消除對農(nóng)地確權(quán)的十三種疑慮

蔡繼明

如何深化我國土地制度改革，官方和學(xué)界都各自提出了許多不同的主張，筆者認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)利大于弊。首先，土地兼并作為一種經(jīng)濟行為，與企業(yè)兼并相比，并無特別不合理之處：我們既然從法律法規(guī)和政策上允許企業(yè)之間進行兼并，特別是允許私營企業(yè)兼并國有企業(yè)，外資企業(yè)兼并民族企業(yè)，那為何不能允許作為土地所有者的農(nóng)民彼此之間進行產(chǎn)權(quán)交易并通過土地兼并實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營呢？

其次，勿把發(fā)生在社會主義市場經(jīng)濟條件下的土地兼并想象得如同封建社會那樣可怕：在自給自足的封建社會，農(nóng)民一旦失去土地就意味著失去了賴以生存的源泉；但在市場經(jīng)濟條件下，失去土地的農(nóng)民還有機會從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或進城謀生，從一定意義上說，這種農(nóng)民的進城欲望和壓力也是加快城市化進程的一個動力。

第一，有觀點認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)會導(dǎo)致土地兼并，出現(xiàn)“大地主”。我認(rèn)為，至少就目前情況而言，這種擔(dān)心是必要的。但擁有多少土地才算大地主呢？我國目前農(nóng)戶的平均土地規(guī)模是7.5畝。即使通過兼并擴大3倍，也只相當(dāng)于韓國和日本的規(guī)模；擴大40倍，也只相當(dāng)于歐盟的水平；擴大100倍，達到750畝，也只相當(dāng)于美國家庭農(nóng)場的四分之一。當(dāng)然，出于公平考慮，我們不希望土地兼并的規(guī)模過大，對此，國家完全可以通過制定相應(yīng)的政策加以控制。

第二，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)會使失地農(nóng)民失去社會保障。農(nóng)民是否會失地以及失地后會否失去社會保障，確實與農(nóng)地所有權(quán)有著必然聯(lián)系。改革開放以來，在農(nóng)地集體所有的條件下，已有約4000萬農(nóng)民失地，其中大多數(shù)成為“三無農(nóng)民”（務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份）。

實際上，土地作為一種生產(chǎn)資料，本質(zhì)上并不能作為社會保障的手段。我們既不能以農(nóng)民有地作為基本生活保障為由而不給農(nóng)民享有真正的社會保障，相反，更不能以農(nóng)民一旦失地就會失去社會保障為由反對農(nóng)地確權(quán)。正確的做法應(yīng)該是在推行農(nóng)地確權(quán)的同時，為進城務(wù)工的農(nóng)民完善真正的社會保障。

還應(yīng)該看到，農(nóng)戶人均7.5畝的地對農(nóng)民而言能起到何等程度的保障作用。顯然，我們已不能再把農(nóng)地的保障狹隘地理解為每畝地可能提供的口糧了：若農(nóng)民通過出租土地而獲得合理的租金，或按照市場價格出售土地獲得合理的收益，在市場經(jīng)濟條件下，這些現(xiàn)金流或一次性現(xiàn)金收入，難道不比土地直接提供的口糧更具有保障作用嗎？

第三，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)后會導(dǎo)致大量失地農(nóng)民涌入城市，從而增加城市的就業(yè)壓力。不得不承認(rèn)這樣一個事實，農(nóng)村現(xiàn)有的4億多勞動力，就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，已有一半以上是絕對剩余的——滿足全社會對農(nóng)副產(chǎn)品需求而必需的農(nóng)業(yè)勞動力為1.7億。隨著農(nóng)村人口的增加和農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高，剩余勞動力還會增加。城市在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和提供更多就業(yè)機會方面，無疑比農(nóng)村更具有優(yōu)勢，把這些剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，適得其所，社會的總福利就會增加。

從現(xiàn)代化進程看，目前服務(wù)業(yè)的發(fā)展離現(xiàn)代化的要求還有明顯的空間，實際上農(nóng)民進城是創(chuàng)造了新的就業(yè)機會，而非搶占了城市職工的工作崗位。需進一步指出，上述擔(dān)憂代表了城市既得利益的觀點，如果從以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，從加快城市化進程的必要性和迫切性出發(fā)，就不難達成社會共識：在一定程度內(nèi)，城市就業(yè)壓力增加并非不可接受的。

第四，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)會導(dǎo)致大量耕地流失，從而危及國家的糧食安全。土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和土地兼并是一回事，而變更土地的用途則又是另一回事，后者是通過土地管理法來約束的。在歷史上，農(nóng)地確權(quán)的結(jié)果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中和規(guī)?；?。從經(jīng)濟理論的角度看，只要存在農(nóng)產(chǎn)品的需求，就不可能沒有供給。只要保護耕地的制度未得到嚴(yán)格實施，在任何農(nóng)地制度下，耕地面積都會減少。相反，農(nóng)地確權(quán)后，城市建設(shè)用地征收或征用農(nóng)地的成本相應(yīng)增加，客觀上會更加真實地反映出土地的稀缺性和社會價值，反而有助于全社會節(jié)省使用土地，保護耕地和確保國家的糧食安全。

第五，認(rèn)為土地私有會損害農(nóng)民的利益。我國城鄉(xiāng)居民收入差距高達3倍，其中財產(chǎn)占有差距更大，主要原因是現(xiàn)行土地制度限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，堵塞了農(nóng)民獲取土地財產(chǎn)收入的渠道。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的估計，我國農(nóng)村127萬億凈資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)占了近70%，但農(nóng)民卻始終難以致富。不僅如此，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量高達19萬平方公里，其中70%以上是宅基地，而這些農(nóng)村集體建設(shè)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，必須先被征收為國有土地，但征地補償標(biāo)準(zhǔn)又通常是由政府單方面確定。

中國農(nóng)村改革之父、中共中央農(nóng)村政策研究室原主任杜潤生先生曾指出：“集體化使農(nóng)民的各種權(quán)利受到剝奪，而且找不到一種可以激勵農(nóng)民積極性的適當(dāng)?shù)姆峙錂C制。”杜老指出，我國農(nóng)村推行集體化，“歷史證明，農(nóng)民是不接受的，是不可取的”。

第六，認(rèn)為土地確權(quán)會導(dǎo)致農(nóng)民造反。以往的歷史教科書都是說農(nóng)民沒有土地就會造反，如今為什么有的學(xué)者卻說土地確權(quán)會導(dǎo)致農(nóng)民造反呢？這種觀點的邏輯是：若土地私有，農(nóng)民在遇到天災(zāi)人禍、衣食無著時就會賣掉土地以解燃眉之急，或一旦經(jīng)營破產(chǎn)失去作為抵押品的土地后就會造反。這顯然一方面低估了政府和社會各界對農(nóng)村支持的能力，另一方面則低估了農(nóng)民進行理性決策的能力——農(nóng)民怎么可能稍有困難就會放棄視作命根子的土地呢？即便農(nóng)民的其它財產(chǎn)和政府與社會救濟都不能解燃眉之急，有土地抵押或變賣總比一無所有要強。

第七，認(rèn)為土地確權(quán)后會導(dǎo)致農(nóng)民流離失所，使城市周邊出現(xiàn)大量貧民窟。土地確權(quán)特別是允許農(nóng)村居民的宅基地連同住房進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和抵押融資，自然也就有可能使一小部分經(jīng)營失敗的農(nóng)民失地或流離失所，但和眾多農(nóng)民從中獲得的土地權(quán)益相比，無疑是利大于弊。至于進城務(wù)工不能落戶、遷徙不能定居、不得不居住在城中村或城市周邊的農(nóng)民工，政府理應(yīng)加快完善他們的住房條件，為他們提供保障性住房。

第八，認(rèn)為土地確權(quán)會導(dǎo)致征地成本提高，影響工業(yè)化和城市化進程。土地確權(quán)的確會在一定程度上提高征地成本，從而會相應(yīng)地提高工業(yè)化和城市化成本。但伴隨著征地范圍的縮小和大量符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的農(nóng)地進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，打破政府對城市建設(shè)用地供給的獨家壟斷，城市建設(shè)用地價格就會逐漸下降，房價也會相應(yīng)下降。這種由市場配置城鄉(xiāng)土地資源的結(jié)果，不僅會降低農(nóng)民工進城落戶的門檻，加快人口城市化進程，而且還能減輕政府大規(guī)模興建保障房的財政負(fù)擔(dān)，通過開征房地產(chǎn)稅而獲得持續(xù)穩(wěn)定的稅源，從長期看，最終會降低工業(yè)化和城市化的成本。

第九，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)就是否定農(nóng)村集體所有制。農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟是否存在，并非以集體土地所有制為前提，正如城市非公經(jīng)濟和外資企業(yè)，并不會因為使用國有土地而改變其所有制性質(zhì)。更何況我國目前尚處在社會主義初級階段，憲法承認(rèn)現(xiàn)階段實行公有制為主體的多種所有制形式。我國的資本所有權(quán)已經(jīng)多元化，勞動力的私有屬性也基本確立，展現(xiàn)企業(yè)家才能的市場正在形成，為何作為四大經(jīng)濟資源或生產(chǎn)要素之一的土地不能實行公有制為主體的多元所有制呢？這并不會影響國民經(jīng)濟的公有制主導(dǎo)地位。

第十，認(rèn)為土地不能“私有化”，否則不能保證國防安全等必要公共物品的供給。我想絕大多數(shù)主張土地確權(quán)的學(xué)者，其本意并不是說全部土地都“私有化”。其實，一些西方國家政府在推行所謂“國有化”或“私有化”時，也只是對國有經(jīng)濟或私人經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中的比重進行調(diào)整，而非全盤私有或國有。

我所理解的土地“私有化”，一是指部分土地確權(quán)。很多公共產(chǎn)品和公共利益借助于私人土地也可生產(chǎn)和實現(xiàn)，但若國家出于公共利益的需要，也可保持一定量的土地公有。二是國家法律允許土地“私有化”，但并非強制推行。農(nóng)地最終性質(zhì)的確定應(yīng)由村民通過民主協(xié)商獨立自主地選擇。只要生產(chǎn)資料所有制符合勞動者的意愿，能夠調(diào)動生產(chǎn)經(jīng)營積極性，促進生產(chǎn)力的發(fā)展，就是先進的、合理的，就該得到國家法律的認(rèn)可和保護，得到政府政策的支持。

第十一，認(rèn)為歷史上幾千年的土地私有制并沒有讓農(nóng)民致富，因此現(xiàn)在也不能實行。我國曾有過燦爛輝煌并長期雄居世界的歷史，有過貞觀之治、文景之治、康乾盛世，有過清明上河圖描繪的路不拾遺、夜不閉戶、人們安居樂業(yè)的市井繁榮，而這種繁榮和盛世恰恰是在以土地作為最重要的生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。如果農(nóng)地確權(quán)不能調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，怎么可能有農(nóng)業(yè)社會的繁榮呢？

第十二，認(rèn)為中國的土地不能像美國一樣私有，因為中國沒有美國的大農(nóng)場主，而美國沒有中國這么多農(nóng)民。美國歷史上也曾是一個農(nóng)業(yè)國家，最初也沒有那么多大農(nóng)場主。美國的農(nóng)民數(shù)量是伴隨著工業(yè)化和城市化進程逐步減少的，大農(nóng)場主是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中通過土地流轉(zhuǎn)和兼并出現(xiàn)的。土地制度是因，城市化和大農(nóng)場主是果，不能倒因為果。反過來說，中國現(xiàn)在的農(nóng)民還很多，以家庭為單位的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模還很小，這恰恰需要通過土地制度改革，包括賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)等，才能加快城市化進程，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

第十三，認(rèn)為中國的土地所有制不是由政府或黨的部門制定政策的問題，而是中國《憲法》所規(guī)定的。不錯，中國現(xiàn)行的土地公有制是1982年的《憲法》規(guī)定的，但只要符合農(nóng)民的意愿，適應(yīng)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，黨和政府理應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)人民對現(xiàn)行《憲法》中有關(guān)土地制度的規(guī)定進行合理修改。

總之，土地制度改革是一個系統(tǒng)工程，它必須伴之以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、勞動力市場以及農(nóng)村金融市場的完善，必須有健全的法律法規(guī)作保障，必須與消除城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度和社會保障制度配套進行，必須和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化進程同步進行。因此，如果從動態(tài)的、發(fā)展的、開放的角度，而非靜止的、孤立的、封閉的角度來討論農(nóng)地所有制問題，就可消除很多不必要的憂慮，減少片面性，避免無謂的爭論。建議政府要積極進行農(nóng)地制度改革的試點，根據(jù)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展水平和不同的土地資源稟賦，探索不同的農(nóng)地制度改革方案，取得成功經(jīng)驗后適時推廣。