿易結構的發(fā)展卻非常不平衡。中國已經成為世界文化產品出口第一大國，可是在文化服務和內容文化產品領域，卻缺乏國際競爭力。中國文化服務和內容文化產品出口占世界份額的比例不足1%。與我國文化貿易發(fā)展的現(xiàn)實要求相比較，我國現(xiàn)行文化貿易政策仍然存在不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是現(xiàn)行文化貿易政策體系還不完整，政策的法律效力等級相對較低。目前，《文化產業(yè)振興規(guī)劃》是唯一一部內容涉及文化貿易的行政法規(guī)，其他文化貿易相關法令條文都是以行政規(guī)章和規(guī)范性文件的方式予以頒布，立法層次和法律效力較低。我國還沒有一部統(tǒng)籌文化貿易整體發(fā)展的基礎性法律，也缺乏涉及各分類文化產品和服務貿易的行業(yè)法規(guī)。并且，各種規(guī)章或文件的頒布較為零散，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和嚴密性，內容存在重復和交叉，甚至是相互矛盾的地方，某些空白領域又沒有涉及，這些都導致了現(xiàn)行文化貿易政策法規(guī)的效率低下。例如，關于黃金時間境外影視劇的播出，2000年廣電總局頒布的《電視劇管理規(guī)定》規(guī)定18時至22時之間播出的進口電視劇不得超過電視臺每天電視劇總播出時間的15%；而在2004年頒布的《境外電視節(jié)目引進、播出管理規(guī)定》中卻禁止各電視頻道在每天的19時至22時播放境外影視劇。顯然上述兩個行政規(guī)章的規(guī)定存在沖突。此外，一些政策文件的條款規(guī)定過于宏觀籠統(tǒng)，缺乏具體操作細則，也未明確具體執(zhí)行部門。這些都給文化貿易政策的具體實施帶來了困難。

二是現(xiàn)行文化貿易管理機制還不完善。我國關于對外文化貿易管理的行政機構設置較為復雜。國務院是最高國家行政機關，在其領導下，商務部、文化部、財政部、中國人民銀行、海關總署、國家稅務總局、國家新聞出版廣電總局、國家外匯管理局等國務院部委、直屬機構以及國務院部委管理的國家局共同參與和負責制定與實施文化貿易政策。各項文化貿易政策通常是各相關部門廣泛討論和協(xié)商一致的結果，而文化貿易政策的實施也需要各相關部門相互協(xié)調。這樣一來，難免出現(xiàn)管理職能交叉、機構重疊和多頭管理的現(xiàn)象。以音像產品為例，音像產品的出版和復制由國家新聞出版廣電總局負責管理，音像產品的批發(fā)、零售、出租和放映由文化部負責管理，音像產品進出口的管理部門則同時涉及商務部、文化部、海關總署以及國家新聞出版廣電總局。管理環(huán)節(jié)越多，政策效率就越低。

三是現(xiàn)行文化貿易政策沒有將文化產品貿易政策和文化服務貿易政策很好地進行區(qū)分，政策針對性不強，政策重點不突出。我國現(xiàn)有文化貿易促進政策與其他產業(yè)貿易鼓勵政策基本類似，著重于通過財政補貼、稅收減免、金融信貸和項目獎勵等措施降低生產成本，強化出口商品價格的競爭力，促進低成本優(yōu)勢的發(fā)揮。但是，文化貿易與其他一般商品貿易不同，它涵蓋了文化產品貿易和文化服務貿易，具有經濟和文化雙重屬性。低成本優(yōu)勢固然可以在勞動和資源密集的有形文化產品的生產中發(fā)揮作用，但卻無法在科技、文化和創(chuàng)意含量俱高的知識和資本密集的文化服務行業(yè)得到延伸，相反卻可能成為制約我國文化貿易均衡發(fā)展的瓶頸。依托低成本作為國際競爭優(yōu)勢的形成基礎，只能讓我國文化產業(yè)的發(fā)展徘徊于產業(yè)價值鏈中附加值最低的中間環(huán)節(jié)，而難以使其向附加價值豐厚的價值鏈兩端移動。

四是現(xiàn)行文化貿易政策措施更多側重于貿易環(huán)節(jié)的支持，對產業(yè)內部競爭力培育的重視度不夠。在我國文化貿易發(fā)展初期，政府通過出口補貼、出口信貸和出口企業(yè)稅收減免等出口鼓勵政策促進了我國文化貿易的快速發(fā)展。但是，當我國勞動和資源密集型文化產品出口已居世界前列時，文化服務和內容文化產品的貿易差額卻依然持續(xù)負值。文化服務和內容文化產品的核心競爭優(yōu)勢在于創(chuàng)新能力的培育，屬于創(chuàng)新主導產業(yè)?，F(xiàn)行文化貿易政策如果不針對新的發(fā)展階段文化服務和內容文化產品的核心創(chuàng)新能力進行培育，那么其對促進文化服務和內容文化產品出口的政策效果自然就會大打折扣。持續(xù)性的補貼或保護也很可能會導致被呵護的企業(yè)失去持久創(chuàng)新的動力，喪失拓寬投資和承擔風險的勇氣，從而削弱產業(yè)發(fā)展的潛力。

五是現(xiàn)行文化貿易政策的扶持對象主要集中在大型國有文化企業(yè)或集團，對中小微文化貿易企業(yè)的重視不夠。國家每年都有大量資金用于支持和補貼文化出口企業(yè)與項目。從2007年開始，政府每兩年更新發(fā)布一次《國家文化出口重點企業(yè)目錄》和《國家文化出口重點項目目錄》，不斷擴大對文化貿易出口的支持力度和范圍。但是這些獎勵和補助大部分給予了大型或國有文化出口企業(yè)或集團，而那些急需資金支持并更具創(chuàng)新活力的中小型和民營文化出口企業(yè)卻難以得到國家資助。這不僅不利于創(chuàng)造公平競爭的文化市場環(huán)境，也不利于文化生產要素的流動與聚合。

二、經濟新常態(tài)與中國文化貿易政策的選擇

中國經濟新常態(tài)不是一個靜態(tài)目標，而是一個系統(tǒng)的動態(tài)目標，它將給中國帶來新的發(fā)展機遇，為今后的中國經濟發(fā)展給出新的戰(zhàn)略定位，宏觀政策要隨之調整，同樣也將對中國文化貿易政策的選擇產生重要影響。

首先，新常態(tài)下中國經濟增長更趨平穩(wěn)，健康持續(xù)的經濟發(fā)展為選擇積極的文化貿易促進政策提供了物質保障和市場潛力。經濟發(fā)展水平是制定文化貿易政策的基礎。改革開放30多年來，中國經濟發(fā)展迅速。2013年，中國國內生產總值達到8.3萬億美元，經濟總量居世界第二位。中國人均國民收入達到6560美元，按照世界銀行的劃分標準，中國已經進入世界中等偏上收入國家行列。盡管從2012年開始，中國經濟增長速度進入換擋期，經濟增速放緩，但依然維持一定的合理的增長區(qū)間。經濟增長除了速度以外，質量更加重要。積極轉變經濟發(fā)展方式，從規(guī)模速度型粗放發(fā)展轉向質量效率型集約發(fā)展，推動市場化改革，提高經濟運行效率，成為中國經濟發(fā)展的新常態(tài)，中國經濟增長將更趨平穩(wěn)。不斷提高的國民收入水平將為文化產品和服務消費創(chuàng)造廣闊的國內市場，這也成為中國文化貿易發(fā)展的重要動力和優(yōu)勢。

其次，新常態(tài)下中國經濟結構的優(yōu)化升級明確了中國文化貿易政策的著力點。2013年，我國第三產業(yè)增加值占國內生產總值的比重達到46.1%，首次超過了第二產業(yè)，經濟結構不斷改善。但是中國經濟的發(fā)展也到了調整轉型的關鍵時期。勞動力、資源、能源和環(huán)境的約束嚴重制約著中國經濟的進一步快速持續(xù)發(fā)展。以需求結構、供給結構和生產要素結構調整為主要內容的經濟結構優(yōu)化成為中國經濟新常態(tài)下經濟發(fā)展方式轉變的核心部分。我國在勞動和資源密集型文化產品生產上具有較大競爭優(yōu)勢，但在知識和技術密集型文化服務和內容文化產品的生產上卻缺乏競爭力。可恰恰正是文化服務和內容文化產品具有很高的經濟、技術和文化附加值，資源損耗幾乎為零，主要依靠高素質勞動人才的智力創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。同時，鼓勵和支持文化服務與內容文化行業(yè)的發(fā)展，對于滿足我國消費者日益增長的精神和文化需求，形成對外文化貿易本地市場優(yōu)勢，并且進一步增強消費對經濟增長的拉動作用具有重要作用。因此，在以經濟結構優(yōu)化升級為特征的中國經濟新常態(tài)下，中國文化貿易政策目標追求的應該是文化貿易動態(tài)利益，扶持和鼓勵的重心應該是以文化、信息和服務為基礎，以創(chuàng)意創(chuàng)新為核心的文化服務和內容文化產品貿易。

最后，新常態(tài)下中國經濟發(fā)展動力轉向創(chuàng)新驅動確立了中國文化貿易政策的立足點。中國已經進入工業(yè)化中期階段，中國經濟增長將更多依靠科技進步，自主創(chuàng)新對經濟社會發(fā)展的支撐和引領作用日益增強。文化產品和服務競爭力的核心就是內容與科技創(chuàng)新，文化創(chuàng)造力是文化產品和服務的價值源泉。文化產品和服務的文化價值，不僅僅體現(xiàn)在文化產品和服務本身，而且體現(xiàn)在文化逐漸成為推動經濟活動和產業(yè)發(fā)展的核心要素。讓創(chuàng)新智慧在傳統(tǒng)文化和歷史的積淀中迸發(fā)，將是我國文化產品和服務在激烈的國際競爭中得以生存與發(fā)展的必然選擇。同時，計算機和互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，帶給文化產品和服務在生產、制造、發(fā)行和營銷上快速的技術經濟變化。在數(shù)字世界里知識產權日益商業(yè)化，知識附加值在產品價格中所占比重越來越大。隨著現(xiàn)代科學技術沿著硬件—軟件—互聯(lián)網(wǎng)—文化的方向縱深發(fā)展，整個產業(yè)鏈的核心價值也沿著制造—信息—知識—文化內容的鏈條轉移。因此，在以創(chuàng)新驅動為發(fā)展動力的經濟新常態(tài)下，我國文化貿易政策的立足點應該是支持文化產品和服務的創(chuàng)意研發(fā)，鼓勵文化產品和服務創(chuàng)新。

三、經濟新常態(tài)下中國文化貿易政策的調整與完善

在我國文化貿易發(fā)展初期，文化貿易政策目標集中于擴大文化貿易出口和實現(xiàn)文化貿易進出口平衡。但隨著中國經濟的不斷發(fā)展和國家間軟實力競爭的日趨激烈，轉變文化貿易發(fā)展方式和融入全球文化產業(yè)價值鏈高端環(huán)節(jié)應該成為經濟新常態(tài)下我國文化貿易政策的主要目標。為此，必須對現(xiàn)行文化貿易政策進行調整與完善。

(一)完善文化貿易法律法規(guī)

文化貿易立法是文化貿易發(fā)展的重要制度保障。我國應該加快制定文化貿易促進法，對文化貿易的管理機構和職能進行規(guī)范，明確文化產業(yè)分類標準，明確國家對文化貿易的基本原則以及長效促進機制，對文化貿易進行統(tǒng)籌全局的規(guī)范與指導。系統(tǒng)梳理現(xiàn)有文化貿易相關法律、法規(guī)和文件，找出現(xiàn)有政策內容存在的沖突和缺陷，終止過時的政策條文，彌補政策空白。積極修訂文化各分類行業(yè)法律法規(guī)，如《電影法》《廣播電視法》《出版法》《音像制品法》《演出法》等，構建立體的文化貿易法律體系。同時，強化法律條文的針對性和操作性，對具體的文化貿易政策措施以及執(zhí)行部門進行詳盡說明和規(guī)定，提高文化貿易政策的法律效率。

(二)建立高效的文化貿易管理機制

建立高效合作的文化貿易組織管理機制是提高文化貿易政策執(zhí)行效率的關鍵。針對文化貿易管理機構重疊和管理職能交叉的現(xiàn)象，政府可以設立一個文化貿易促進機構專門履行文化貿易管理的職責，對文化貿易發(fā)展進行宏觀協(xié)調與指導，規(guī)范文化貿易企業(yè)行為，促進公平競爭，并為文化貿易企業(yè)提供資金融通、技術支持、培訓和信息咨詢等方面的服務。同時，積極給予非政府文化機構和中介組織支持與幫助，充分發(fā)揮其對政府職能的延伸、輔助和監(jiān)督作用，使其成為政府與文化行業(yè)保持良好溝通的橋梁，共同推進文化貿易發(fā)展。

(三)對文化產品和文化服務貿易進行分類政策設計

文化貿易標的包含文化產品和文化服務，單一或籠統(tǒng)的文化貿易政策難以起到實質性作用，因此必須對文化產品和文化服務進行區(qū)別性設計，才能有的放矢地實現(xiàn)既定的政策目標。首先，經濟新常態(tài)下我國文化服務貿易政策應該立足于本國文化服務企業(yè)創(chuàng)新能力的培育，重點支持包括文化內容創(chuàng)新、技術研發(fā)、市場推廣和衍生品開發(fā)在內的文化服務全球價值鏈高端環(huán)節(jié)。通過財政補貼研發(fā)鼓勵本國文化創(chuàng)新和出口，也在WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》所允許的范圍之內，不易引發(fā)貿易爭端和糾紛。其次，經濟新常態(tài)下我國文化產品貿易政策應該鼓勵的是原創(chuàng)文化產品的出口，鼓勵以原創(chuàng)終端文化產品供應商的身份嵌入全球文化價值鏈，帶動我國文化產業(yè)價值鏈的功能升級、產品升級和工藝流程升級。而對手工藝、設計、視覺藝術以及新媒體這四類已經具有較強國際競爭優(yōu)勢的文化產品，在貿易政策設計上完全可以不再采取任何諸如財政補貼和稅收優(yōu)惠的出口鼓勵措施。這樣既避免了因違背WTO貿易協(xié)定而導致的貿易摩擦與糾紛，又能將相應的財政資源更多地用到那些具有發(fā)展?jié)摿Φ胁痪邆涓偁幜Φ奈幕a品和服務中。

(四)文化貿易政策重心由邊境措施轉向邊境內措施

經濟新常態(tài)下，將國內文化市場與國際文化市場相聯(lián)通，帶動文化產業(yè)生產要素的合理流動，促進我國大國國內市場規(guī)模優(yōu)勢的發(fā)揮，是提升我國整體文化產業(yè)國際競爭力的必然選擇。在此背景下，傳統(tǒng)文化貿易政策邊境措施的作用范圍、實施空間和政策效果都有限，應適時將文化貿易政策的重心轉移至基于全球價值鏈發(fā)展的，以消除經濟扭曲、實現(xiàn)公平競爭和促進國內改革為主要內容的邊境內措施，形成文化貿易邊境措施與邊境內措施的有效互動。為文化貿易企業(yè)的經營活動創(chuàng)造良好的政策環(huán)境與發(fā)展條件，加大對文化產品和服務創(chuàng)新研發(fā)、基礎設施建設和人才培養(yǎng)的財政補貼和稅收優(yōu)惠支持力度，積極支持包括文化產業(yè)結構調整、文化貿易統(tǒng)計、政策效果評估等內容在內的文化貿易基礎研究，加強知識產權保護等，都屬于文化貿易邊境內措施范疇。其中，創(chuàng)造開放競爭的文化市場環(huán)境是文化貿易邊境內措施的重點。數(shù)字化傳輸模式改變了文化產品和服務的傳播、消費與貿易模式，使得廣播、電影、電視、報刊和圖書等文化產品和服務可以相互衍生與整合，媒介融合的潮流不可阻擋。因此，要求優(yōu)先保護文化內容創(chuàng)作者的利益，充分考慮文化消費者的權利與需要，打破層級限制與行業(yè)藩籬，切實發(fā)揮市場在文化資源配置中的主導作用，使得文化產品和服務生產資源與要素可以在行業(yè)間自由流動，減少繁復的行政審批程序和手續(xù)，同時為大中小微文化企業(yè)創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境。

(五)加大對中小微文化貿易企業(yè)的支持力度

經濟新常態(tài)下，文化貿易政策支持的對象應該從大型國有文化企業(yè)或集團為主轉向中小微文化企業(yè)。中小微型文化企業(yè)是文化創(chuàng)造力和企業(yè)動力最為活躍的部分，但它們在運作和發(fā)展過程中遇到的資金和政策環(huán)境阻力卻是最大的。政府應特別重視對中小微文化貿易企業(yè)的資金扶持，積極對為中小微文化貿易企業(yè)提供融資的金融機構或民間投資者提供支持。對于那些已經具備一定國際競爭優(yōu)勢的大型文化企業(yè)或集團，應該鼓勵其積極走向國際市場，在國際市場競爭中進一步積累經驗和激活潛力。而對于那些效率持續(xù)低下的大型國有文化企業(yè)或集團應該堅決地進行改制或重組，不能再通過政府資金投入維持其低效的企業(yè)運行。

(作者單位：江西財經大學;責任編輯：白宇)