對鄉(xiāng)村兩級債務(wù)的成因與化解對策的探討

陶云

摘 要：當(dāng)前鄉(xiāng)村兩級債務(wù)沉重、化解困難，已日益成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)繞不開的“絆腳石”，有的已嚴重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)和基層干部的工作積極性，甚至影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。應(yīng)該引起各級政府及有關(guān)部門的高度重視。必須采取加大清收力度、出賣閑置資產(chǎn)、盤活現(xiàn)存資產(chǎn)、強化鄉(xiāng)村財務(wù)監(jiān)督機制等辦法予以化解，以免影響農(nóng)村稅費改革的成果。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村債務(wù)；成因；對策；探討

近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，從根本上切實減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。但稅費改革后出現(xiàn)的鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)問題，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消也日益尖銳，一些地方的債務(wù)還在繼續(xù)擴張，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個嚴重問題。如不及時采取措施解決，不僅會拖跨鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政及農(nóng)民負擔(dān)，而且會擾亂農(nóng)村經(jīng)濟秩序，影響農(nóng)村稅費改革的深化和農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固。

一、鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)的成因分析

鄉(xiāng)村不良債務(wù)形成時間較長，原因比較復(fù)雜。從實際情況看，形成鄉(xiāng)級債務(wù)的主要原因是：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成的債務(wù)；盲目興辦企業(yè)和農(nóng)業(yè)基地負債；為完成各項升級達標(biāo)活動而負債；財政收不抵支形成的債務(wù)。

形成村級債務(wù)形成的主要原因有：興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)形成的債務(wù)；為保鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)形成的債務(wù)；其它負債，主要包括：一是村級為支付代課教師、護林員、防疫員工資形成的掛帳負債；二是一些部門達標(biāo)升級訂閱報刊雜志、會議費、辦公經(jīng)費等非生產(chǎn)性開支造成的負債。另外，稅費改革前，多年來因人走地荒、自然災(zāi)害、建設(shè)用地、遷移扶貧等因素，造成農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)“空掛”，鄉(xiāng)村為了完成當(dāng)年的財政收入任務(wù)，就向信用社貸款或用集體資金等墊交稅費而形成的債務(wù)也較多。

二、鄉(xiāng)村兩級債務(wù)構(gòu)成情況分析

鄉(xiāng)村兩極債務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織及其所屬單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在發(fā)展建設(shè)過程當(dāng)中長期形成的債權(quán)與債務(wù)的總稱。近年來，隨著農(nóng)村稅費改革的推行，進一步理順了分配關(guān)系，規(guī)范了政府行為，取消了不合法不合理的政府性收費，從而根治了農(nóng)村“三亂”，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織試圖通過增加農(nóng)民負擔(dān)，收取不合理費用償還債務(wù)的來源，鄉(xiāng)村兩極債務(wù)問題，作為農(nóng)村稅費改革后的一個新的突出問題浮出了水面。鄉(xiāng)村債務(wù)的特點主要表現(xiàn)在四個方面：

（一）鄉(xiāng)村負債面寬，新債繼續(xù)增加

主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運轉(zhuǎn)、彌補支出缺口、解決增人增支、支付以前年度貸款利息等問題向銀行、私人借款及賒欠所致債務(wù)累積時間長且呈逐年上升趨勢。鄉(xiāng)村債務(wù)跨越年度大，累積時間長，到目前情況看，絕大部分鄉(xiāng)村還沒有找到化解債務(wù)的有效途徑。

（二）化解十分艱難

一是受經(jīng)濟發(fā)展水平的限制和可用財力增長緩慢的原因，特別是稅改后，鄉(xiāng)村可用財力減少，財政供需矛盾尖銳，沒有化解的資金來源。二是新官不理舊債，化解債務(wù)沒有責(zé)任約束，目標(biāo)任務(wù)不明確，甚至助長了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繼續(xù)舉債行為。三是化解債務(wù)目前缺乏政策和必要的配套措施，影響化解進展。四是債權(quán)回收難度很大，因企業(yè)破產(chǎn)、人走債留、債權(quán)關(guān)系不清、尾欠稅費暫緩清收、撤區(qū)并鄉(xiāng)、機構(gòu)變更、人員變動等諸多因素，影響清收。

（三）潛在危害較大

有增無減的債務(wù)包袱，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行負擔(dān)，直接影響到鄉(xiāng)村的正常運轉(zhuǎn)，擾亂了農(nóng)村的經(jīng)濟秩序。而且因債務(wù)問題容易引發(fā)不穩(wěn)定因素，有損政府形象和干群關(guān)系。

三、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的對策探討

稅費改革后，特別是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，如不從根本上解決農(nóng)村債務(wù)的出路問題，必然會導(dǎo)致舊債未還又添新債，從而影響改革成果，筆者認為化解鄉(xiāng)村兩極債務(wù)的途徑主要有：

（一）認真清理核實，分類化解債務(wù)

從總體上講，農(nóng)村財務(wù)管理是比較混亂的，因此要化解農(nóng)村債務(wù)，應(yīng)在對已有的債務(wù)進行清理核實的基礎(chǔ)上分別尋找化解債務(wù)的辦法。首先對非常債務(wù)要進行剝離。對村直接借貸形成的歷史債務(wù)，凡不是為農(nóng)民辦事的，應(yīng)當(dāng)按照“誰受益、誰負擔(dān)”的原則落實債務(wù)人，不能將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村集體；對確屬用于集體生產(chǎn)公益事業(yè)、借貸手續(xù)齊備、使用開支合理的，可用村集體經(jīng)濟收入和按規(guī)定清收的村提留尾欠數(shù)逐步償還；其次，對不正常的高息貸款要按國家規(guī)定的同期利率重新計算債務(wù)利息，由此可甩掉部分不合理的農(nóng)村債務(wù)。再次，對少數(shù)干部貪占挪用提留款的，應(yīng)堅決追回，情節(jié)嚴重的還應(yīng)追究行政、法律責(zé)任。

（二）加大清收力度，償還部分債務(wù)

對于農(nóng)村債權(quán)的清收工作，應(yīng)區(qū)別不同的情況采取不同的措施。首先針對不同的債權(quán)類型分別征收。對農(nóng)戶欠款，要合理分類，區(qū)別對待。對有償還能力的農(nóng)戶，可通過各種辦法，多途徑地宣傳說服教育，促其主動償還；對極少數(shù)的“釘子戶”可運用法律手段進行清收；對確因生活貧困當(dāng)年無法償還的，可與農(nóng)戶協(xié)商制訂還款計劃，分期償還；對不符合政策的債務(wù)，要予以核銷（尤其是改革前向農(nóng)戶強行集資攤派的不合理負擔(dān)），不得再向農(nóng)民追繳。

（三）出賣閑置資產(chǎn)，減輕債務(wù)負擔(dān)

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的集體企業(yè)，可進行公開拍賣變現(xiàn)，另外，對當(dāng)前已被合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產(chǎn)，特別是閑置的有形資產(chǎn)，采取可租、可賣等方式盤活閑置資產(chǎn)，由此所得收入可用于償債，以減輕償還債務(wù)的壓力。

（四）盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)，拍賣債權(quán)還債

搞好鄉(xiāng)村清產(chǎn)核資，尤其是查清因舉債而形成的固定資產(chǎn)，要將資產(chǎn)分門別類，本著“剝離有效資產(chǎn)、處置呆滯資產(chǎn)、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化資源配置”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置資產(chǎn)進行拍賣，將拍賣資金用于還債。對村組現(xiàn)有的資產(chǎn)如集體林木、“四荒地”、企業(yè)廠房、設(shè)備、存留物資等通過租賃、承包、轉(zhuǎn)讓、拍賣等形式加以利用和變現(xiàn)，做到“宜租則租、宜賣則賣”，將閑置資源充分利用起來，并轉(zhuǎn)化資源的最大效益。

（五）強化鄉(xiāng)村財務(wù)監(jiān)督機制

一是落實民主議事制度，實行事前監(jiān)督。凡是涉及村民利益的重要事項和較大村財務(wù)支出事項，都通過村民或村民代表民主議事會的形式，由村“兩委”、村黨風(fēng)廉政監(jiān)督小組和村民代表共同討論，民主決策后組織實施，監(jiān)督小組提前介入進行監(jiān)督。二是落實村賬鎮(zhèn)建制度，實行事后監(jiān)督。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站派專業(yè)財會人員負責(zé)各村財務(wù)賬冊的建立，進行會計監(jiān)督，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還建立審計站，在村上財務(wù)進行審計，從中及時發(fā)現(xiàn)并糾正村級財務(wù)管理存在的問題。三是落實村務(wù)公開制度，加強群眾監(jiān)督。由村黨風(fēng)廉政監(jiān)督小組在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察組織的指導(dǎo)下直接參與村務(wù)公開工作，并以村財務(wù)收支作為重點開展村務(wù)公開，增強了村務(wù)公開的真實性和透明度。