透視中美在氣候變化問題上的合作*

趙行姝

透視中美在氣候變化問題上的合作*

趙行姝

近年來，中美兩國在氣候變化問題上的互動日益頻繁，并已取得重要進(jìn)展。本文回顧了20世紀(jì)90年代以來中美氣候合作的發(fā)展歷程，分析了當(dāng)前中美氣候合作的主要特征，考察了影響中美合作的深層原因，探討了中美氣候合作對全球氣候制度構(gòu)建產(chǎn)生的可能影響以及兩國氣候合作面臨的挑戰(zhàn)。本文發(fā)現(xiàn)，中美兩國在氣候變化問題上的互動經(jīng)歷了不斷拓展、深化的過程。當(dāng)前，中美兩國合作具有三個鮮明特點(diǎn)：第一，圍繞聯(lián)合國談判的核心要素達(dá)成共識；第二，聚焦主要排放源務(wù)實(shí)開展功能性合作；第三，“包容性”合作重在吸引地方和私人部門。中美氣候合作增強(qiáng)的原因不僅在于以國家形式呈現(xiàn)出來的共同利益，更取決于關(guān)鍵利益集團(tuán)態(tài)度的轉(zhuǎn)變，同時，也是適應(yīng)世界各國廣泛構(gòu)筑氣候聯(lián)盟的大趨勢。中美兩國圍繞氣候變化的合作，其影響逐漸超出雙邊關(guān)系的范疇。中美兩國開始成為全球氣候治理中強(qiáng)有力的“共同領(lǐng)導(dǎo)者”。

中美合作 氣候變化 國際氣候制度

[作者介紹] 趙行姝，中國社會科學(xué)院美國研究所副研究員，主要從事美國能源和氣候變化政策、中美氣候與能源合作、全球氣候與環(huán)境治理等研究。

2015年巴黎氣候大會正式達(dá)成《巴黎協(xié)定》，確立了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)(簡稱《公約》)下減緩氣候變化的第二個全球性制度安排。從《京都議定書》到《巴黎協(xié)定》，中美兩國既有合作，又因存在分歧而形成競爭、對立甚至沖突。事實(shí)上，中美互動是一個動態(tài)演進(jìn)過程，融合交織著競爭與合作的反復(fù)與交替，與國際氣候制度構(gòu)建有錯綜復(fù)雜的聯(lián)系。本文主要回答五個問題：中美兩國針對氣候變化問題怎樣合作？中美合作有哪些特點(diǎn)？為什么兩國不斷增強(qiáng)合作？中美合作對國際氣候制度產(chǎn)生怎樣的影響？后巴黎時代中美氣候合作可能面臨的挑戰(zhàn)？

一、中美氣候合作的發(fā)展歷程

中美兩國在氣候變化問題上的互動經(jīng)歷了一個變化過程，大體分為三個階段。第一個階段是20世紀(jì)90年代的《公約》和《京都議定書》談判階段。在此期間，聯(lián)合國氣候談判呈顯著的“南北政治”特征。與此相對應(yīng)，中美兩國各自隸屬發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家陣營，兩國互動僅發(fā)生在聯(lián)合國氣候談判中，基于對各自利益的期望，雙方的氣候立場和觀點(diǎn)基本對立。

第二個階段是《京都議定書》生效前后，大體從1998年到2007年，中美在氣候變化問題上的直接互動(雙邊合作)乏善可陳，兩國的合作主要是發(fā)生在多邊框架下。2001年美國退出《京都議定書》后，陸續(xù)推出多項(xiàng)以清潔技術(shù)合作為主要內(nèi)容的多邊倡議(表1)。這些美國動議均不涉及具有法律約束力的溫室氣體減排承諾或目標(biāo)，而是強(qiáng)調(diào)清潔技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，倡導(dǎo)成員國采取自愿措施鼓勵溫室氣體減排。這些多邊技術(shù)倡議，通常設(shè)定近期和中期行動目標(biāo)，甚至明確主要實(shí)施項(xiàng)目。參與上述多邊技術(shù)倡議的發(fā)展中國家并不多，但中國加入了所有美國主導(dǎo)的多邊技術(shù)倡議。期望獲取先進(jìn)能源技術(shù)是包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家參與這類技術(shù)動議的主要動機(jī)。*ZhongXiang Zhang, “China, the United States and technology cooperation on climate control”, Environmental Science and Policy, Vol. 10, Issue 7, 2007, pp.622-628.需要指出，在此階段，中美雙方在全球氣候談判中仍然繼續(xù)爭吵和相互指責(zé)。包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家譴責(zé)美國的努力“太少太遲”，而美國的保守派則強(qiáng)調(diào)美國不批準(zhǔn)《京都議定書》或類似協(xié)議，其原因是中國不承擔(dān)更多責(zé)任。

表1 美國在不同時期倡導(dǎo)的氣變動議

注：*奧巴馬上臺后接手“能源安全與氣候變化問題主要經(jīng)濟(jì)體會議”(MEM)并改造為“經(jīng)濟(jì)大國能源與氣候論壇”(MEF)。

第三個階段從2008年至今，中美兩國開始逐漸發(fā)力，不僅各自在國內(nèi)開展低碳實(shí)踐，而且雙邊和多邊對話與合作明顯增多。其中，最重要的表現(xiàn)就是中美兩國促使氣候變化進(jìn)入雙邊的核心政治議程。2008年，在第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話(SED)期間，兩國簽署了《中美能源和環(huán)境十年合作框架文件》，確定了六個優(yōu)先合作領(lǐng)域，分別是：清潔的大氣，清潔的水，清潔高效的交通，能效，森林和濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，清潔、高效和有保障的電力生產(chǎn)和傳輸。*國家發(fā)改委：“中美能源和環(huán)境十年合作框架文件”，http://tyf.ndrc.gov.cn/NewsInfo.aspx?NId=740. (上網(wǎng)時間：2016年7月5日)該框架文件成為首個應(yīng)對氣候變化和能源安全挑戰(zhàn)的雙邊合作機(jī)制，為中美在能源環(huán)境領(lǐng)域廣泛開展合作勾畫了十年藍(lán)圖。

奧巴馬入主白宮后，中美之間在氣候變化問題上開始推進(jìn)對話與合作，具體表現(xiàn)為：合作意愿不斷提升、合作內(nèi)容更加廣泛、合作渠道更加多元、合作成效日益凸顯。*薄燕：“中美在全球氣候變化治理中的合作與分歧”，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會科學(xué)版 )》，2016年第1期，第24卷(總107期)，第17～27頁。2009年11月，兩國簽署《關(guān)于中美清潔能源聯(lián)合研究中心合作議定書》，共同設(shè)立中美清潔能源聯(lián)合研究中心，擬在此后5年內(nèi)共同出資1.5億美元，支持清潔煤、清潔能源汽車和建筑節(jié)能等三個優(yōu)先領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟的合作研發(fā)。之后，兩國將氣候變化問題進(jìn)一步提上中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話(SE&D)日程。中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話是中美兩國之間的高級別、全方位的對話機(jī)制，兩國通過該機(jī)制討論氣候變化問題，無疑向國際社會釋放中美合作應(yīng)對氣候變化的強(qiáng)有力信號。

奧巴馬第二任期以來，中美氣候合作“進(jìn)入快車道”。*張海濱：“《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》的亮點(diǎn)在哪里？” http://www.guancha.cn/zhanghaibin/2015_09_30_336098.shtml. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)2013年，中美兩國成立中美氣候變化工作組，成為促進(jìn)兩國在氣候變化領(lǐng)域開展對話合作的“首要機(jī)制”。*《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1300787.shtml. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)自2013年起，兩國在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話期間都要舉行氣候變化問題特別聯(lián)合會議。中方盛贊“氣候變化合作已成為中美構(gòu)建新型大國關(guān)系的一大亮點(diǎn)”，美方也認(rèn)為氣候變化合作已成為“兩國戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話機(jī)制的一個有力支柱”。*“第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話舉行氣候變化問題特別聯(lián)合會議”，http://world.people.com.cn/n1/2016/0606/c1002-28415900.html. (上網(wǎng)時間：2016年7月5日)雙方圍繞《巴黎協(xié)定》談判先后四次發(fā)表聯(lián)合聲明，共同抗擊氣候變化(表2)。這些聲明都具有歷史性意義，表明中美兩國共同應(yīng)對全球氣候變化的合作比歷史上任何時候都更有力度。

表2 近年來中美共同發(fā)布的 有關(guān)氣候變化的聯(lián)合聲明

①張海濱:“《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》的亮點(diǎn)在哪里?”,http://www.guancha.cn/zhanghaibin/2015_09_30_336098.shtml.(上網(wǎng)時間:2016年5月25日)

中美兩國除了在雙邊機(jī)制下直接合作，還在多邊合作框架下針對特定部門或特定問題開展有效務(wù)實(shí)合作。涉及雙方合作的多邊機(jī)制不僅包括美國發(fā)起的倡議，還包括“二十國集團(tuán)”(G20)和亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)等多邊平臺下的氣候變化議程。在多邊框架下，兩國針對特定部門或特定問題開展了技術(shù)和市場導(dǎo)向的務(wù)實(shí)合作。其中，G20是聯(lián)合國渠道以外應(yīng)對氣候變化最具有影響力的機(jī)制。最早可追溯到“八國集團(tuán)”(G8)尋求與新興經(jīng)濟(jì)體的氣候變化合作。2005年，G8首腦峰會首次邀請中國、印度、巴西、南非和墨西哥五國開展氣候變化對話，形成“G8+5”機(jī)制。“G8+5”的形式一直持續(xù)到2007年，氣候變化一直處于該機(jī)制會議日程的優(yōu)先領(lǐng)域。2008年國際金融危機(jī)后，“G20財(cái)長和央行行長會議”機(jī)制升格為領(lǐng)導(dǎo)人峰會，開始積極擴(kuò)展氣候治理議程，并且與美國發(fā)起的經(jīng)濟(jì)大國能源與氣候論壇(MEF)*布什政府于2007年成立了“主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候變化會議(MEM)”，2009年奧巴馬入主白宮后，將其改造為“經(jīng)濟(jì)大國能源與氣候論壇(MEF)”。成員國包括：澳大利亞、巴西、加拿大、中國、歐盟、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、俄羅斯、南非、英國和美國。和清潔能源部長級會議(CEM)創(chuàng)建鏈接。自2009年以來，G20峰會陸續(xù)達(dá)成全球2℃溫升目標(biāo)、化石燃料補(bǔ)貼削減、氫氟碳化物(HFCs)削減等多項(xiàng)重大成果。

二、當(dāng)前中美氣候合作的主要特征

當(dāng)前，中美兩國圍繞氣候議題開展了前所未有的合作，不僅雙方合作的數(shù)量激增，而且兩國合作的內(nèi)容具有鮮明特點(diǎn)。

第一，圍繞聯(lián)合國談判的核心要素達(dá)成共識。聯(lián)合國氣候談判已進(jìn)行了20多年，談判議題從最初的減排和適應(yīng)，逐漸擴(kuò)展到氣候融資、技術(shù)轉(zhuǎn)移、能力建設(shè)、行動透明度、經(jīng)濟(jì)工具等多個領(lǐng)域。*“UNFCCC, Focus: Overview”, http://unfccc.int/focus/overview/items/7879.php. (上網(wǎng)時間：2016年7月5日)但減排目標(biāo)一直都是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家特別是中美兩國關(guān)注的焦點(diǎn)。一直以來，中美兩國對于如何劃分全球排放量的責(zé)任存在根本分歧。中國強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中大國的“區(qū)別責(zé)任”，堅(jiān)持按歷史責(zé)任大小區(qū)別對待發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的減排行動。但是，美國強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中大國的“共同責(zé)任”，堅(jiān)持所有排放大國共同承擔(dān)減排責(zé)任。

早期，中美兩國對于減排問題的矛盾非常突出，經(jīng)常公開相互指責(zé)。美國指責(zé)中國是最大的排放國家，也是增速最快的國家；中國指責(zé)美國是累積排放最大的國家，負(fù)有最大的歷史責(zé)任。中美兩國的相互指責(zé)和對抗，不僅對雙方的國際聲譽(yù)無益，而且極大妨礙了兩國氣候合作。但哥本哈根大會后，兩國不再刻意突出彼此的排放大國身份，相反，氣候合作的政治意愿開始增強(qiáng)，經(jīng)過不斷強(qiáng)化的政策對話，兩國最終于2014年APEC峰會期間發(fā)布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，就溫室氣體減排達(dá)成共識，宣布了各自的減排承諾：到2025年美國將在2005年溫室氣體排放水平基礎(chǔ)上減少26%～28%；中國二氧化碳排放將在2030年左右達(dá)到峰值，同年非化石能源占一次能源比例將達(dá)到20%。*《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，http://news.xinhuanet.com/world/2014-11/12/c_1113221744.htm. (上網(wǎng)時間：2016年7月5日)

第二，聚焦主要排放源務(wù)實(shí)開展功能性合作。聯(lián)合國渠道之外的各類雙邊和多邊機(jī)制，其建設(shè)性意義主要體現(xiàn)在它們能夠促使成員國擱置聯(lián)合國氣候談判中的分歧，轉(zhuǎn)而針對特定部門或特定溫室氣體開展務(wù)實(shí)有效減排合作。中美兩國聚焦溫室氣體的主要排放源，并以非二氧化碳污染物排放為抓手，多層面、多角度推動兩國氣候合作。當(dāng)前，中美雙邊合作覆蓋9個領(lǐng)域，包括載重汽車和其他汽車減排、電力系統(tǒng)、碳捕集、利用和封存、建筑和工業(yè)能效、溫室氣體數(shù)據(jù)收集和管理、氣候變化和林業(yè)、氣候智慧型/低碳城市、工業(yè)鍋爐效率和燃料轉(zhuǎn)換、綠色港口和船舶。*“2016中美氣候變化工作組年度報(bào)告”，http://qhs.ndrc.gov.cn/gzdt/201606/W020160613572325853971.pdf. (上網(wǎng)時間：2016年6月29日)電力、交通、建筑、工業(yè)都是中美兩國能源消費(fèi)和溫室氣體排放的主要來源，兩國在這些領(lǐng)域取得進(jìn)展，大大提高了雙方減排的實(shí)效性。

2013年6月習(xí)奧會期間，中美雙方同意利用《蒙特利爾議定書》(簡稱“蒙約”)機(jī)制來削減氫氟碳化物(HFCs)?！睹杉s》規(guī)定使用替代物來代替破壞臭氧層的臭氧層消耗物，結(jié)果導(dǎo)致HFCs快速增長。HFCs是一種超級溫室氣體，也是《京都議定書》所含蓋的六種溫室氣體之一。中美兩國對HFCs減排持差別立場。美國一直推動在《蒙約》下削減HFCs排放，而中國則堅(jiān)決反對。中美兩國達(dá)成的氫氟碳化物(HFCs)削減協(xié)議，不僅能夠限制HFCs排放量的持續(xù)快速增長，而且也是中美氣候合作的重要成果。

第三，“包容性”合作重在吸引地方和私人部門參與。除了兩國中央政府，中美氣候合作還涉及廣泛的利益相關(guān)方，包括地方政府、大學(xué)、民間團(tuán)體和私營部門等，其中特別強(qiáng)調(diào)利用地方政府和私營部門的增效減排能力推動減排行動。兩國先是在2008年在《中美能源和環(huán)境十年合作框架下》下簽署了《綠色合作伙伴計(jì)劃框架》，后又通過中美清潔能源研究中心和中美氣候變化工作組等多個機(jī)制，鼓勵兩國各級政府和企業(yè)以及非政府組織積極參與。

中美氣候合作強(qiáng)調(diào)市場和私營部門的重要作用。合作機(jī)制所能動員的資金水平很大程度上決定了其應(yīng)對氣候變化是否有效。面對相對有限的公共資金，是否能調(diào)動私營部門資金成為彌補(bǔ)資金差距的關(guān)鍵。中美氣候合作側(cè)重“培育激勵綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中私人投資的環(huán)境”，*中美氣候變化工作組：“2016 中美氣候變化工作組年度報(bào)告”，http://qhs.ndrc.gov.cn/gzdt/201606/W020160613572325853971.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年6月29日)鼓勵各類利益相關(guān)者參與，特別是鼓勵私營部門參與以彌補(bǔ)資金差距。兩國的合作項(xiàng)目大部分集中在技術(shù)共享和發(fā)展，特別鼓勵政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的緊密合作。地方行動成為國家行動的有力補(bǔ)充，中美兩國目前正在開展眾多的地方合作項(xiàng)目。城市是應(yīng)對氣候變化的重要層面。在城市層面開展減排，已在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家具有一定實(shí)踐基礎(chǔ)。2014年聯(lián)合國氣候首腦會議上宣布的《全球市長協(xié)議》，是全球領(lǐng)軍城市達(dá)成的重要合作成果。*這些城市網(wǎng)絡(luò)包括：ICLEI - 倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會(ICLEI)，C40城市氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組(C40)以及世界城市和地方政府聯(lián)盟(UCLG)。同時得到了聯(lián)合國城市問題領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)聯(lián)合國人居署(UN-Habitat)的支持。作為先進(jìn)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，美國的城市化率超過80%，而中國也正處在快速城市化階段。2015年，中美兩國啟動“氣候智慧型/低碳城市”，分享兩國在減緩和適應(yīng)方面的經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐。這并不只是一個新的政治承諾，而是支持兩國應(yīng)對氣候變化的新動力源，能夠加速和擴(kuò)大低碳轉(zhuǎn)型的國家行動，因?yàn)槌鞘行袆由婕俺鞘幸?guī)劃、融資、交通、建筑、適應(yīng)、能源等領(lǐng)域。

總之，后京都?xì)夂蛘勁幸詠?，圍繞氣候議題的中美合作日益頻繁，不僅在國內(nèi)層面涉及多個行政層級、多種行為主體，而且還持續(xù)增強(qiáng)各個國際層面包括雙邊、多邊和全球框架下的合作(表3)。在雙邊層面，兩國不斷加深政策對話與合作，促使氣候變化進(jìn)入雙邊的核心政治議程。在多邊框架下，兩國針對溫室氣體的主要排放源開展技術(shù)和市場導(dǎo)向的務(wù)實(shí)合作。在全球談判框架下，雙方放棄先前的爭吵和相互指責(zé)，逐漸就談判的核心議題達(dá)成共識。

表3 中美之間的氣候合作

三、中美氣候合作增強(qiáng)的深層動因

對于中美兩國圍繞氣候議題的合作增強(qiáng)，氣候與能源領(lǐng)域的學(xué)者們普遍認(rèn)為，廣泛的共同利益為雙方合作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體來說，兩國都遭受氣候變化的不利影響；作為世界上兩個最大的能源消費(fèi)國，兩國都面臨嚴(yán)峻的能源挑戰(zhàn)；兩國擁有的優(yōu)勢具有互補(bǔ)性，美國長于技術(shù)創(chuàng)新，而在生產(chǎn)過程中快速大規(guī)模應(yīng)用相關(guān)技術(shù)則是中國優(yōu)勢所在。國家之間的共同利益雖然是影響兩國氣候合作的重要因素，但是，對問題進(jìn)一步分析后會發(fā)現(xiàn)，這些共同利益事關(guān)特定行業(yè)或特定部門，正是因?yàn)檫@些特殊利益集團(tuán)之間的重大政治博弈，中美兩國的氣候政策才發(fā)生變化。而且，兩國合作的演變離不開國際制度背景，是適應(yīng)全球構(gòu)筑氣候聯(lián)盟趨勢的產(chǎn)物。此外，影響中美合作的原因還涉及很多因素，如宏觀經(jīng)濟(jì)、中美關(guān)系、甚至領(lǐng)導(dǎo)人個人特點(diǎn)等等。如奧巴馬本人高度關(guān)注氣候變化問題，把它當(dāng)成施政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。下文著重從國內(nèi)利益集團(tuán)政治和國際制度兩個角度考察中美合作增強(qiáng)的深層原因。

第一，特定利益集團(tuán)影響政府決策。從國內(nèi)政治角度而言，中美兩國的氣候決策具有分散化特征，代表商業(yè)利益的團(tuán)體或部門在中美兩國的氣候決策和氣候政治中發(fā)揮著巨大影響。早期階段，兩國的商業(yè)利益集團(tuán)都支持自愿性減排技術(shù)合作，抵制聯(lián)合國氣候談判對相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門的規(guī)制。結(jié)果，中美合作呈現(xiàn)鮮明對比性，即在多邊技術(shù)框架下積極合作、而在全球減排談判中呈“敵對關(guān)系”。*Jennifer S. Oh, “Business Interests and US-China Relations on Climate Change”, Pacific Focus Inha Journal of International Studies, Pacific Focus, Vol. XXVII, No. 1, April 2012, pp.36-61.2009年開始，在全球經(jīng)濟(jì)低迷的大背景下，開發(fā)清潔能源技術(shù)、發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)對創(chuàng)造就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)開始凸顯，兩國商業(yè)利益集團(tuán)均認(rèn)識到應(yīng)對氣候變化與經(jīng)濟(jì)機(jī)會之間的聯(lián)系，開始調(diào)整原有政策主張，轉(zhuǎn)而支持技術(shù)和市場導(dǎo)向的氣候政策。

對中國來說，國家發(fā)改委、外交部、環(huán)保部、科技部和氣象局是參與中國氣候變化決策的核心成員。其中，環(huán)保部、科技部和氣象局一直主張積極應(yīng)對氣候變化，而發(fā)改委和外交部在氣候決策上更具影響，前者強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，后者重視捍衛(wèi)主權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致中國在早期階段采取了相對保守的氣候立場。同時，國家氣候政策的執(zhí)行主要依賴于地方政府，而地方官員對于經(jīng)濟(jì)增長的偏好遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境保護(hù)。歷史上，地方政府為保護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益而違反國家環(huán)境法規(guī)的案例比比皆是。為保護(hù)當(dāng)?shù)囟唐诮?jīng)濟(jì)利益，地方官員常常反對中國應(yīng)對氣候變化。但2009年后，清潔能源產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長動力的潛力開始凸顯。以發(fā)改委為代表的中國政府開始大力鼓勵清潔能源產(chǎn)業(yè)投資，同時，地方政府也大力鼓勵當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)項(xiàng)目開發(fā)以便能從國內(nèi)外獲取額外的政策優(yōu)惠或資金支持。經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)改變立場，最終導(dǎo)致中國從保守的氣候立場轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極參與者”*習(xí)近平：“攜手構(gòu)建合作共贏、公平合理的氣候變化治理機(jī)制——在氣候變化巴黎大會開幕式上的講話”， http://news.xinhuanet.com/world/2015-12/01/c_1117309642.htm. (上網(wǎng)時間：2016年7月7日)或發(fā)揮“建設(shè)性作用”。*習(xí)近平：“中國愿為巴黎氣候變化大會發(fā)揮建設(shè)性作用”， http://news.xinhuanet.com/world/2015-10/19/c_128335447.htm. (上網(wǎng)時間：2016年7月7日)

美國的政治制度決定了它的多元決策過程，各個利益集團(tuán)都在現(xiàn)存政治體制之內(nèi)通過正常的政治程序來對政府機(jī)構(gòu)施加影響。美國的氣候政策最終取決于各個利益集團(tuán)的力量對比以及它們之間的利益交換和妥協(xié)情況。早期階段，化石能源密集型集團(tuán)對氣候政策非常抵觸，*化石能源密集型集團(tuán)不僅包括化石能源行業(yè)、能源密集型制造業(yè)、貿(mào)易敏感型行業(yè)及與之有重大聯(lián)系的上下游行業(yè)，還包括從地理經(jīng)濟(jì)劃分的地域利益集團(tuán)，如產(chǎn)煤州、產(chǎn)油州等等。此外，實(shí)力雄厚、歷史悠久的一些經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)會或產(chǎn)業(yè)集團(tuán)也是化石能源密集型集團(tuán)的中堅(jiān)力量。比如，美國商會(U.S. Chamber of Commerce)和美國全國制造商協(xié)會(National Association of Manufacturers)一直在美國環(huán)境政策形成和實(shí)施過程中發(fā)揮重要作用，成為反對氣候行動的強(qiáng)硬派和領(lǐng)袖。它們擔(dān)心氣候政策會提高企業(yè)能源成本、降低競爭力。在它們的持續(xù)游說下，共和黨和民主黨針對氣候變化問題形成鮮明的黨派分歧，而與化石能源密集型集團(tuán)關(guān)系密切的民主黨議員，比如來自產(chǎn)煤州、產(chǎn)油州或重型制造業(yè)所在州的議員等，也常常轉(zhuǎn)而支持共和黨的立場。但是，伴隨清潔能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，圍繞清潔能源的利益集團(tuán)也開始形成、發(fā)展、壯大。而且，代表金融資本的華爾街開始意識到碳交易具有廣闊的市場前景，轉(zhuǎn)而支持美國控制溫室氣體排放。此外，化石能源密集型集團(tuán)內(nèi)部開始分化，汽車制造等行業(yè)或企業(yè)開始調(diào)整其氣候政策立場，支持美國采用市場類政策工具控制溫室氣體排放。*趙行姝：“美國氣候政策轉(zhuǎn)向的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋”，《當(dāng)代亞太》，2008年第6期，第39～54頁。利益集團(tuán)的博弈結(jié)果，導(dǎo)致白宮開始調(diào)整內(nèi)外氣候政策，最終從全球應(yīng)對氣候變化的“拖后腿者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)者”。另一方面，得益于美國分權(quán)的政治體制，美國州和地方政府很早就開始拋開無所作為的聯(lián)邦政府，主動利用自己的權(quán)力和資源，逐步采取措施應(yīng)對氣候變化，成為美國國內(nèi)氣候行動和美國參與國際合作的政策和實(shí)踐基礎(chǔ)。

第二，中美在適應(yīng)全球構(gòu)筑氣候聯(lián)盟的趨勢。歷史上看，“南北政治”始終貫穿于全球環(huán)境爭論，*Adil Najam, “Developing Countries and Global Environmental Governance: From Contestation to Participation to Engagement”, International Environmental Agreements,Vol.5, 2005, pp.303-321.全球環(huán)境談判的分歧常以發(fā)達(dá)的北方和發(fā)展中的南方劃界。南北分裂的基本框架也適用于聯(lián)合國氣候變化談判。*Virak Prum, “Climate Change and the North-South Divide: Between and Within”, Forum of International Development Studies, Vol.34, March 2007, pp. 223-244.歐盟(EU)、傘形集團(tuán)(Umbrella Group)和“77國集團(tuán)+中國”(G77+中國)是《公約》談判以來發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家形成的三個關(guān)鍵談判聯(lián)盟。與歐盟和傘形集團(tuán)相比，“G77+中國”內(nèi)部成員間的差異更大?！毒┒甲h定書》遭遇美國抵制后，圍繞氣候與能源議題的各類雙邊、多邊合作開始興起，特別是哥本哈根氣候大會后各國紛紛構(gòu)筑聯(lián)盟(包括集團(tuán)、對話、論壇、俱樂部等)。*與文中“聯(lián)盟”一詞相對應(yīng)的英文包括：Coalition, Alliance, Club, Group, Partnership, Bloc, Meeting, Forum, Dialogue, Network等。其中，既包括新建聯(lián)盟，也包括傳統(tǒng)聯(lián)盟的分化演變，還包括既有聯(lián)盟的政治議程向氣候與能源議題擴(kuò)展。*聯(lián)合國氣候談判過程中形成的主要聯(lián)盟，詳見：“Interactive: the Negotiating Alliances at the Paris Climate Conference”, http://www.carbonbrief.org/interactive-the-negotiating-alliances-at-the-paris-climate-conference.(上網(wǎng)時間：2016年5月25日); “UNFCCC, Who’s Who: Groupings and Actors”, http://unfccc.int/essential_background/convention/items/6343.php.(上網(wǎng)時間：2016年5月25日); “What’s the Use of the Country Coalitions?” http://www.cop21.gouv.fr/en/whats-the-use-of-the-country-coalitions/(上網(wǎng)時間：2016年5月25日); Lau Blaxekjr, Tobias Dan Nielsen, “Mapping the Narrative Positions of New Political Groups under the UNFCCC”, http://www.indiaeu-climategovernance.org/Reports/Blaxekjaer-and-Nielsen-_IECGN_-Mapping-the-narrative-positions-of-new-political-groups-under-the-UNFCCC.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年5月25日)

圍繞氣候與能源議題的聯(lián)盟形形色色，有的聯(lián)盟較為松散、僅在聯(lián)合國氣候談判中表達(dá)特定立場；有的聯(lián)盟宗旨明確、側(cè)重采取行動、成效顯著。有些聯(lián)盟僅限于氣候與能源領(lǐng)域，有些聯(lián)盟的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出氣候談判領(lǐng)域。聯(lián)盟內(nèi)部成員不斷通過協(xié)商協(xié)調(diào)各自立場，對外則作為一個整體倡導(dǎo)該聯(lián)盟的共同原則，并與其他《公約》締約國談判自己的提案。任何聯(lián)盟，無論是戰(zhàn)略性聯(lián)盟或只是松散的“對話”性聯(lián)盟，相較于單個國家，在國際社會都能得到更多信任、支持和合法性。

伴隨廣泛構(gòu)筑聯(lián)盟的世界趨勢，國際氣候談判結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了巨大發(fā)展和變化，對聯(lián)合國氣候談判和全球氣候治理產(chǎn)生深刻影響。其一，通過構(gòu)筑聯(lián)盟，成員國作為一個整體在氣候談判中大大增強(qiáng)了其討價還價能力。一個突出案例是，即使是小國、弱國或邊緣國家都有可能針對具體問題發(fā)揮影響力甚至成為領(lǐng)導(dǎo)者，如小島國聯(lián)盟(AOSIS)。其二，聯(lián)盟導(dǎo)致任何單個國家的談判地位更加困難，即使像美國這樣強(qiáng)大的國家也必須建立廣泛的聯(lián)盟以支持其立場。其三，當(dāng)單個國家不斷聚為重要聯(lián)盟時，各種新舊聯(lián)盟組成“復(fù)雜的體制架構(gòu)”(complex institutional architecture)或形成“制度復(fù)合體”(regime complex)*Raustiala, Kal, and David G. Victor, “The Regime Complex for Plant Genetic Resources”, International Organization, Vol. 58, No. 2, 2004, pp.277-309; Keohane, Robert O., and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change”, Perspectives on Politics, Vol. 9, No.1, 2011, pp.7-23; Michele M. Betsill, “Regional Governance of Global Climate Change: The North American Commission for Environmental Cooperation”, Global Environmental Politics, Vol. 7, No. 2, 2005, pp.11-27; Ansell, Christopher K., and Jorg Balsiger, “Circuits of Regulation: Transatlantic Perspectives on Persistent Organic Pollutants and Endocrine Disrupting Chemicals”, In Transatlantic Regulatory Cooperation: The Shifting Roles of the EU, the US and California, edited by David Vogel and Johan F. M. Swinnen, pp.180-199, 2011, Cheltenham, UK: Edward Elgar.，這加劇了氣候變化治理結(jié)構(gòu)的碎片化(fragmentation)，導(dǎo)致聯(lián)合國氣候談判陷入膠著狀態(tài)。*Peter Christoff, “Cold climate in Copenhagen: China and the United States at COP15”, Environmental Politics, Vol. 19, No. 4, July 2010, pp.637-656.其四，雖然每個聯(lián)盟可以方便地使用“否決”權(quán)以保護(hù)其國家利益，沒有任何一個國家或聯(lián)盟能夠完全主宰整個談判過程或主導(dǎo)所有問題。第五，聯(lián)盟通過參與國達(dá)成協(xié)議來承諾協(xié)調(diào)減排或研發(fā)應(yīng)用清潔技術(shù)，本質(zhì)上是一種自愿性制度安排。在聯(lián)盟中，一國無需改變其原有的談判立場，而是根據(jù)本國國情采取自愿減排行動。因此，聯(lián)盟成員們可以在存在根本分歧的情況下求同存異，卻不必?fù)?dān)心那些分歧會造成或加劇國家之間的緊張甚至敵對。

鑒于世界各國構(gòu)筑聯(lián)盟的大趨勢以及聯(lián)盟所擁有的巨大影響力，通過構(gòu)筑聯(lián)盟來塑造全球氣候制度，就成為中美兩國氣候外交中的重要方面，是兩國在雙邊、多邊層面形成廣泛合作，承擔(dān)較高水平減排的重要原因。其一，雙邊和多邊合作框架通常倡導(dǎo)技術(shù)研發(fā)與部門減排、鼓勵私有部門參與，本質(zhì)上是一種采取自愿措施方法應(yīng)對氣候問題。參與國可拋開聯(lián)合國氣候談判中的分歧，轉(zhuǎn)而針對特定部門或特定溫室氣體開展有效減排合作，因而，中美兩國在雙邊與全球范圍內(nèi)的合作意愿與需求上升。其次，進(jìn)入新千年，美國陸續(xù)發(fā)起多項(xiàng)國際倡議，同時，現(xiàn)有主要多邊平臺如G20和APEC開始拓展其氣候變化議程。這些聯(lián)合國談判軌道之外的多邊或地區(qū)倡議為中美兩國合作提供了現(xiàn)實(shí)可能。需要指出，聯(lián)合國氣候談判中，196個締約國陸續(xù)形成的談判聯(lián)盟多達(dá)20個。*聯(lián)合國氣候談判過程中形成的主要聯(lián)盟，“Interactive: the Negotiating Alliances at the Paris Climate Conference”, http://www.carbonbrief.org/interactive-the-negotiating-alliances-at-the-paris-climate-conference.(上網(wǎng)時間：2016年6月29日)除了少數(shù)幾個國家僅參與一個談判聯(lián)盟外，幾乎每個國家都隸屬于多個談判聯(lián)盟。中國和美國在聯(lián)合國談判中也選擇愿景相似的伙伴，共同建立談判聯(lián)盟。美國加入了兩個談判聯(lián)盟，分別是傘形集團(tuán)和雄心聯(lián)盟，中國加入了三個談判聯(lián)盟，分別是“G77+中國”、基礎(chǔ)四國(BASIC)、“立場相近的發(fā)展中國家”(LMDC)。中美兩國隸屬的談判聯(lián)盟并無交叉，這也表明兩國在聯(lián)合國氣候談判中仍然持對立立場。總之，通過構(gòu)筑聯(lián)盟，中美兩國無需改變它們在聯(lián)合國氣候談判中的原有立場，也可根據(jù)本國國情采取適當(dāng)減排行動。

四、中美兩國共同領(lǐng)導(dǎo)國際氣候制度構(gòu)建

應(yīng)對氣候變化，需要世界各國共同努力。中美兩國面臨一個重要問題：兩國合作是否能推動其他國家采取氣候行動，是否能促成多邊氣候合作乃至達(dá)成全球性解決方案?？偟膩碚f，2009年之前，中美氣候合作集中在技術(shù)共享和發(fā)展領(lǐng)域，中美兩國圍繞氣候變化的合作雖然是全球氣候治理的重要組成部分，但是，兩國對全球氣候制度構(gòu)建的影響并不顯著。自2009年開始，中美兩國不斷增強(qiáng)聯(lián)合行動，其影響逐漸超出雙邊關(guān)系范疇，開始在國際氣候制度構(gòu)建中發(fā)揮共同領(lǐng)導(dǎo)作用?！陡绫竟鶇f(xié)議》采用的“自下而上”自愿減排方法為《巴黎協(xié)定》的成功達(dá)成奠定了重要基礎(chǔ)。2013年以來，中美兩國聚焦溫室氣體的主要排放源，開始成為全球治理中強(qiáng)有力的“共同領(lǐng)導(dǎo)者”。*Christer Karlsson, Charles Parker, Mattias Hjerpe, and Bjorn-Ola Linnér, “Looking for Leaders: Perceptions of Climate Change Leadership among Climate Change Negotiation Participants”, Global Environmental Politics, Vol. 11, Number 1, February 2011, pp. 89-107; Godwell Nhamo, “Co-Leadership in Climate Change: An Agenda to 2013 and Beyond”, Politikon, Vol. 36, No. 3, December 2009, pp.463-480.

第一，中美以減排方法塑造國際氣候制度。2005年《京都議定書》生效后，聯(lián)合國氣候談判的主要任務(wù)就轉(zhuǎn)為確定長期全球減排目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑。2007年通過的“巴厘路線圖”確立了《公約》和《京都議定書》下的“雙軌制”談判，并決定在2009年哥本哈根大會上完成最終談判。然而，哥本哈根氣候大會使國際期望落空，由美國和基礎(chǔ)四國(BASIC)主導(dǎo)形成的《哥本哈根協(xié)議》遭到許多國家抵制，*Sylvia I. Karlsson-Vinkhuyzen and Jeffrey McGee, “Legitimacy in an Era of Fragmentation: The Case of Global Climate Governance”, Global Environmental Politics, Vol. 13, No. 3, August 2013, pp. 56-78, p.63. “Small island States See Little Gain from Copenhagen Accord”, http://www.huffingtonpost.com/wires/2010/03/11/small-island-states-see-l_ws_495551.html.(上網(wǎng)時間：2016年5月25日)最終僅淪為一份不具法律約束力的政治協(xié)議。但是，《哥本哈根協(xié)議》卻體現(xiàn)了中美兩國減緩氣候變化的一些基本共識，其中，最重要的共識是兩國共同支持“自下而上”的自主自愿減排方法。

歐盟主導(dǎo)形成的《京都議定書》以“共區(qū)原則”為基礎(chǔ)，采用“自上而下”方法減排，即先確立全球減排目標(biāo)，然后按一定原則將總目標(biāo)分解并分配給相應(yīng)國家。按此方法，各國難以避免零和博弈思維，談判各方不愿妥協(xié)，致使聯(lián)合國氣候談判一波三折。中美兩國主張利用“自下而上”方法減排。按此方法，各國以共同利益為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力”原則，提出符合本國國情的自愿減排承諾。與“自上而下”方法相比，“自下而上”方法的政治可行性更強(qiáng)，為各國在全球氣候談判中增進(jìn)良性互動、走出利益僵局提供了可能。2009年《哥本哈根協(xié)議》因采用“自下而上”的自主自愿減排方式而具有歷史性意義。2013年，“自下而上”方法通過“國家自主貢獻(xiàn)”(INDCs)概念在華沙氣候談判中得到進(jìn)一步鞏固。2015年《巴黎協(xié)定》最終采用“自下而上”和“自下而上”相結(jié)合的減排方法，“既給予各國‘自主決定’的靈活性，又通過建立‘全球盤點(diǎn)’機(jī)制不斷提高行動力度”。*祁悅：“簽署《巴黎協(xié)定》對全球氣候合作的意義和影響”，http://toutiao.com/i6277158557548806658/. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)

第二，中美以具體問題引領(lǐng)國際氣候合作。中美兩國開始在具體部門強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)中美在制定政策性和技術(shù)性氣候解決方案上的國際領(lǐng)導(dǎo)力”。*中美氣候變化工作組：“2016 中美氣候變化工作組年度報(bào)告”， http://qhs.ndrc.gov.cn/gzdt/201606/W020160613572325853971.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年6月29日)氫氟碳化物(HFCs)是一種超級溫室氣體，中美達(dá)成HFCs協(xié)議將極大地減緩氣候變化。HFCs減排正是在聯(lián)合國機(jī)制下多年不能解決、但在中美共同領(lǐng)導(dǎo)下得到有效推進(jìn)的典型案例。

2013年6月，中美兩國元首會晤期間，就利用《蒙特利爾議定書》(簡稱《蒙約》)機(jī)制來削減HFCs達(dá)成共識。*“The White House Office of the Press Secretary, United States, China, and Leaders of G-20 Countries Announce Historic Progress Toward a Global Phase Down of HFCs”, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/09/06/united-states-china-and-leaders-g-20-countries-announce-historic-progres. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)正如前文所述，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家對HFCs減排持差別立場。發(fā)達(dá)國家一直推動在《蒙約》下削減HFCs排放，而中國和印度為首的部分發(fā)展中國家則堅(jiān)決反對。近年來，美國、加拿大、墨西哥和密克羅尼西亞等國，先后在《蒙約》下提出削減HFCs的提案。雖然197個《蒙約》締約國中贊成該類提案的超過100個，但是，中國、印度、巴西的反對卻使HFCs減排談判進(jìn)展緩慢。*Environmental Investigation Agency, “HFCs, the Montreal Protocol and the UNFCCC: Eliminating 1 of the 6 Kyoto gases”, https://eia-international.org/wp-content/uploads/EIA-policy-briefing_Bangkok-intersessional_August_2012_FINAL.pdf. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)中國、印度等發(fā)展中國家提出，“我們沒有任何替代技術(shù)(開展HFCs減排)”，*“India Resisting US Pressure for Draft on Phase out of HFCs”, http://articles.economictimes.indiatimes.com/2013-09-14/news/42062452_1_ozone-layer-montreal-protocol-hfcs. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)而且，HFCs減排應(yīng)在氣候《公約》進(jìn)程中討論。

奧巴馬政府將HFCs削減作為其氣候外交的優(yōu)先議題，在雙邊會談中努力推動中國和印度等發(fā)展中大國轉(zhuǎn)變立場。而中國則表現(xiàn)出靈活性，適時改變其原有立場，最終與美國達(dá)成共識，一道通過“以身作則”(leading by example)展示了共同領(lǐng)導(dǎo)力。中美協(xié)議為逐步淘汰HFCs的全球談判開啟了大門。同年9月，G20峰會宣布，G20成員國一致支持逐步淘汰HFCs的生產(chǎn)和消費(fèi)。*The White House Office of the Press Secretary, United States, China, and Leaders of G-20 Countries Announce Historic Progress Toward a Global Phase Down of HFCs, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/09/06/united-states-china-and-leaders-g-20-countries-announce-historic-progres. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)除中國外，G20成員還包括歷史上一直堅(jiān)決反對在《蒙約》下削減HFCs的國家如印度、巴西、沙特阿拉伯等。美國稱該宣言為本次G20峰會“最重要的協(xié)議”之一。同年10月，《蒙約》締約方在年度會議上正式開啟削減HFCs的談判，后于2015年通過“迪拜路徑”決定，定于2016年達(dá)成HFCs修正案。中美雙邊合作已經(jīng)證明兩國在“影響整個世界的問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，同時助力于聯(lián)合國氣候談判并鼓勵其他國家提出了雄心勃勃的2020年后氣候目標(biāo)”。*Whitehouse, “Leading International Efforts to Combat Global Climate Change”, https://www.whitehouse.gov/energy/climate-change.(上網(wǎng)時間：2016年5月25日)

第三，中美以共同承諾催化全球氣候行動。中美兩國作為主要的碳排放大國，其政策趨向至關(guān)重要。首先是因規(guī)模原因?qū)е聝蓢鴾p排行動勢必影響全球氣候行動。最直接的例子是2016年3月31日，中美兩國發(fā)布《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，宣布兩國將于4月22日簽署《巴黎協(xié)定》，并在年內(nèi)各自采取措施促使本國盡早加入《巴黎協(xié)定》。*“中美元首氣候變化聯(lián)合聲明發(fā)布”，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-04-01/doc-ifxqxcnr5176732.shtml. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)中美兩國支持《巴黎協(xié)定》，意味著《巴黎協(xié)定》生效的不確定性大大降低。這是因?yàn)?，《巴黎協(xié)定》需要代表至少55%全球碳排放的至少55個參與國簽署才能生效，而中美兩國碳排放總量占到全球排放總量的40%。中美兩國就加入《巴黎協(xié)定》達(dá)成合作協(xié)議，成為《巴黎協(xié)定》生效的強(qiáng)有力信號，“為全球達(dá)成氣候協(xié)議提供了領(lǐng)導(dǎo)力”。*“Secretary-General Says United States-China Agreement on Climate Change Bolsters Prospects for Adoption of Comprehensive Universal Accord”, http://www.un.org/press/en/2015/sgsm17113.doc.htm. (上網(wǎng)時間：2016年5月25日)

其次是兩國的氣候行動能夠給其他國家發(fā)出信號，產(chǎn)生“示范效應(yīng)”。減排目標(biāo)和資金機(jī)制一直是全球氣候談判中的兩個關(guān)鍵議題，也是長期以來《公約》締約方的主要分歧所在。哥本哈根大會上，中美兩國仍在指責(zé)對方“不作為”。經(jīng)過多年的良性互動，兩國最終就減排目標(biāo)和資金承諾形成共識。2014年11月，中美兩國發(fā)布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，公布了兩國的減排目標(biāo)?！懊绹?jì)劃于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%-28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%。中國計(jì)劃在2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右?！?《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，http://news.xinhuanet.com/world/2014-11/12/c_1113221744.htm. (2016年7月6日)2015年9月，中美兩國發(fā)布《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，公布了兩國的氣候融資承諾?！懊绹厣陮⑾蚓G色氣候基金捐資30億美元的許諾；中國宣布拿出200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。”*《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/26/c_1116685873.htm. (上網(wǎng)時間：上網(wǎng)時間：2016年7月6日)兩國的減排目標(biāo)和資金承諾贏得國際社會認(rèn)可，有效緩和甚至化解了全球氣候談判中的分歧與矛盾，增強(qiáng)了談判各方的相互信任，最終“催化”了各國減排行動。

五、后巴黎時代中美氣候合作面臨的挑戰(zhàn)

近幾年，中美兩國合作不斷獲得進(jìn)展，持續(xù)為全球應(yīng)對氣候變化作出新的貢獻(xiàn)。但也應(yīng)看到，兩國合作前景中仍不乏各種挑戰(zhàn)。比如，美國政治的變化給美國氣候政策和中美合作帶來不確定性。當(dāng)前美國大選激戰(zhàn)正酣，如果共和黨候選人在總統(tǒng)選舉中獲勝，美國氣候政策可能會逆轉(zhuǎn)。但也應(yīng)看到，即便民主黨總統(tǒng)大選落敗，奧巴馬時代形成的中美良性合作仍然具有連續(xù)性。一是當(dāng)前全球主要多邊或地區(qū)機(jī)制都已將氣候與能源議題納入其政策議程，國際對話與合作不斷制度化為中美積極互動提供了穩(wěn)定的制度保障。二是美國州和地方政府自20世紀(jì)90年代末開始在其權(quán)力范圍內(nèi)采取積極政策措施發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，奧巴馬執(zhí)政后又通過經(jīng)濟(jì)激勵進(jìn)一步提振了州和地方層面的氣候進(jìn)程。美國次國家行為體的氣候行動為中美實(shí)質(zhì)性合作奠定了牢固基礎(chǔ)。從國內(nèi)政治的另一個層面看，中國和美國都不是鐵板一塊，兩國內(nèi)部各個利益集團(tuán)之間的利益沖突不斷，反對聲音不絕于耳。而且，氣候與能源領(lǐng)域作為中美關(guān)系的一個維度，難免受到中美關(guān)系大局的影響。兩國還面臨著經(jīng)濟(jì)增長乏力甚至遭遇新一輪全球衰退沖擊的風(fēng)險，同時能源價格波動、國際能源市場變化的風(fēng)險也并未徹底消失。

除了上述內(nèi)外干擾因素，兩國氣候合作本身還存在一些不確定性，有可能阻礙兩國長期深化合作以及在全球性行動中共同發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

第一，自愿減排方法的減排效果存在不確定性。中美兩國推動《巴黎協(xié)定》采用“承諾加審評”的減排方法(pledge and review approach)，雖然政治上的可行性強(qiáng)，但是，該方法對全球溫室氣體減排的效果尚不明確，這主要是由目標(biāo)設(shè)定和預(yù)測工具兩個因素造成的。一是締約國在巴黎大會上提交的減排承諾，即“國家自主貢獻(xiàn)”(INDCs)，并不足以保證實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國氣候談判設(shè)定的溫升目標(biāo)(21世紀(jì)將全球溫升控制在2℃、乃至1.5℃內(nèi))。要實(shí)現(xiàn)2℃溫升目標(biāo)，需要各締約國2030年前在INDCs基礎(chǔ)上增強(qiáng)減排行動；如果締約國沒有在2030年前增強(qiáng)減排行動，就必須在2030年后大幅減排且承擔(dān)較高成本。二是締約國提交的減排承諾(INDCs)多種多樣，包括相對于“一切照舊”(BAU)情景的減排目標(biāo)、絕對量減排目標(biāo)、減排政策行動目標(biāo)、減排強(qiáng)度目標(biāo)、排放峰值目標(biāo)等等。*UNFCCC, “Synthesis Report on the Aggregate Effect of the Intended Nationally Determined Contributions”, p.5, http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/07.pdf. (上網(wǎng)時間：2016年7月26日)這些目標(biāo)通常是應(yīng)用復(fù)雜的數(shù)學(xué)和氣候模型估算不同情景下的排放總量得出來的。但現(xiàn)實(shí)是，很多國家的實(shí)際排放量經(jīng)常超過氣候模型預(yù)測的排放量。因此，在該減排方法下，締約國們是否能完成減排承諾、完成減排承諾后是否能實(shí)現(xiàn)既定的氣候目標(biāo)，都還不得而知。

第二，地方合作的減排效果存在不確定性。中美兩國鼓勵地方層面的合作，雖然可以擱置“誰該承擔(dān)責(zé)任”的國家層面的爭論，為兩國氣候與能源合作提供創(chuàng)新與試驗(yàn)的機(jī)遇，但是，相較于全球性的氣候變化，地方公眾更關(guān)注當(dāng)?shù)氐目諝馕廴?、交通擁堵、健康威脅等地方性問題。兩國開展合作之初，基于地方偏好的地方合作，的確能夠在一定程度上加強(qiáng)相關(guān)政策舉措，從而帶來控制溫室氣體排放的協(xié)同收益，但其減排效果有限。而且，地方合作自身是否會產(chǎn)生“滾動效應(yīng)”進(jìn)一步刺激后續(xù)合作，其結(jié)果還不得而知。事實(shí)上，有學(xué)者認(rèn)為基于地方偏好的兩國合作“可能不會產(chǎn)生進(jìn)一步的合作”。*Robert O. Keohane and David G. Victor, “Cooperation and Discord in Global Climate Policy”, Nature Climate Change, Vol. 6, June 2016, pp.570-575.要在緩解氣候變化方面取得真正進(jìn)展，切實(shí)降低化石能源消耗是不可回避的問題，這需要地方政府勇于承擔(dān)成本。

第三，技術(shù)合作能否突破傳統(tǒng)瓶頸存在不確定性。技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)移作為推動溫室氣體減排的重要手段，一直被兩國提置于戰(zhàn)略高度予以關(guān)注。盡管兩國在此領(lǐng)域存在潛在共同利益，但仍然存在利益沖突。圍繞技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的知識產(chǎn)權(quán)問題一直都是兩國深化合作面臨的瓶頸。早期，中美清潔技術(shù)合作步伐明顯慢于中歐合作，而且雙方合作多為意向性合作，具體合作項(xiàng)目不多，合作的廣度和深度有限。*劉卿、劉蓉蓉：“論中美清潔能源合作”，《國際問題研究》，2009年第5期，第29～52頁。近幾年，中美兩國開始嘗試創(chuàng)新技術(shù)合作模式以突破合作瓶頸。中美清潔能源研究中心(CERC)是中美兩國通過“技術(shù)管理計(jì)劃”(TMP)來創(chuàng)新雙邊聯(lián)合技術(shù)研發(fā)、實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與共享的技術(shù)合作典型案例。*Joanna Lewis, “Hearing on U.S.-China Clean Energy Cooperation: Status, Challenges, and Opportunities, Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission”, http://www.uscc.gov/sites/default/files/Lewis%20Testimony%2004.24.14.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年7月26日); Joanna Lewis, “A Better Approach to Intellectual Property? Lessons from the US-China Clean Energy Research Center”, http://www.paulsoninstitute.org/wp-content/uploads/2015/06/PPEE_US-China-Coop-in-Cleantech-IP_English.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年8月5日)總的來說，中美兩國的清潔技術(shù)倡議為兩國相關(guān)機(jī)構(gòu)提供了技術(shù)信息和合作的重要渠道，但全面評估中美技術(shù)合作的成效，現(xiàn)在還為時過早。

綜上所述，雖然中美兩國已經(jīng)采取了重要措施來減緩溫室氣體排放，但相對于兩國的排放數(shù)量、經(jīng)濟(jì)能力、技術(shù)潛力以及國際地位而言，當(dāng)前兩國合作的內(nèi)容、范圍、程度和影響還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。兩國如何在2030年前繼續(xù)強(qiáng)化減排行動、地方行動如何升級為真正聚焦溫室氣體的國家性合作，技術(shù)合作能否突破知識產(chǎn)權(quán)瓶頸，是中美雙邊合作產(chǎn)生全球減排效應(yīng)面臨的三大挑戰(zhàn)。兩國只有共同應(yīng)對好上述三大挑戰(zhàn)，才有可能將雙邊的務(wù)實(shí)合作進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為全球范圍的可觀成果?！?/p>

(責(zé)任編輯：王文峰)

* 感謝上海國際問題研究所于宏源、中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院李鍇在論文寫作過程中提出的寶貴意見。感謝《現(xiàn)代國際關(guān)系》雜志匿名評審專家對本文提出的修改意見和建議，文責(zé)自負(fù)。