農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的法律問題研究
——以貴州省六盤水市為例

張林鴻 王劉洋 方 印

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的法律問題研究
——以貴州省六盤水市為例

張林鴻 王劉洋 方 印

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

2015年年末，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，明確指出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革始于2014年，其核心是明晰土地產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶種糧信心，擴大糧食生產(chǎn)集約化優(yōu)勢。在中央的大力倡導(dǎo)下，全國各地都在進行土地改革嘗試。在貴州的“土改”中，尤以六盤水市的“三變”改革成就最為突出，在實踐中形成了三種典型模式：可耕種土地入股模式、荒山荒地入股模式、自然風光入股模式。但農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革還面臨：土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定存疑；農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)利不明；農(nóng)地法律供給不足，農(nóng)民權(quán)益難以保障等困境。目前，在我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中，急需釋明土地“三權(quán)分置”改革法學理論爭議，通過豐富土改法律供給，為政策執(zhí)行提供法律保障，建立健全土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，依法依規(guī)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行管理，健全土地經(jīng)營權(quán)租賃制度，切實保護合同雙方當事人權(quán)益，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，進而形成適合我國國情的土地流轉(zhuǎn)長效機制。

“三權(quán)分置”;土地改革;土地經(jīng)營權(quán)

中國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國，歷史上長期處于男耕女織、自給自足的農(nóng)耕社會。土地的占有、使用和收益，一直是影響我國社會和諧穩(wěn)定的決定性因素。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口逐步向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，種地人口逐年減少；因環(huán)境污染、水土流失、工業(yè)用地、商品住宅等因素的影響，我國可耕種土地面積逐年下降；隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民生活成本提高，農(nóng)村種地收入低，加之因人工費、化肥、農(nóng)藥等價格的上漲，種地成本逐年提高，國家雖實施了免除農(nóng)業(yè)稅、種地補貼等一系列農(nóng)業(yè)政策，但還是難以維持農(nóng)民兄弟日益增長的生活成本，種地積極性低，大部分人把農(nóng)村種地當成一種副業(yè)。如何守住八億畝耕地紅線，保障國家糧食安全，維護社會穩(wěn)定，無時無刻不在考驗著執(zhí)政者的能力和智慧。持續(xù)三十多年的家庭年產(chǎn)承包責任制在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展過程中已逐漸顯露出頹勢，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)經(jīng)營細碎化、低效率、低收益等問題，阻礙了城鄉(xiāng)二元化格局發(fā)展進程。故以習近平總書記為核心的黨中央高屋建瓴，適時提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策。農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，正是在全面深化農(nóng)村改革的大背景下提出來的。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策剖析

2015年11月27日，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)：“要通過改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風光等要素活起來，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困群眾增收?！鞭r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)是土地，農(nóng)村土地制度改革是深化農(nóng)村經(jīng)濟改革的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)乎農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，涉及個人、社會、集體和國家等多方利益主體。農(nóng)村土地改革可謂牽一發(fā)而動全身，意義重大，影響深遠。

(一)土地改革是“三權(quán)分置”政策的核心

土地改革是農(nóng)村改革的重中之重，土改的成敗直接決定農(nóng)村改革的成敗。改革開放以來，我國已經(jīng)歷了兩次農(nóng)村土地改革：第一次是土地的“二元制”改革，即將集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相分離，構(gòu)建家庭年產(chǎn)承包責任制的土地經(jīng)營模式，放活農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民種糧的積極性；第二次是土地的“三元制”改革，即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，對農(nóng)村土地實行“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。利用土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)相分離，分化土地承包經(jīng)營權(quán)的成員權(quán)權(quán)能和用益物權(quán)權(quán)能，利于經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，“為加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系奠定了基礎(chǔ)”[1]。

眾所周知，農(nóng)村土地改革最突出的問題是土地產(chǎn)權(quán)制度問題?！叭绾握{(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各產(chǎn)權(quán)主體間的利益關(guān)系，做到既能最大程度發(fā)揮農(nóng)村土地的效率，又能最廣泛地兼顧社會主義的公平等問題”[2]，長期以來困擾著農(nóng)村土地制度改革的制定者?！爱a(chǎn)權(quán)困境”時時不破，相關(guān)的土地改革也難以推進。對于“產(chǎn)權(quán)困境”，中央基于政策制定角度，于2013年提出了“三權(quán)分置”的偉大構(gòu)想。在年底召開的農(nóng)村工作會議上，中央政府明確提出，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展，要“不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”*2014年中央的一號文件中，對此明確指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！被旧厦鞔_了三權(quán)的歸置：落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。。學者基于理論發(fā)展的學術(shù)角度進行了大量的實證研究工作，朱繼勝認為，“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)，既非土地承包權(quán)Ⅰ(成員權(quán))，亦非土地承包權(quán)Ⅱ(物權(quán))，而是權(quán)利人行使和實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式，即在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立一種“權(quán)利用益物權(quán)”——土地經(jīng)營權(quán)*基于此，朱繼勝教授在《論“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)》(《河北法學》，2016年第3期)中提出：“對于占有、使用權(quán)能受到‘土地經(jīng)營權(quán)’限制的土地承包經(jīng)營權(quán)，形象地簡稱為‘土地承包權(quán)’，即只承包土地，并不實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而將實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占有、使用權(quán)能轉(zhuǎn)移于土地經(jīng)營權(quán)人?！薄?/p>

(二)六盤水市土地“三權(quán)分置”改革成果分析

六盤水市地處貴州西部烏蒙山區(qū)，轄4個縣級行政區(qū)，國土面積9965平方公里，總?cè)丝?28萬。全市以山地為主，山地面積占國土面積97.0%，有耕地463萬畝，其中25度以上坡耕地占47.0%。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，2015年城鄉(xiāng)收入比達3.1∶1，農(nóng)村居民人均可支配收入僅為7522元，而且收入結(jié)構(gòu)不合理，工資性收入占54.9%，經(jīng)營凈收入占31.4%，轉(zhuǎn)移凈收入占12.4%，財產(chǎn)凈收入僅占1.3%。耕地量少質(zhì)低和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出決定了六盤水必須因地制宜，結(jié)合自身實際，創(chuàng)新管理模式以實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。2014年以來，六盤水市結(jié)合本地實際探索推進資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，已取得初步成效。2014年全市有貧困人口51萬人，貧困發(fā)生率達19.9%(2015年兩項指標已減少為39萬人和14.9%)；全市農(nóng)民人均可支配收入從2013年的6015元增長到2014年的6791元、2015年的7522元，增長10.8%；貧困人口從2012年的76萬減少到2015年的39萬，貧困發(fā)生率從29.0%下降到14.9%。兩年來，共有5.1萬貧困戶16.6萬貧困人口參與“三變”，通過“三變”帶動22萬貧困群眾脫貧*參見中共六盤水市委、六盤水市人民政府2016年4月17日《六盤水市“三變”改革工作情況》。。

六盤水市農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革取得突出成績，主要緣于六盤水市政府的敢于創(chuàng)新，積極響應(yīng)中央農(nóng)村土地改革號召，將國家土地改革政策與本地區(qū)具體情況相結(jié)合，創(chuàng)造性地走出一條“三變”改革之路。資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，是對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的理論創(chuàng)新和具體實踐。尤其是“資源變資產(chǎn)”政策，將農(nóng)民手中的土地資源轉(zhuǎn)變成能夠集中開發(fā)、高效使用的“資源”，正是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的應(yīng)有之意，是土地改革具體實踐的理論總結(jié)，值得在全省乃至全國范圍內(nèi)推廣。

本文所研究的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，是指在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟滯后的現(xiàn)狀下，由中央關(guān)于“三權(quán)分置”指導(dǎo)意見所形成的，針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展的一種指導(dǎo)性政策。在此，有必要對土地改革政策的基本內(nèi)涵給予以下明確闡述：首先，家庭年產(chǎn)承包責任制保持不變，即保障農(nóng)民承包集體土地的權(quán)利，維護其依法承包集體所有土地的資格，確保農(nóng)民能夠通過土地經(jīng)營維持生活，當在城市發(fā)展不順利時，進可攻退可守；其次，必須堅持農(nóng)村土地公有制，即維持目前的集體土地所有制不改變是根本前提，所有對于土地權(quán)利制度的改革都要以此為基礎(chǔ)；再次，放活土地經(jīng)營權(quán)，就是在不改變土地承包關(guān)系的前提下，允許以多種方式向各類主體轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)營權(quán)，維護各類主體對所經(jīng)營土地占有、使用、收益的權(quán)利[3]；最后，這種政策的基本目的，就是要放寬土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制，從而引入工商資本參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展。

二、六盤水市農(nóng)民土地“三權(quán)分置”改革中形成的典型模式

六盤水市是因“三線”建設(shè)孕育發(fā)展起來的一個新興工業(yè)城市，有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，但隨著國家降速提質(zhì)經(jīng)濟政策的實施，六盤水的傳統(tǒng)經(jīng)濟支柱煤炭業(yè)受到?jīng)_擊。傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱，迫使六盤水加強制度創(chuàng)新，尋找新的經(jīng)濟增長突破口。自2014年以來，六盤水市積極探索推進資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革，已取得了豐碩的發(fā)展成果，為國家實施農(nóng)民土地“三權(quán)分置”積累了寶貴經(jīng)驗。在土地資源入股合作社或農(nóng)業(yè)公司的經(jīng)營模式上，主要有以下三種模式：

(一)可耕種土地入股模式

可耕種土地入股模式即“公司或合作社+農(nóng)戶+可耕種土地”模式，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體，開展股份合作，按股分紅。貴州潤永恒公司于2012年入駐水城縣米籮鎮(zhèn)俄戛村，采取農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)和技術(shù)及勞動力入股，獲得保底分紅和管理地塊利潤分紅，農(nóng)民既是公司的股東又是公司的員工，在農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的同時也獲得了比以前種地更多的收入。公司還將基地集中分片劃包給懂技術(shù)、有能力的農(nóng)戶進行管理，在給予固定報酬的同時，再把所管理地塊純收入的30%作為利潤分紅分給參與管理的農(nóng)戶，而公司則把精力轉(zhuǎn)到銷售和產(chǎn)品培育上來，各司其職，共創(chuàng)收益。

(二)荒山荒地入股模式

荒山荒地入股模式即“企業(yè)或合作社+村集體+荒山荒地”模式，村集體將本村荒地整體入股度假區(qū)或合作社，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入合作社或企業(yè)用于旅游開發(fā)或畜牧，整合資源，規(guī)模經(jīng)營，將沉睡的資源利用起來，以達到農(nóng)民增收的目的。水城縣玉舍海坪村將本村集體荒山荒坡入股野玉海國家山地旅游度假區(qū)彝族風情街項目，村民參與旅游度假區(qū)年底分紅；鐘山區(qū)大河鎮(zhèn)周家寨村將以210畝集體荒山入股民潤合作社，占總股本的5%，產(chǎn)生收益前，村集體每年可獲得5萬元的保底分紅，產(chǎn)生收益后，每年可獲得5%的股份分紅。

(三)自然風光入股模式

自然風光入股模式即“旅游公司+村集體+自然風光”模式，村集體以景區(qū)景點所在地的自然風光、風物名勝、古樹名木等資源折算價值后入股旅游公司，實現(xiàn)農(nóng)村變景區(qū)、農(nóng)舍變賓館、農(nóng)民變導(dǎo)游，農(nóng)民還可從景區(qū)門票中分紅，找到一條可持續(xù)的、綠色無污染的農(nóng)民致富之路。盤縣妥樂村把古銀杏樹入股到旅游公司，“林權(quán)變股權(quán)，銀杏變資產(chǎn)”，農(nóng)民既能從公司門票收入中獲利，又能通過出售自家的銀杏果增收，最大限度地盤活了1451棵古銀杏樹獨特資源，真正把銀杏樹變成“搖錢樹”；玉舍海坪村充分發(fā)揮位于野玉海景區(qū)優(yōu)勢，主動謀劃融入野玉海景區(qū)一體化發(fā)展，農(nóng)民按股從富有民族特色的集吃、住、娛、購、休閑養(yǎng)生于一體的彝族旅游村寨獲取收益。

三、農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革存在的困境

土地“三權(quán)分置”改革受國家土地政策的變更、歷史遺留問題、法學理論界爭議等因素的影響，尚處于起步階段的土改面臨諸多現(xiàn)實困境。六盤水市作為貴州省土地改革的先行示范地，也遇到了同其他地區(qū)相同的困境，如農(nóng)民參與積極性不高，投資周期長、實施土地改革風險大，使民間資本進入顧慮重重，土地確權(quán)困難、土地入股折算方式不一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)法學理論供給不足等困境。

(一)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定存疑

對于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”而言，最關(guān)鍵的一環(huán)是土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的歸屬問題，界定好此問題有助于土地改革下一步的實施。目前學界對土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定主要有兩種學說，即“成員權(quán)說”和“物權(quán)說”。*謝懷栻先生認為，成員權(quán)是成員(社員)對社團享有的各種權(quán)利的總體; 在傳統(tǒng)民法上，它一般用于解釋法人成員所享有的權(quán)利，尤其是公司股東所享有的權(quán)利。參見謝懷栻：《論民事權(quán)利體系》，法學研究，1996年第2期，第67-76頁?！俺蓡T權(quán)說”主張土地承包權(quán)實質(zhì)上是隸屬于村集體的，是農(nóng)民具有承包集體所有土地的一種資格。這種解釋說明土地承包權(quán)確是成員權(quán)應(yīng)有的內(nèi)涵之一，但尚不是一種實實在在的財產(chǎn)權(quán)[4]。成員權(quán)是一種資格性質(zhì)的權(quán)利，有資格和取得財產(chǎn)是有聯(lián)系但又彼此不同的兩個范疇，并不能確定有資格就能取得財產(chǎn)?！拔餀?quán)說”認為，“物權(quán)作為一個法律范疇，是指物權(quán)人對物享有的直接支配并排他的權(quán)利”[5]，直接支配特定的、獨立的物，具有排他性，是其最基本的特征。當集體成員行使承包權(quán)，通過承包合同獲取一份土地時，“承包權(quán)就轉(zhuǎn)化為一種用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)是一項獨立的物權(quán)，性質(zhì)上為用益物權(quán)，是一種實實在在的權(quán)利”[6]。承包權(quán)的取得雖有身份限制，但其客體指向財產(chǎn)收益，因而是一種財產(chǎn)權(quán)。且承包權(quán)系從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離而來，后者本身是一項用益物權(quán)，承包權(quán)自其中分離出來后，自當延續(xù)此種物權(quán)屬性*朱繼偉教授認為，將承包權(quán)界定為一種資格，混淆了承包權(quán)與農(nóng)民身份的區(qū)別，更重要的是，它無法實現(xiàn)承包權(quán)獨立的意義和價值。。這兩種學說在學術(shù)界還未達成統(tǒng)一的意見，急需在以后的法律研究中予以明晰，為以后《土地承包經(jīng)營法》的修改奠定理論基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)利不明

土地對農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)民基本生活保障具有重要意義，明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)有助于深化農(nóng)村改革，維護國家糧食安全和社會穩(wěn)定，進而促進整個國民經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。在我國深化經(jīng)濟改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的國家發(fā)展戰(zhàn)略大調(diào)整的環(huán)境下，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”如何在提高效率的同時更加兼顧公平，已成為政府制定戰(zhàn)略決策時予以考慮的關(guān)鍵性問題，而要解決這個問題就必須將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化、制度化。改革開放之初，改變原有的低效率的農(nóng)村集體經(jīng)濟政策，創(chuàng)造性地提出了家庭年產(chǎn)承包責任制，包產(chǎn)到戶，農(nóng)村經(jīng)濟得到極大的發(fā)展。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的加劇，家庭年產(chǎn)承包責任制的優(yōu)勢已日漸勢微，困擾著農(nóng)村土地的市場化改革，阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度顯得過時，漸漸顯露出弊端，難以適應(yīng)當今社會經(jīng)濟的發(fā)展，如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)因繼承、交易等土地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)能殘缺、邊界不明、土地流轉(zhuǎn)制度缺失等問題?！稗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢已經(jīng)成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸性因素?！盵7]

(三)農(nóng)地法律不完善，農(nóng)民權(quán)益難以保障

目前《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體、權(quán)利、行使條件和程序等規(guī)定還不完善，歸結(jié)起來主要有以下兩點：一方面，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律供給不足。如在涉及代表人行使所有權(quán)的監(jiān)管、成員權(quán)認定、成員權(quán)益被侵害的救濟、土地流轉(zhuǎn)等還缺乏可操作性，急需出臺相應(yīng)的司法解釋予以明確。六盤水市響應(yīng)中央號召，創(chuàng)造性地提出“三變”改革，在實踐中已取得許多寶貴的經(jīng)驗；另一方面，農(nóng)村土地征地補償權(quán)不充分?！锻恋毓芾矸ā穼r(nóng)民征地補償賦予權(quán)利太少，僅有向農(nóng)民集體對征地補償方案提出意見的權(quán)利，且規(guī)定存在征地安置和補償爭議時，不影響征地方案實施，致使強征濫征等侵害農(nóng)民權(quán)益的行為時有發(fā)生，農(nóng)民權(quán)益難以得到保障*陳沫、楊帆認為：“法律法規(guī)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的審批權(quán)力賦予政府，政府掌握了農(nóng)村土地用途的絕對控制權(quán)，而農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體所應(yīng)有的權(quán)利被忽視，相關(guān)權(quán)益很難得到保障，使農(nóng)民提高土地的使用效率變得更加困難。”。

四、農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革法學理論爭議釋明和完善建議

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革要在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，必須在法理上給予土地承包經(jīng)營權(quán)以合理界定，并通過健全法律、完善程序、訂立制度等措施，保障農(nóng)民基于土地的承包、流轉(zhuǎn)、支配和使用的權(quán)利，避免“土改”違背土地“三權(quán)分置”改革的初衷。

(一)農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革法學理論爭議釋明

土地“三權(quán)分置”改革的法學理論爭議主要表現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)的定性，及如何保障農(nóng)民基于土地的相關(guān)權(quán)利上，釋明該問題能為下一步完善相關(guān)法律奠定法律基礎(chǔ)。

1.析清土地承包經(jīng)營權(quán)是成員權(quán)還是物權(quán)

朱繼勝教授認為，在農(nóng)民土地“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)，既非成員權(quán)，亦非用益物權(quán)，而是權(quán)利人行使和實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式，即在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立一種“權(quán)利用益物權(quán)”——土地經(jīng)營權(quán)*“在現(xiàn)有物權(quán)理論和法律框架下，似乎只有一種途徑，即權(quán)利人行使土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立一種‘權(quán)利用益物權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)’。”參見梁慧星：《中國物權(quán)法草案建議稿》，社會科學文獻出版社，2000年第19-20頁。?！跋裎餀?quán)法中表述為占有、使用、收益的權(quán)利，這種所有權(quán)主義的立法，是保護所有權(quán)、弱化使用權(quán)的立法，不符合現(xiàn)代物權(quán)法立法精神?！盵8]我們贊同朱繼勝教授的觀點。土地承包經(jīng)營權(quán)不歸屬于成員權(quán)或物權(quán)，將其單列出來。在此種觀點下，農(nóng)民只是承包土地，并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，具體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)公司或合作社受讓土地的經(jīng)營權(quán)能，對土地進行經(jīng)營管理，獲取收益。

2.明確界定地方政府征地理由的“公共利益”范圍

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的基本保障，當前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革必須保持農(nóng)民現(xiàn)有的土地承包關(guān)系不變，在此基礎(chǔ)上談改革，方能不悖離農(nóng)村土地改革的初衷。近年來，地方政府強征濫征土地與農(nóng)民爆發(fā)的沖突不時見諸報端，農(nóng)民對自己承包土地的流轉(zhuǎn)、支配和使用難以得到保障，故必須對政府假借公共利益之口強征濫征土地、隨意改變土地用途等侵害農(nóng)民、國家利益的行為給予限制，以保障農(nóng)民對承包土地的權(quán)益。在法理上必須將現(xiàn)有的公共利益的范圍予以細化，具體細化方案可在現(xiàn)有的憲法和行政法規(guī)定的公共利益的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地征收行政行為的特殊性，以土地征收的必要性、緊迫性和可受益性及土地用途為切入點，形成可指導(dǎo)政府工作實踐的具體理論體系，同時還要制定嚴格的審批程序，對于濫用公權(quán)力損害農(nóng)民權(quán)益的行政行為，及時訴諸法律，嚴懲涉事責任人。

(二)積極推進農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的建議

土地改革關(guān)鍵在于放活土地經(jīng)營權(quán)，要放活土地經(jīng)營權(quán)就必須允許土地經(jīng)營權(quán)在市場中流通，允許其轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股及質(zhì)押擔保，司法機關(guān)也可依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租、入股以及權(quán)利質(zhì)押等法律規(guī)范予以裁判[9]，在相關(guān)法律供給不足時，能在短時間內(nèi)滿足土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時可能產(chǎn)生的糾紛的解決。當前我國農(nóng)村土地改革還處于政策實施的初始階段，在法律完善、制度建立、程序的設(shè)立和規(guī)范等方面還有大量的配套工作要做，故我們基于放活土地經(jīng)營權(quán)的視角，挑選當前急需完善的幾個方面進行闡述，建議如下：

1.豐富土改法律供給，為政策執(zhí)行提供法律保障

我國現(xiàn)行法律與農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革在部分領(lǐng)域存在缺失甚至沖突，限制農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的放活，需予以修改或補充完善：首先，適當放寬農(nóng)村土地入股農(nóng)業(yè)公司或合作社的制度限制。放寬土地流轉(zhuǎn)的限制，可以更好地實現(xiàn)土地的整合應(yīng)用，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，但對此放寬也僅限于適度的范圍內(nèi)，應(yīng)避免農(nóng)村土地過分集中。故應(yīng)賦予家庭承包土地經(jīng)營權(quán)更多的轉(zhuǎn)讓權(quán)能，如增加抵押、質(zhì)押等土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式；對于以發(fā)展旅游或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為目的的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入股，承包方可自愿入股，事后登記備案。其次，在土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)上宜采用“登記生效主義”?，F(xiàn)階段我國《土地承包法》上規(guī)定為“登記對抗主義”。為適應(yīng)土地“三權(quán)分置”改革的需要，我們必須轉(zhuǎn)變觀念，保障土地實際經(jīng)營人的土地經(jīng)營安全感，有助于企業(yè)持續(xù)經(jīng)營目的的實現(xiàn)，采用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“登記生效主義”更具現(xiàn)實意義。最后，有必要建立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度，以便合作社或農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)能以土地經(jīng)營權(quán)抵押向銀行貸款，解決資金周轉(zhuǎn)困難等問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要前期投入大量的資金修建相關(guān)農(nóng)業(yè)設(shè)施，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行，而這些前期投入在短時間內(nèi)難以收回，導(dǎo)致企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款制度能適時地解決資金問題。但在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度實施前，必須進行大量的調(diào)查研究，在建立健全土地確權(quán)、土地折算標準、認證機構(gòu)、信息交流平臺等機制后，方可實施，并考慮后期不能還款法院執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)可能面臨的現(xiàn)實問題。

2.建立健全土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，依法依規(guī)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行管理

建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場是實現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的重要機制，是放活土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟制度保障，極具現(xiàn)實意義。土地承包人能在土地流轉(zhuǎn)市場中自由轉(zhuǎn)讓自己的土地經(jīng)營權(quán)，這可以有效適應(yīng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，便于農(nóng)業(yè)經(jīng)營者集中管理土地，規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)土地收益的最大化。國家建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺，交易雙方依據(jù)自愿、等價、有償、合法等原則轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，同時對交易土地實行登記注冊、規(guī)范管理、動態(tài)檢測、適時介入等制度，在國家層面建立全國性一體化的土地經(jīng)營權(quán)交易市場，在省、較大市、自治區(qū)建立區(qū)域性交易市場，相關(guān)部門直接管理，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實際上，要讓土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場發(fā)揮功效，還必須建立土地承包權(quán)退出機制，這樣才能讓需地農(nóng)民獲得土地，而對于那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和住房的農(nóng)民獲得城市居民的就醫(yī)、養(yǎng)老保障以解決失去土地后的生活保障問題，則需要審慎做出制度安排。當解決好進城農(nóng)民的后顧之憂后，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制便能讓需地農(nóng)民獲得更多土地，以便進行大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為下一步建立家庭農(nóng)場或合作社奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)代化。

3.健全土地經(jīng)營權(quán)租賃制度，切實保護合同雙方當事人權(quán)益

土地經(jīng)營權(quán)租賃制度是放活土地經(jīng)營權(quán)的制度保障，租賃雙方當事人可基于租賃合同對自己將來的投資和收益作出預(yù)期，有利于保護當事人的合法權(quán)益。土地經(jīng)營權(quán)租賃制度的不健全，土地實際經(jīng)營者的權(quán)益極容易受到損害，會產(chǎn)生不安全感。如土地租金確定不科學合理導(dǎo)致租金占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的絕大部分，經(jīng)營者無利可賺，不利于長期承包關(guān)系的形成；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)預(yù)期的不穩(wěn)定性，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有前期投資大、回收周期長的特點，若經(jīng)營前景不明朗，可能會影響投資者的投資積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。為解決上述問題，應(yīng)建全土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，具體可從以下兩方面著手：其一，建立土地租金上限制度。在確定土地租金的上限時應(yīng)綜合考慮交通運輸情況、人力費用、農(nóng)產(chǎn)品預(yù)期產(chǎn)量及價格等影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的因素，建立科學、規(guī)范的測算標準和方法。土地租金以不超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的50%為宜；其二，鑒于農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的特殊性，長期穩(wěn)定的投資預(yù)期極為重要，應(yīng)賦予經(jīng)營者“買賣不破租賃”的權(quán)利，在土地承包經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、抵押和強制執(zhí)行等情況下，保證土地租賃不受到影響，有利于促進土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。

4.健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，做到審批嚴監(jiān)管厲

完善的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起規(guī)范作用，在合作企業(yè)選擇、農(nóng)地用途、運行監(jiān)督等方面可以依據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序進行，能最大限度地放活土地經(jīng)營權(quán)。首先，在引進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體時，必須結(jié)合本地區(qū)實際和農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營項目，同適合本地區(qū)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)合作，寧缺毋濫。同時，建立嚴格的民間資本準入機制，工商行政部門嚴格審批農(nóng)業(yè)公司的經(jīng)營資質(zhì)，尤其是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是否具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)儲備、資金、人才和誠信度等，并對農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營歷史進行嚴格審查，確保其具有參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要條件。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體進入農(nóng)村后，依據(jù)本地區(qū)土地的具體情況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)期收益確定適當?shù)耐恋亟?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，保障農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)的權(quán)益；同時，政府的工商、農(nóng)牧等部門應(yīng)加強后期追蹤，監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為及時查處，避免對本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不必要的破壞。最后，嚴格監(jiān)控土地經(jīng)營主體的土地用途，對于農(nóng)用地非農(nóng)化用途現(xiàn)象，責令農(nóng)業(yè)企業(yè)限期改正，恢復(fù)土地原貌；對土地造成永久性傷害，導(dǎo)致在以后很長一段時間內(nèi)不再適合耕種的，應(yīng)責令相關(guān)企業(yè)賠償損失。

五、結(jié)語

中央為解決當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，適時提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策。全國各地響應(yīng)中央號召，紛紛將中央土改文件精神同地方自身實際相結(jié)合，探索出適合本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的具有地方特色之路。六盤水市作為貴州省土地改革的示范城市，市委市政府勇于探索、敢為人先，探索出一條適合本地區(qū)農(nóng)村改革的“三變”改革之路，放活土地經(jīng)營權(quán)，將農(nóng)民手中最有價值的資源——土地利用起來，短時間內(nèi)就取得了令人矚目的成績，成為全省農(nóng)村改革的典范。但我們還應(yīng)看到，土改在全國各地如火如荼進行之際，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的配套設(shè)施還不完善，甚至在部分領(lǐng)域還存在空白：法學理論上的爭議，農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律欠缺，土地轉(zhuǎn)讓制度不健全等等，都需要在“三權(quán)分置”政策實施過程中不斷建立和完善。土地改革有了法律和制度保障，才能更好地發(fā)揮其政策優(yōu)勢，農(nóng)村經(jīng)濟方能持續(xù)健康發(fā)展。

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(責任編輯 鐘昭會)

2016-09-12

貴州大學2014年文科重點學科及特色學科重大科研項目“中國物權(quán)法的學理解讀與解釋適用研究”(GDZT201401)。

張林鴻(1972—)，男，土家族，貴州德江人，博士，教授。研究方向：經(jīng)濟法、環(huán)境法。 王劉洋(1990—)，男，貴州習水人，碩士研究生。研究方向：經(jīng)濟法學。 方 印(1969—)，男，貴州甕安人，教授。研究方向：環(huán)境法、民商法。

DF413.1

A

1000-5099(2016)06-0096-06

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.06.015