黃河下游干流水權(quán)體系建設(shè)問題探討

李紅衛(wèi)

摘 要：建設(shè)基于基本用水水權(quán)的黃河下游水權(quán)體系，是黃河水資源配置體制創(chuàng)新的初步探討。從水權(quán)、水市場理論出發(fā)，提出包括基本用水水權(quán)層次和豐余水層次的水權(quán)體系架構(gòu)，分析了河流內(nèi)外分水、農(nóng)業(yè)水權(quán)、水泉界定、用水主體等黃河下游干流水權(quán)分配的基本問題，對水權(quán)轉(zhuǎn)讓及管理機(jī)制進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞：水權(quán)體系；基本用水水權(quán)；豐余水水權(quán)；農(nóng)業(yè)水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓；水價；黃河下游

黃河水資源在我國整個國民經(jīng)濟(jì)布局中具有重要的戰(zhàn)略地位。黃河水資源配置體制中深層次矛盾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境變化等外界條件變化后逐步暴露出來。運(yùn)用水權(quán)與水市場理論，將市場機(jī)制引入水資源配置是當(dāng)前迫切需要研究的課題。本文提出建立基于基本用水優(yōu)先的黃河下游水權(quán)體系的基本思路。

一、黃河下游干流水權(quán)分配的基本問題

建立水權(quán)體系的目的是為了提高黃河水資源的利用效率和促進(jìn)黃河流域水資源的可持續(xù)利用。其知道思想是：利用基本用水水權(quán)，保障各地區(qū)基本生活、生態(tài)用水以及基本的經(jīng)濟(jì)用水，通過允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓，結(jié)合水價政策，兼顧地區(qū)公平，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。

黃河下游水權(quán)分配及運(yùn)作必須遵守以下原則：①人類基本生活用水優(yōu)先；②生態(tài)環(huán)境基本用水優(yōu)先；③灌區(qū)基本用水優(yōu)先；④工業(yè)和城市基本用水優(yōu)先；⑤地區(qū)間合理分水；⑥ 現(xiàn)狀用水優(yōu)先；⑦效益優(yōu)先。

黃河下游水權(quán)體系的基本構(gòu)架可以分為基本用水水權(quán)和豐余水水權(quán)兩個層次。設(shè)立基本用水水權(quán)的主要目的是在現(xiàn)狀優(yōu)先原則指導(dǎo)下，結(jié)合生活、生態(tài)、生產(chǎn)基本用水優(yōu)先原則，為各地區(qū)各行業(yè)提供高保證率的基本用水，反應(yīng)基本的用水公平。豐余水層次的水權(quán)配置主要反映市場經(jīng)濟(jì)的資源配置原則，根據(jù)水資源供求狀況，通過水權(quán)交易市場，將水資源配置到經(jīng)濟(jì)效益高的用水部門。

河道內(nèi)外的分水問題是水權(quán)分配的主要內(nèi)容。黃河上的水庫尤其是三門峽水庫和小浪底水庫都是首要功能，水庫水位必須遵從防洪和防凌需要。減淤是指把淤沙沖到海，一般不能和其他河道外來用水兼容。防洪和減淤二者也隨 、水情變化而具有一定的彈性，是可以調(diào)度的。功能配水的原則是：防洪、防凌、減淤、生態(tài)功能用水優(yōu)先，作為基本用水水權(quán)；其次是供水、灌溉、發(fā)電。根據(jù)黃河水資源緊缺的具體情況和三門峽、小浪底兩水庫的建設(shè)目標(biāo)。供水、灌溉等河道外用水具有優(yōu)先權(quán)，即首先滿足下游河道外用水，然后才兼顧發(fā)電。

黃河下游引水以農(nóng)業(yè)引水為主，處理好農(nóng)業(yè)水權(quán)問題，是建立黃河下游水權(quán)體系的關(guān)鍵。針對農(nóng)業(yè)水權(quán)的以上特點(diǎn)，要處理好農(nóng)業(yè)水權(quán)問題，必須做到以下兩點(diǎn)：一是實(shí)施定額制度和基本用水水權(quán)制度，保證農(nóng)田關(guān)鍵時期的基本用水，允許基本用水水權(quán)轉(zhuǎn)讓。二是通過對超定額用水實(shí)行競爭性的水價，抑制過度用水需求，敦促調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。

水權(quán)具有時間、地點(diǎn)、取水量、取水方式、取水條件等各種構(gòu)成要素。受水文規(guī)律復(fù)雜性的影響，水權(quán)的界定比較困難。尤其是當(dāng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓時，往往給第三方帶來有益或有害的影響。而且水的流程不同，其率也不同。因此，配給各用戶的水權(quán)應(yīng)以干流取水口處的水量確定，但在確定基本用水水權(quán)時考慮水的沿程損失，同時根據(jù)多年水文監(jiān)測統(tǒng)計結(jié)果，適當(dāng)考慮回歸水。

二、黃河下游干流水權(quán)體系建設(shè)基本思路

（一）基本用水水權(quán)初始分配

基本用水水權(quán)主要是為保證基本生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，作為枯水年水資源優(yōu)化配置的公平基礎(chǔ)。水權(quán)初始分配的過程如下：

1.根據(jù)黃河多年水文資料和水庫興利庫容、下游用水保證率等確定某一枯水年型的來水量作為基本用水水權(quán)可分配水量。

2.確定水權(quán)用戶及優(yōu)先權(quán)。基本用水水權(quán)用戶以現(xiàn)狀用水戶為主，可以根據(jù)具體情況由國家通過政治協(xié)商制定一些修正條款對用水戶進(jìn)行增減。

3.確定水權(quán)定額?；居盟畽?quán)根據(jù)科學(xué)制定的定額、標(biāo)準(zhǔn)確定。定額是在現(xiàn)有的社會正常的生產(chǎn)生活條件下，在社會平均的節(jié)水技術(shù)水平下的耗水量或取水量。

4.水權(quán)申報。用戶申請基本用水水權(quán)，可以在定額以內(nèi)，但不可以超過定額。

5.水權(quán)核定。根據(jù)用水定額和取用黃河水比例，結(jié)合用水依賴度進(jìn)行修正，計算得出各用戶基本用水水權(quán)核定量。

6.確定有效滿足的可分配基本用水水量。

7.各省在限額內(nèi)按照優(yōu)先原則確定本省內(nèi)各用戶基本用水水權(quán)。

（二）豐余水水權(quán)配置

建立豐余水水權(quán)分配制度，旨在通過取水權(quán)的拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等，發(fā)揮價格杠桿的作用，引導(dǎo)水資源配置到經(jīng)濟(jì)效益高的地方。

豐余水可分水量是指基本用水水量以外的來水，與天然來水有關(guān)，具有隨機(jī)性。但根據(jù)水文預(yù)報和水庫調(diào)度，可以預(yù)測本月、本旬的可分水量。豐余水用戶不受任何限制，用水也不考慮定額問題，但用水須向黃委申請購買。豐余水權(quán)受省際分水指標(biāo)限制，各省每年年初應(yīng)根據(jù)本省分水指標(biāo)對各用戶規(guī)定用水限額，在實(shí)際取水時，用水超出限額后開始繳納水權(quán)轉(zhuǎn)讓基金。

（三）水權(quán)體系運(yùn)作機(jī)制

1.水權(quán)管理、水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水權(quán)市場

取水時間是水權(quán)的重要特征之一?？紤]到農(nóng)作物的生長期發(fā)生變化等原因，水權(quán)所有者可能會要求提前或推遲使用水權(quán)。由于水權(quán)尤其是基本用水水權(quán)是根據(jù)水庫對天然來水的調(diào)蓄之后確定的流量過程線分配的，飲水時間的變化將可能影響水庫的調(diào)度，并受到來水量的限制，因此水權(quán)的提前或推遲使用要根據(jù)水庫調(diào)度情況和用戶申請確定。

基本用水水權(quán)初始分配后的獲得途徑有兩個：一是通過水市場從其他基本用水水權(quán)用戶處受讓（永久或臨時）；二是以投資換水權(quán)，用戶投資與水資源開發(fā)、節(jié)約工程，獲得相應(yīng)水權(quán)。如建設(shè)大壩，增加了用水保證率，可分配優(yōu)先水權(quán)增多，可以根據(jù)投資等指標(biāo)分配；或者投資與農(nóng)村灌溉節(jié)水措施，獲得節(jié)約下來的相應(yīng)水權(quán)，這也是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要內(nèi)容之一。

基本用水水權(quán)可以在部門內(nèi)轉(zhuǎn)讓，也可以跨部門轉(zhuǎn)讓。鼓勵節(jié)水設(shè)施的使用，因節(jié)水而多出的水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。水權(quán)轉(zhuǎn)讓須備案或報批，以便于調(diào)度和控制。由于水對生產(chǎn)、生命和生態(tài)的意義重大，因此必須建立協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立水法庭、仲裁機(jī)構(gòu)等專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)出現(xiàn)的用水矛盾。