反腐敗制度建設論綱

肖世杰，張 杰

（1.廣州大學　　人權(quán)研究院，廣東　　廣州 510006；2.最高人民檢察院　　法律政策研究室，北京 100726）

反腐敗制度建設論綱

肖世杰1，張 杰2

（1.廣州大學人權(quán)研究院，廣東廣州 510006；2.最高人民檢察院法律政策研究室，北京 100726）

強化制度建設是反腐敗必由之路。制度建設包括制度健全完善與制度強化執(zhí)行。制度健全完善要求建立反腐敗“制度清單”，圍繞制度清單健全完善公務員管理制度，建構(gòu)符合中國國情的財產(chǎn)申報制度，建立防止公職人員利益沖突制度，深入推進政務公開制度，強化推進財政預算科學管理制度，加快健全完善金融監(jiān)管制度。制度強化執(zhí)行要求塑造“熱爐法則”，以“熱爐法則”推進制度執(zhí)行要素實現(xiàn)。嚴肅違反制度行為責任追究，定期開展制度執(zhí)行情況評估檢查，強化執(zhí)行制度部門的責任意識，強化領導干部特別是“一把手”的制度遵守，營造制度執(zhí)行的良性社會環(huán)境。

反腐敗；制度建設；制度清單；制度執(zhí)行

主持人語：反腐敗工作要始終堅持貫徹落實依法治國的宗旨，就必須不斷強化反腐敗法治體系建設，努力做到反腐敗工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。反腐敗工作是一項系統(tǒng)工程，其中努力實現(xiàn)依法反腐和強化廉政政策評估的耦合良性互動，具有綱舉目張的關鍵意蘊。反腐敗工作說到底還是要靠制度，當前尤為需要在重視反腐敗“制度清單”建立健全完善的同時，突出廉政政策的質(zhì)量評估和績效評估，提升反腐敗工作的規(guī)范性、可行性、充分性、適應性、有效性和回應性。

——廣州廉政建設研究中心、廣州大學廉政研究中心主任 盧漢橋研究員

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，總結(jié)歷史經(jīng)驗，立足現(xiàn)實國情，提出了一系列反腐倡廉建設新思想、新觀點、新論斷。特別是習近平總書記多次強調(diào)指出，要把權(quán)力關進制度的籠子，強化監(jiān)督，促進權(quán)力規(guī)范運行，這一重要論述指出了推進新時期反腐敗工作科學化發(fā)展的目標方向。腐敗是指濫用公共權(quán)力謀取個人私利的行為。腐敗的高發(fā)多發(fā)，與制度缺陷、制度執(zhí)行不力等密切相關，可以說，無論從何種角度探討腐敗發(fā)生原因，尋求腐敗治理之策，制度始終是一個無法繞開的重要問題。鑒于此，本文試對反腐敗中制度建設相關問題作初步探討，以求有助于推進新時期反腐敗工作朝向縱深化發(fā)展。

一、前置性問題：何為反腐敗中的“制度”

在討論反腐敗制度建設之前，有必要對制度的涵義進行初步界定。制度是一個多學科、多層面使用的概念，從政治學和管理學的角度來看，制度主要與人的行為模式聯(lián)系在一起。美國學者塞繆爾·亨廷頓認為：“所謂制度，是指穩(wěn)定的受到尊重的和不斷出現(xiàn)的行為模式。”［1］德國學者柯武剛、史漫飛認為，制度就是指“各種帶有懲罰性措施、能對人們的行為產(chǎn)生規(guī)范影響的規(guī)則”。［2］諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者，美國新制度經(jīng)濟學家道格拉斯·C·諾斯提出，制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，制度通過向人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性。［3］在國內(nèi)，中國社科院張宇燕研究員認為，制度是那些人們自愿或被迫接受的、規(guī)范人類偏好及選擇行為的各種規(guī)則和習慣。［4］還有學者提出，制度是“體系的規(guī)則化或規(guī)則的體系化”，“以規(guī)范的制約所達成的邊界”。［5］也有學者把制度定義為“關于人們（個人及組織）行為的規(guī)則，是關于人們的權(quán)力、義務和禁忌的規(guī)定”。［6］還有學者認為“制度是人們在社會政治、經(jīng)濟和思想文化生活中所遵循的規(guī)則和習慣的總和”。［7］對比分析以上定義，可以看出，在反腐敗的問題上討論制度，制度至少應當具有幾個方面的內(nèi)涵：（1）制度是約束人們行為的一系列規(guī)則規(guī)范的總和；（2）制度具有強制性；（3）制度的執(zhí)行與禁忌聯(lián)系在一起，形成制度執(zhí)行社會心理。而從外延來看，在我國反腐敗語境中，制度的外延應當包括以下幾個方面：（1）反腐敗法律制度；（2）反腐敗方面黨的政策和紀律規(guī)定；（3）反腐敗方面社會普遍認可的行為習慣；（4）人們執(zhí)行反腐敗制度形成的廉政意識、廉政文化心理。

二、根本性問題：制度建設為什么必要

制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。反腐敗斗爭中強化制度建設是中央重要要求。黨的十七大第一次提出了黨的建設“五位一體”格局，即思想建設、組織建設、作風建設、制度建設、反腐倡廉建設，明確提出反腐敗要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。同時作出一系列反腐敗制度安排，如強調(diào)要形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權(quán)力運行監(jiān)控機制，完善巡視制度等。這是第一次從全會的高度對反腐敗制度建設進行系統(tǒng)全面部署。黨的十八大報告堅持黨的建設“五位一體”的格局，只是在排序上將反腐倡廉建設與制度建設互換，這主要是考慮要更加符合邏輯性，同時也是考慮制度建設要貫徹在其他四大建設之中。［8］十八大以來，以習近平為總書記的黨中央多次強調(diào)制度建設在反腐敗中的重要作用。習近平總書記在中央紀委二次全會上強調(diào)指出：反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力，必須把權(quán)力關進制度的籠子里。要盡快形成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗制度體系，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，同時必須強化制度執(zhí)行。在中央紀委三次全會上，習近平總書記進一步強調(diào)指出：要建好“籠子”，籠子太松了，或者籠子很好，但門沒關住，進出自由，那是起不了什么作用的。習近平總書記這些比喻，形象貼切，生動地說明了制度建設在防范權(quán)力腐敗中的重要作用，體現(xiàn)出新時期中央推動反腐敗“攻堅戰(zhàn)”，對加強制度建設極為關注。

從現(xiàn)實情況看，當前，我國正處于改革發(fā)展的關鍵階段，經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念已經(jīng)或正在發(fā)生深刻變化，反腐敗形勢嚴峻。現(xiàn)階段腐敗呈現(xiàn)出幾大鮮明特點：（1）腐敗有向各行業(yè)、各領域蔓延的跡象；（2）賄賂型腐敗呈多發(fā)高發(fā)勢頭；（3）腐敗犯罪窩案串案高發(fā)；（4）一些腐敗行為隱蔽性強、智能化程度高、跨國化趨勢明顯。從紀檢監(jiān)察部門查處案件情況來看，國家對資源配置干預較深、壟斷性強的行業(yè)腐敗發(fā)生機率高；行政審批權(quán)、司法自由裁量權(quán)、人事任免權(quán)、各類評審權(quán)等重要權(quán)力腐敗風險大；項目立項審批、規(guī)劃設計、土地征用、房地產(chǎn)開發(fā)、工程建設招投標等關鍵領域和環(huán)節(jié)腐敗案件多發(fā)。這些都鮮明地表明：腐敗發(fā)生的核心問題是權(quán)力，權(quán)力運行監(jiān)督制約機制不夠健全完善、執(zhí)行不力是導致腐敗高發(fā)多發(fā)的重要原因。

從發(fā)生機理看，腐敗的發(fā)生，是腐敗動機與腐敗機會媾合的結(jié)果。腐敗的動機與公職人員的心理因素有關，理想信念的動搖，內(nèi)心貪欲的滋生，是公職人員腐敗動機醞釀的重要根源。但腐敗動機的實現(xiàn)必須借助外在機會的出現(xiàn)，而制度的缺陷與漏洞，恰恰為腐敗動機的實現(xiàn)提供了外在契機。不僅如此，外在制度建設往往還對公職人員內(nèi)在的心理約束有明顯的催化作用。這就是鄧小平同志指出的：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！保?］制度建設，旨在促進腐敗源頭治理，為活躍的經(jīng)濟條件下權(quán)力運行提供健康良性的外在環(huán)境，是轉(zhuǎn)型期推進我國反腐敗工作朝科學化方向發(fā)展的現(xiàn)實要求。

三、基礎性問題：反腐敗“制度清單”如何完善

反腐敗應當將長期規(guī)劃與近期舉措緊密結(jié)合起來，圍繞“制度清單”的完善，扎扎實實開展工作，這便是反腐敗工作中的基礎性問題。

（一）“權(quán)力清單”——“制度清單”

2014年，李克強總理在政府工作報告中明確提出要建立“權(quán)力清單”制度，建立“權(quán)力清單”制度，核心是為了促進政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府行政審批事項，增進市場主體活力。對應李克強總理提出的“權(quán)力清單”概念，在反腐敗制度建設中，應當建立和完善“制度清單”。

所謂“制度清單”，就是要列出明確的制度建設規(guī)范，按照系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的要求，明確反腐敗長遠規(guī)劃和近期計劃中需要建立、健全、完善的各項制度。制度有宏觀、中觀、微觀三個維度。宏觀制度是指與國家政治制度密切相關，涉及到反腐敗深層次問題的制度大環(huán)境。宏觀層面的制度建設，就是要以十八屆三中全會提出的以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，建設權(quán)力運行法治秩序，健全中國特色社會主義民主政治。中觀制度則是指反腐敗工作中較為具體的制度，主要是指規(guī)范公職人員從政用權(quán)的系列制度。中觀層面的制度最為顯性，是“制度清單”的主體，也是我國現(xiàn)階段加強反腐敗制度建設最重要的著力點。微觀制度則是一個系統(tǒng)行業(yè)、一個單位內(nèi)部為有效預防腐敗而建立完善的各項制度，如財務管理制度，單位“三重一大”決策議事制度等。微觀制度具有局部性，應在實踐中具體推進完善。制度清單應當解決的主要是中觀層面的制度建設問題。建立完善制度清單，需要適時開展制度清理，改革過時的、實踐證明效果不佳的制度；更需要總結(jié)基層經(jīng)驗，及時完善相關制度，解決制度缺位的問題。

（二）“制度清單”的完善

1.健全完善公務員管理制度

科學的公務員管理制度能最大化地激發(fā)整個公務員隊伍的活力，保持公務員隊伍的健康發(fā)展，減少腐敗動機，提高行政效率。公務員管理制度完善主要包括公務員編制管理、績效管理、薪酬制度改革完善三個方面。

第一，編制管理。公職人員編制管理應當從嚴，應當在當前全面深化改革，限制政府權(quán)力不當介入市場經(jīng)濟，“政府權(quán)力瘦身”的大背景下，全面清晰地界定各級政府和各公權(quán)單位的權(quán)力邊界，合理劃分事權(quán)，遏制公權(quán)力對市場經(jīng)濟和社會管理事務無限擴張的沖動。適時將國家編制管理列入立法規(guī)劃，通過出臺國家編制法，嚴格限制公務員編制人數(shù)無序擴張。

第二，績效管理?？冃Ч芾砩婕暗焦珓諉T的任免、獎懲、職務升降，具有評價、管理、激勵、監(jiān)督等多重功能。當前公務員績效管理制度主要存在評估指標不夠科學，定性有余而定量不足，評估標準過于籠統(tǒng)，評估的公正性有效性有待加強等問題。應在廣泛聽取各方面意見的基礎上，建立科學客觀、合理有效的績效考核指標與標準體系，同時應針對當前我國公務員績效考核結(jié)果利用中存在的問題，借鑒西方國家公務員績效考核的成功經(jīng)驗，盡快建立適合我國國情的公務員績效激勵與約束機制，將公務員績效考核同獎懲、工資、職務升降、授權(quán)及辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，以真正發(fā)揮績效考核“助推器”的功能，提升政府效率。

第三，薪酬制度。公務員薪酬制度備受關注，備受爭議。爭議的焦點主要集中在是否應當提高公務員工資，甚至實現(xiàn)“高薪養(yǎng)廉”。對于“高薪養(yǎng)廉”，筆者的觀點是：高薪不一定能養(yǎng)廉，因為廉潔不是僅由薪酬的單一因素決定的，而是與整個國家廉政體系建設密切相關，薪酬僅是其中的構(gòu)成因素之一，然而低薪卻往往會成為誘發(fā)腐敗的重要因素。如果公務員整體工資水平處于社會中下層，公務員不能通過工資收入獲取合理回報，過上有尊嚴、有保障的生活，“不想腐”的機制就難以建立。因此，公務員薪酬制度改革勢在必行。應當合理提高公職人員薪酬水平，更應當裁汰冗員，提高效率，探索實行公務員分類管理，實現(xiàn)公務員的工資收入規(guī)范化、科學化、制度化和透明化，為公務員廉潔從政提供物質(zhì)保障。在提高薪酬的基礎上，減少、壓縮公務員灰色收入、灰色福利空間，減少公務員利用公權(quán)力進行市場經(jīng)營活動的營利沖動，促使公務員真正安心、體面、有尊嚴地從事公務活動。

2.建構(gòu)符合中國國情的財產(chǎn)申報制度

財產(chǎn)申報制度是指國家通過法律規(guī)定，要求公職人員在任職期間必須如實申報自己的財產(chǎn)狀況及其變化情況，如果發(fā)現(xiàn)其財產(chǎn)狀況明顯超過合法收入，對不能說明財產(chǎn)來源的，要予以法律追究。財產(chǎn)申報制度是促進廉潔、預防腐敗的有效措施。國際社會普遍高度重視財產(chǎn)申報制度在反腐敗中的作用，認為這一制度是腐敗的“天敵”“克星”。［10］實施財產(chǎn)申報制度，最重要的作用在于強化公職人員的自我約束，增強政治生活的透明度。我國當前主要根據(jù)2010年7月11日發(fā)布的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》進行個人事項報告。目前存在的主要問題是僅有收入報告而無財產(chǎn)公開，對收入瞞報、不報、不如實報告的責任規(guī)定亦不明確，監(jiān)督措施不到位。從完善反腐敗制度清單的角度來看，應在實行個人重大事項報告的基礎上，以改革的勇氣和智慧破除阻力，適時全面推進財產(chǎn)申報制度。特別是要將“申報”與“公開”結(jié)合起來。公職人員財產(chǎn)狀況理應接受全社會監(jiān)督，應采取以上率下的方式，面向全社會公開，從上至下全面推進建立財產(chǎn)申報制度，并在《公務員法》中明確規(guī)定相關內(nèi)容，以國家立法的形式予以確立和施行。

3.深入推進政務公開制度

政務公開是指政府將除法律規(guī)定的保密事項以外的政府行政事務和社會公共事務通過一定的形式向社會公開，以接受公眾監(jiān)督，促使民眾參與決策和管理?！堵?lián)合國反腐敗公約》第10條對信息公開作出了規(guī)定，要求各締約國應當根據(jù)本國法律的基本原則采取必要的措施，提高公共行政部門的透明度，包括酌情在其組織結(jié)構(gòu)、運作和決策過程方面提高透明度。推行政務公開，對于促進國家公職人員廉潔從政，保障公民知情權(quán)利，建設公正高效政府具有重要意義。2007年1月17日，國務院通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行?！稐l例》對政務公開的事項范圍、方式程序、監(jiān)督保障等問題作出明確規(guī)定。我們應當以《條例》為依據(jù)，進一步擴大政務公開事項范圍，完善政務公開程序，拓寬政務公開渠道。第一，要擴大政務公開事項范圍。應更注重對涉及公民、法人或者社會其他組織切身利益事項的公開，不僅要公開事項處理結(jié)果，同時還應公開決策過程、相關決策參考信息等。第二，要完善政務公開程序。要更加重視充分利用各類新聞發(fā)布會、聽證會公開政務信息。充分運用現(xiàn)代通訊技術和網(wǎng)絡手段，大力推進電子政務，逐步拓展網(wǎng)上審批、查詢、求助等服務項目的范圍，實現(xiàn)網(wǎng)上政務公開。目前相當部分政府網(wǎng)站存在信息陳舊、動態(tài)信息更新不及時等問題，沒有充分發(fā)揮其在政務公開中應有的重要作用，應采取有效措施，加強政務網(wǎng)站建設，完善政務信息網(wǎng)絡公開渠道。第三，要積極引導公民參與政務公開。政務公開的重要目的在于實現(xiàn)公民的知情權(quán)，保障公民的憲法法律權(quán)利?！堵?lián)合國反腐敗公約》第13條也對公眾獲得信息的有效渠道作了規(guī)定。但目前普遍存在公民反應冷淡，不能真正參與到政務公開中去的問題。其原因是多方面的，政務公開內(nèi)容難以反映公民關切的問題，政務公開參與渠道不便，公民監(jiān)督難以落實等都是重要問題。有必要切實解決這些問題，喚起公民參與政務公開的熱情，積極引導、鼓勵公眾參與政務公開，保障政務公開的目的得以真正實現(xiàn)。

4.強化推進財政預算公開透明制度

財政預算科學管理是反腐敗制度建設中具有基礎性作用的一項制度。立足反腐敗制度設計要求，國家應實行全面規(guī)范、公開透明的財政預算制度。財政預決算管理和改革應全程貫徹公開透明制度，并以預算公開透明實現(xiàn)對政府權(quán)力的監(jiān)督和約束作用。政府預算應實現(xiàn)除涉密信息外，都應公開。當前，應實現(xiàn)財政預算至少三個方面的公開：第一，政府內(nèi)部的預算公開，可在每一單位內(nèi)部辦公網(wǎng)絡系統(tǒng)中實現(xiàn)本單位財政預算的全面公開，接受全單位成員的監(jiān)督；第二，向人大公開，財政預算應向人大詳細公開，公開接受人大代表的質(zhì)詢，接受人大監(jiān)督；第三，面向社會公開，財政預算涉及到社會公眾的整體利益，理應向全社會公開，政府財政部門應通過報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒介公布財政預算的有關信息，接受公眾質(zhì)詢和社會各界監(jiān)督。在實現(xiàn)預決算公開的基礎上，加大“三公”經(jīng)費公開力度，細化公開項目，最大化擴大公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。以預算公開和“三公”經(jīng)費公開為突破，加強預算嚴格管理，加強財政審計監(jiān)督，強化預算違法行為責任追究，實現(xiàn)國家財政預算科學管理，夯實反腐敗“管財”制度基礎性工程。

5.加快健全完善金融監(jiān)管制度

反腐敗制度體系，需要金融監(jiān)管方面制度的支撐配套。要多方征求意見，完善銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、股票期貨、信托基金等金融業(yè)方面的法律法規(guī)，完善金融監(jiān)督管理制度，徹底堵塞腐敗資金的流通渠道。當前尤其要重點加強和完善金融實名制和大額現(xiàn)金支付登記報告制度。金融實名制已由2000年4月1日國務院頒布施行的《個人存款賬戶實名制規(guī)定》作出明確規(guī)定。從實施效果來看，金融實名制對防止腐敗資金流動起到了良好的作用，目前應繼續(xù)強化實施，加大監(jiān)督檢查力度。在金融實名制的基礎上，可以推進實施同一實名賬戶一定期間內(nèi)大額現(xiàn)金存取詳細登記報告制度。從實踐情況看，大額現(xiàn)金頻繁流動、直接支付，易于誘發(fā)行受賄、洗錢等犯罪，弊端很多。但目前中國現(xiàn)實條件，完全禁止大額現(xiàn)金支付仍需時日。這方面，中國人民銀行已經(jīng)作出內(nèi)部規(guī)定，但從實踐效果來看，受制于多方面因素，執(zhí)行并不嚴格，效果也不盡理想。當前，應強化中國人民銀行相關行業(yè)規(guī)章制度的落實①1997年4月，中國人民銀行發(fā)布了《大額現(xiàn)金支付登記備案規(guī)定》，建立了我國的大額現(xiàn)金交易報告制度。同年8月發(fā)布了《關于大額現(xiàn)金支付管理的通知》，10月又發(fā)布了新的《現(xiàn)金收支統(tǒng)計制度》，從而建立了我國較為完善的現(xiàn)金管理法律制度。2001年，中國人民銀行發(fā)布了《關于進一步加強大額現(xiàn)金支付管理的通知》，拓寬了大額現(xiàn)金支付報告的范圍，將居民個人50萬元（含50萬元）以上大額提現(xiàn)納入報告范圍。2002年，中國人民銀行發(fā)布《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，明確規(guī)定商業(yè)銀行應當對大額款項收付進行登記和報備。2007年3月1日起施行《中國人民銀行金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》，規(guī)定了大額交易報告的內(nèi)容、方式，并將大額現(xiàn)金支付報告作為大額交易報告的內(nèi)容之一。，借鑒國外經(jīng)驗①美國國稅局（IRS）和美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡（FinCEN）對以現(xiàn)金或現(xiàn)金支票等單筆或累計超過1萬美元方式進行交易的單位或個人要求填寫第8 300項表格（IRS Form 8 300），詳細報告交易雙方的姓名、住址及交易類型和現(xiàn)金支付情況等方面的信息。，嚴格落實超過一定額度現(xiàn)金流動應當轉(zhuǎn)賬或以支票、銀行本票支付的制度規(guī)定，嚴格限制大額現(xiàn)金短時間內(nèi)頻繁存取，對于同一實名賬戶，短期內(nèi)大量存取現(xiàn)金，要求詳細登記，說明資金用途、流向，加強監(jiān)管，逐漸減少大額現(xiàn)金支付、流通?？傊晟频慕鹑诒O(jiān)管對于防治腐敗具有重要作用，這方面我國仍有大量工作可做，應加強學習金融制度完善的國家和地區(qū)的經(jīng)驗，加大宣傳力度，推動制度完善。

四、決定性因素：制度應當如何執(zhí)行

反腐敗制度建設要求樹立制度權(quán)威。制度權(quán)威，意味著人們對制度的服從和尊重。樹立制度權(quán)威，核心的問題在于強化制度執(zhí)行。執(zhí)行是制度的生命，制度執(zhí)行力是提高腐敗風險的最重要參數(shù)，直接體現(xiàn)國家治理控制腐敗能力，因而是反腐敗工作中的決定性因素。只有不斷強化制度執(zhí)行力，才能促使權(quán)力在制度軌道內(nèi)正常運行，發(fā)揮制度反腐敗的治本作用。如果沒有有力的執(zhí)行，再好的制度也會成為一紙空文，不僅會極大地損害制度權(quán)威，而且會從深層次動搖人們對反腐敗的信心，其弊病遠大于一兩件孤立的腐敗案件。當前，要遵循“熱爐法則”，多方面著手強化提升反腐敗制度執(zhí)行力和剛性約束。

（一）破除“破窗效應”，樹立“熱爐法則”

毋庸諱言，當前我國反腐敗領域，制度的執(zhí)行情況并不理想，制度的權(quán)威性可謂處于弱化或耗散狀態(tài)。導致這種現(xiàn)象的原因很多。最根本的在于以下幾個方面。一是制度違反成本低。違反制度行為沒有受到嚴肅的責任追究，沒有有力的曝光，沒有有效的糾正。二是制度執(zhí)行缺乏強力監(jiān)督。制度制定出來后便懸在空中，缺乏落實到位的單位和責任人加以跟蹤監(jiān)督。三是制度本身存在缺陷。制度過于龐雜，互相重疊沖突，一些制度制定之初沒有廣泛調(diào)研，認真考察實際情況，出臺后可操作性不強，執(zhí)行起來效果不佳。

制度執(zhí)行，核心是要破除“破窗效應”，樹立“熱爐法則”?！捌拼靶保˙roken windows theory）②“破窗效應”的提出，基于美國心理學家提出的一種理論。1969年，美國斯坦福大學的心理學家菲利普·辛巴杜（Philip Zimbardo）做了一個心理實驗：他找來兩輛一模一樣的小車，把其中一輛停在相對雜亂的紐約布朗克斯區(qū)（Bronx，黑人聚居區(qū)），而把另一輛停在加州帕洛阿爾托（PaloAlto）的中產(chǎn)階級社區(qū)。他首先摘掉了停在布朗克斯區(qū)的那輛車的車牌，沒過一會兒，該車的許多零部件逐漸被偷走，幾天后，車子已經(jīng)面目全非。而停在帕洛阿爾托的那一輛車則安然無恙，在那里放了一個星期也無人理睬。然而，當他把這輛車的玻璃窗也敲了個大洞后，不到半天功夫，車子的窗戶全部被打破，車牌被摘掉，里面的零部件也全部被偷走，丟失殆盡。根據(jù)這個實驗結(jié)果，1982年，美國的政治學家詹姆斯·威爾遜和犯罪學家喬治·凱琳共同提出了“破窗效應”理論。該理論認為：如果有人違反規(guī)定打破了某個建筑物的一扇窗戶而沒有受到懲罰，而且管理者對這扇“破窗”又未進行及時修復的話，那么，肇事者就有可能會誤認為整個建筑都是處于管理松懈甚至是無人管理的狀態(tài)之下，進而會以為整個建筑物都是可以去任意破壞而無關緊要的。形成了制度執(zhí)行的錯覺，使制度規(guī)則處于無人管理或者管理無序的狀態(tài)，降低了制度執(zhí)行的公信力，刺激了違反制度行為的滋生。與“破窗效應”相對應的是“熱爐法則”（hot stove rule）。熱爐法則源自西方管理學，美國著名管理學家斯蒂芬·P·羅賓斯教授在其著作《管理學》的領導篇中提出并系列闡述了“熱爐法則”。羅賓斯教授提出“熱爐法則”包含懲處的四大原則：（1）警告性原則：熱爐外觀火紅，不用手去摸，也可知道爐子是熱得足以灼傷人的；（2）驗證性原則：用手觸摸熱爐，毫無疑問地會被烈焰灼傷；（3）即時性原則：碰到熱爐時，立即就被灼傷；（4）公平性原則：不管誰碰到熱爐，都會被灼傷。［11］遵循“熱爐法則”，反腐敗制度的執(zhí)行，必須強化制度及違反制度后果的可知性——制度猶如熱爐，人人一望即應知制度的存在，感受制度的威懾；必須強化制度的嚴肅性——凡違反制度者，必然受到嚴肅懲處，必須承擔嚴重后果；必須強化制度執(zhí)行的有效性——制度違反與后果承擔緊密相連，不存在避重就輕，不存在高高舉起，輕輕放下；必須強化制度執(zhí)行的公平性——制度面前人人平等，不存在超于制度之外的特權(quán)。

（二）制度執(zhí)行要素及實踐途徑

以“熱爐法則”強化制度執(zhí)行，核心是要提升制度執(zhí)行公信力，強化制度執(zhí)行權(quán)威性。具體來說，應圍繞制度執(zhí)行要素的塑造，做好相關重點工作。筆者認為，制度執(zhí)行的要素包括三個層面。（1）核心要素。即要實現(xiàn)制度對權(quán)力的限制和制約。制度應高于權(quán)力，權(quán)力行使的擴張慣性應當受到制度的遏阻。雖然權(quán)力意味著“遇到反對也能貫徹自己意志”①權(quán)力的眾多界定中，德國社會學家馬克斯·韋伯認為，“權(quán)力意味著在一定社會關系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上。”（參見：馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會（上）》，林榮遠譯，北京，商務印書館1997年版，第81頁。），但這種反對不能包括制度的約束，制度應為權(quán)力設置清晰的邊界和限度。（2）內(nèi)在要素。內(nèi)在要素即制度本身應當具備的良性品格，換言之，制度應當是良性的。例如，制度應當具有嚴密性、科學性、可行性，應當獲得執(zhí)行者的內(nèi)心認可和尊重，而不是單純依靠強硬的壓迫力獲得外在的服從。（3）外在要素。外在要素即制度執(zhí)行應有良好的社會氛圍，應逐漸形成遵守制度，按制度辦事的普遍社會心理，鏟除“潛規(guī)則”蔓延盛行的灰色土壤。圍繞制度執(zhí)行三個方面要素的建立，當前應強化以下幾方面重點工作。

第一，強化對違反制度行為的責任追究。狠抓制度執(zhí)行落實，首先就是要強化對違反制度行為的責任追究，要使制度的“高壓線”真正通上電，誰要觸犯制度的底線，就必然受到“電擊”，感受痛苦。2013年以來，中央出臺八項規(guī)定狠抓作風建設，很快得到了全黨上下的熱烈擁護，并切實得到貫徹執(zhí)行，一個很重要的原因就在于，只要有違反八項規(guī)定的行為，就必然被追究、被查處、被曝光。對違反其他各類反腐敗規(guī)章制度的行為，也同樣應當受到嚴肅的責任追究。一項反腐倡廉制度，如果有人執(zhí)行，有人不執(zhí)行，而違反制度者或者不認真執(zhí)行制度者得不到應有的懲戒，就會在一定意義上出現(xiàn)執(zhí)行者“受損”、違反者“得利”的情形，制度的嚴肅性、平等性就無從談起。因而制度一經(jīng)制定，就必須與責任追究聯(lián)系起來，必須以鐵面無私的態(tài)度，以鐵的手腕執(zhí)行制度，真正樹立制度的權(quán)威和公信。

第二，制度出臺應當謹慎、科學、嚴密。制度的出臺務必謹慎。制度出臺需要深入調(diào)研，全面聽取各方面意見，謹慎出臺。制度出臺不應僅僅是為了回應某些特殊事件，更不能簡單受表象的民意左右。制度出臺前，即應考慮可行性問題，不應出臺一些不科學、不嚴密的制度，更不可出臺某些“帶病”的制度。當前我國某些反腐敗制度的出臺，明顯帶有很強的應急性，過于倉促，特別是在某些問題上，制度疊加，易使人產(chǎn)生制度“疲勞”，損害制度應有的權(quán)威性，這種狀況應得到改變。制度的內(nèi)容設計上更應科學、嚴密。當前我國一些制度內(nèi)容設計，客觀上調(diào)研論證不夠，特別是沒有經(jīng)過基層試點總結(jié)，過于注重頂層設計，回應了社會生活中某方面的問題，卻在另外一些方面帶來更大的問題，在現(xiàn)實中確實有難以操作的情況，科學性嚴密性有待加強。還有一些制度，內(nèi)容過于抽象，原則性的要求過多，用語過于模糊，制度設計中留有太大的自由裁量權(quán)。針對這些情況，反腐敗制度一定要有強烈的針對性，一定要嚴密、科學、明確、管用。

第三，定期開展制度執(zhí)行情況評估檢查。幾十年來，我國在反腐倡廉建設方面出臺了不少制度，但制度出臺多，對制度執(zhí)行效果評估檢查少。我們建議，當前應由中央專門機關牽頭負責，對涉及反腐倡廉建設的各類制度（例如中央出臺的八項規(guī)定等）執(zhí)行情況進行一次全面的評估檢查。執(zhí)行得好的制度，應及時總結(jié)經(jīng)驗，大力加以宣揚；對一些難以得到貫徹落實的制度，要深入調(diào)研，分析總結(jié)原因，大力督導執(zhí)行或提出修改建議。全面檢查評估后，還應定期開展評估抽查，絕不能制度制定后就沒有了下文，甚至形成制度“懸”在空中，無人過問的局面。

第四，強化執(zhí)行制度部門的責任意識。制度總是要靠人來執(zhí)行的，而制度執(zhí)行本身很大程度上也是一項重要權(quán)力?？陀^地說，當前我國人情社會氛圍仍十分濃厚，制度執(zhí)行易受各方面人情世故影響，制度執(zhí)行“停擺”或變通執(zhí)行、選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象仍較為常見。這就需要相關部門充分認識到執(zhí)行制度的重大意義，自覺抵制各方面干擾，強化責任意識，守土有責，做制度執(zhí)行的忠誠衛(wèi)士。

第五，強化領導干部特別是“一把手”的制度意識。一個地方制度執(zhí)行是否有力、制度環(huán)境優(yōu)不優(yōu)，領導干部特別是“一把手”能不能帶頭執(zhí)行制度是關鍵。換句話說，主政者對社會民眾制度意識的培養(yǎng)和形成，起著導向和示范作用。如果領導干部自身在執(zhí)行制度方面做得不過硬，教育別人執(zhí)行制度就沒有說服力，督促別人去執(zhí)行制度就底氣不足，而且“上行下效”，大家都不遵守制度，制度就成了一紙空文。因此，制度執(zhí)行中要特別注重以上率下，領導干部在執(zhí)行反腐倡廉制度方面，必須嚴于律己、以身作則，要求別人做到的首先自己做到，要求別人不做的首先自己不做。領導干部特別是“一把手”要從思想深處不斷強化并牢固樹立制度權(quán)威意識、“制度敬畏”意識，自覺按制度要求用權(quán)，按制度規(guī)定辦事；強化制度平等意識，做到制度面前人人平等；強化制度約束意識，自覺地把權(quán)力運行納入制度規(guī)范的渠道，接受制度約束。

第六，營造制度執(zhí)行的良性社會環(huán)境。全社會應當樹立對制度“共尊共信”的良性氛圍，這是一個需要各方共同努力的問題。要創(chuàng)新宣傳手段方式，提升宣傳效果，要強化對制度的宣傳教育，通過宣傳教育強化全社會尊重、信任制度意識。特別是要通過網(wǎng)絡、報紙、電視、電臺等多種新聞媒體發(fā)動人民群眾，揭露批評違反制度行為，曝光不遵守制度的人和事，扶正祛邪，激濁揚清，發(fā)揮制度無形的威懾力和約束力，強化全社會對制度執(zhí)行的有力監(jiān)督，營造有利于反腐倡廉制度落實的社會環(huán)境。

有效預防控制腐敗，建設廉潔政治，是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家“良治”的重要標志。當代中國必須以時不我待的歷史責任感完善制度建設，以令行禁止的堅定姿態(tài)強化制度執(zhí)行，并以制度建設為重要突破，深入推進法治反腐。腐敗問題被稱為“政治之癌”，是世界性難題。但是，以歷史的視野、世界的眼光來看，我們堅信，隨著中國特色社會主義制度的不斷創(chuàng)新完善，中國共產(chǎn)黨人必將以超凡的智慧、過人的勇氣和堅定的力量解決中國的腐敗問題，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢構(gòu)筑堅實的廉政基石。

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［責任編輯 羅海豐］

Outline of the Construction of Anti-corruption System

XIAO Shijie1，ZHANG Jie2
（1.Human Rights Research Center，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China；2.Research Office of Legal Policies，The Supreme People's Procuratorate，Beijing 100726，China）

To strengthen the system construction is the route that must be taken in the program of anti-corruption.The system construction includes the construction of a perfect system and strengthening of system implementation.The perfect system requires the establishment of anti-corruption“system”list，based on which the management system of civil servants may be perfected，the property declaration system according to the Chinese situation will be established，a system will be established to prevent the interest conflict of public officials，and the budget system and the financial supervision system will be improved.To strengthen the implementation of system requires the establishment of the“hot stove rule”，which will promote the system execution.A healthy social environment needs to be created for the system implementation by strengthening the punitive responsibility for violation of the system，regularly evaluating the system implementation situation，strengthening the responsibility sense of the competent departments，and enhancing the leaders’obedience of the system，especially enhancing the responsibility of the first leader.

anti-corruption system；system construction；system lists；system implementation

D630.9

A

1671-394X（2016）07-0005-07

2016-04-25

最高人民檢察院檢察理論研究課題（GJ2014C07）；廣東省高校人文社科重大課題（2012JDXM_0026）

肖世杰，廣州大學教授，法學博士，博士后，從事刑事法學、廉政法學研究；張杰，最高人民檢察院法律政策研究室干部，法學博士，從事刑法學、檢察理論研究。