審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離模式之建構(gòu)

王林清 張 璇

審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離模式之建構(gòu)

王林清 張 璇*

目 次

一、審執(zhí)銜接不暢的實踐表現(xiàn)與成因分析

二、“目標(biāo)—職責(zé)—人員—機(jī)構(gòu)”模式下的職能劃分

三、執(zhí)行權(quán)權(quán)能的重新劃定

四、結(jié)語

在深化執(zhí)行體制改革過程中，通過逆向推導(dǎo)，能夠得出審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)必須分離的結(jié)論。結(jié)合“訴訟產(chǎn)品”理論，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行工作歸入司法行政工作的范疇之中。通過對執(zhí)行權(quán)權(quán)能的逐層剝離，提出執(zhí)行權(quán)應(yīng)限于推動程序，執(zhí)行過程中涉及的實體判斷權(quán)均應(yīng)歸入審判權(quán)的行使范疇。同時，應(yīng)當(dāng)設(shè)計審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)無縫對接的相關(guān)制度。

審判權(quán) 執(zhí)行權(quán) 司法改革 司法行政

最高人民法院《四五改革綱要》提出要深化執(zhí)行體制改革，其中首要的是推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。2016年4月，最高人民法院頒布《關(guān)于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》（以下簡稱“工作綱要”）再次強調(diào)“實行執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)合理分離”的工作目標(biāo)。實現(xiàn)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，要在司法審判和司法行政事務(wù)分離、法官和司法行政人員等法院內(nèi)部人員分類管理的大前提下進(jìn)行，要在澄清執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過建構(gòu)合理的執(zhí)行模式，重組執(zhí)行團(tuán)隊來完成。本文將以司法實踐中審執(zhí)銜接問題為切入點對如上問題做出解答。

一、審執(zhí)銜接不暢的實踐表現(xiàn)與成因分析

近年來，對審執(zhí)關(guān)系的研究不可謂不多，自最高法院往下，對此的改革方向和推進(jìn)思路也不斷明晰。在這些變革中，最突出的有兩方面，一是縱向上，突破審判權(quán)意義上的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，更加重視上下級法院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，甚至構(gòu)建上級執(zhí)行機(jī)構(gòu)對下級執(zhí)行機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！?〕江濤：《論審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)關(guān)系的良性構(gòu)建》，載《行政與法》2011年第2期。二是橫向上，從內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，以“審執(zhí)分立”為原則單獨設(shè)置執(zhí)行庭，近來更多的則是對執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否內(nèi)設(shè)于法院、如何實現(xiàn)“執(zhí)裁分立”的探索。反觀司法實踐現(xiàn)實，無論在縱向上還是橫向上都取得了一定的成果，但同時也存在著一定的問題。一是從縱向關(guān)系的改革看，“執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面上的上下級法院領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系導(dǎo)致這種監(jiān)督指導(dǎo)異化成帶有科層管理性質(zhì)的行政領(lǐng)導(dǎo)。二是從橫向關(guān)系的改革看，由于審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的區(qū)分和銜接、任職人員的配置等方面缺乏明確的完善手段，導(dǎo)致實踐中不斷出現(xiàn)審執(zhí)銜接問題。

（一）現(xiàn)象描述：司法實踐中審執(zhí)關(guān)系存在的問題

第一，裁判欠缺執(zhí)行性造成執(zhí)行困難。例如，探望權(quán)糾紛和涉房屋產(chǎn)權(quán)糾紛的判決主文中，對探望時間、方式和次數(shù)等的表述存在歧義，對房屋租金或使用費利息的計算方式不明確，對以何種方式做出房屋騰退或恢復(fù)原狀等行為未明確，導(dǎo)致執(zhí)行不能。再如，在刑事附帶民事案件中涉及物品發(fā)還或經(jīng)濟(jì)賠償?shù)?，對移送材料中具體物品應(yīng)發(fā)還哪一方被害人的近親屬以及那一位近親屬，或應(yīng)對哪一方被害人哪一位近親屬進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償?shù)?，往往表述不清楚，?dǎo)致執(zhí)行困難?！?〕此處可能涉及刑事訴訟當(dāng)事人的隱私而不宜公開其名字。但筆者認(rèn)為，在判決文書中，當(dāng)事人的真實姓名應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)，對其隱私的保護(hù)應(yīng)體現(xiàn)在審判過程的不公開和裁判文書公開上網(wǎng)時的技術(shù)處理上，與判決主文的清晰表述無關(guān)。

第二，審執(zhí)部門認(rèn)識不一導(dǎo)致矛盾來回推諉?！皥?zhí)行員”專司且長期從事執(zhí)行事務(wù)，導(dǎo)致其某種程度上脫離審判工作，造成在執(zhí)行過程中錯誤釋明以致矛盾回歸審判部門的個別情形。例如，對遲延履行金的執(zhí)行是否需要當(dāng)事人另行起訴確認(rèn)、執(zhí)行和解的違約責(zé)任等法律問題的看法不一，使得雙方容易產(chǎn)生互相推諉的現(xiàn)象。

（二）成因分析：審執(zhí)銜接問題反映出深層次矛盾

第一，執(zhí)行領(lǐng)域缺乏執(zhí)行基本法導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)長期為審判權(quán)的附庸。在中國的司法領(lǐng)域中，長期以來習(xí)慣于以司法解釋的形式規(guī)范執(zhí)行問題，或采用參照民事執(zhí)行的方式執(zhí)行刑事判決，缺乏一部關(guān)于執(zhí)行問題的基本法。例如，刑事案件財產(chǎn)部分的執(zhí)行問題，因刑訴法基本未涉及相關(guān)財產(chǎn)部分的執(zhí)行，最高法院在總結(jié)實踐存在的問題的基礎(chǔ)上，分別以最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作的若干問題的規(guī)定》（1998年）規(guī)范刑事附帶民事文書的執(zhí)行，以最高人民法院《關(guān)于財產(chǎn)刑執(zhí)行問題的若干規(guī)定》（2009年）（以下簡稱“2009年規(guī)定”）規(guī)范財產(chǎn)刑的執(zhí)行，以最高人民法院《關(guān)于刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》（2014年）（以下簡稱“2014年規(guī)定”）規(guī)范刑事裁判涉財產(chǎn)部分的執(zhí)行。此外，后兩個司法解釋同時確定了刑事執(zhí)行規(guī)范不足參照民事執(zhí)行規(guī)范的原則。〔3〕參見最高人民法院《關(guān)于財產(chǎn)刑執(zhí)行問題的若干規(guī)定》（2009年）第12條、最高人民法院《關(guān)于刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》（2014年）第12條。但是，刑事裁判財產(chǎn)部分執(zhí)行與民事執(zhí)行相比，無論是在程序啟動、被執(zhí)行主體的特殊性、裁判思維、送達(dá)方式等方面都存在著明顯的差異，在相關(guān)執(zhí)行問題沒有基本法規(guī)定的前提下參照適用民事執(zhí)行規(guī)范導(dǎo)致執(zhí)行問題更加凸顯?！?〕刑事財產(chǎn)部分執(zhí)行（即便是附帶民事執(zhí)行）的程序啟動為依職權(quán)啟動，內(nèi)部移送執(zhí)行；被執(zhí)行主體多數(shù)被羈押，特別是已被執(zhí)行死刑的被執(zhí)行人甚至還存在被執(zhí)行主體缺失的問題；裁判思維上，刑事審判即便是附帶民事審判也是重刑輕民的，刑事法官對于附帶民事部分的裁判與民事法官的裁判亦存在不同，這些差異都加劇了刑事財產(chǎn)部分的執(zhí)行問題。

第二，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)界分不清。對執(zhí)行權(quán)在立法問題上的附庸地位進(jìn)行進(jìn)一步分析，筆者認(rèn)為，核心和基礎(chǔ)性問題為審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)涵和外延未厘清導(dǎo)致的兩權(quán)界限不清、職權(quán)混同和權(quán)力主體重疊等問題。對于該問題的分析，將在下文中重點展開。

二、“目標(biāo)—職責(zé)—人員—機(jī)構(gòu)”模式下的職能劃分

執(zhí)行體制改革的最終目的是優(yōu)化法院內(nèi)部職權(quán)的配置，實現(xiàn)“權(quán)歸其位”，“各盡其能”；審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)“分離”不是目的，而是達(dá)成此種目的的路徑。因此，需要在正視兩權(quán)本原的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出一個與其性質(zhì)相對應(yīng)、能充分發(fā)揮其預(yù)設(shè)目的的運行模式。同時，必須看到，針對執(zhí)行體制和工作機(jī)制的改革和完善，除《二五改革綱要》單獨表述之外，其余三個改革綱要均在人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部職權(quán)配置部分提及。因此，在“審執(zhí)分立”的基礎(chǔ)上推行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離，必然要在人民法院這一組織內(nèi)，通過內(nèi)部職權(quán)的重新分配來實現(xiàn)。

制度的設(shè)計應(yīng)該充分考量適用主體的自身條件與需求?！?〕Stephen P. Robbins， Timothy A. Judge: Organizational Behavior （15th Edition）， Prentice Hall， Jan. 16， 2012， p. 156.對于一個組織機(jī)構(gòu)而言，要實現(xiàn)人力資源配置的優(yōu)化和隊伍結(jié)構(gòu)的完善，需要首先確定其工作目標(biāo)及職責(zé)，以此為方向嚴(yán)格界定崗位，確定人員定崗，設(shè)立組織結(jié)構(gòu)，即遵從“目標(biāo)—職責(zé)—人員—機(jī)構(gòu)”的模式進(jìn)行一系列的職能界定、人員配置和組織設(shè)立。

法院，是以審判為中心的組織，其工作目標(biāo)是通過訴訟程序?qū)徖戆讣?，解決糾紛，維護(hù)社會公平和正義。而訴訟包含裁判程序和執(zhí)行程序兩種類型的司法程序，審判與執(zhí)行歷來被視為車之兩輪、鳥之雙翼，須臾不可分離。〔6〕肖建國：《執(zhí)行程序修訂的價值共識與展望：兼評〈民事訴訟法修正案〉的相關(guān)條款》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2012年第6期。審判的任務(wù)在于確認(rèn)發(fā)生爭議的權(quán)利關(guān)系，執(zhí)行的使命則是運用國家的司法強制力保障生效法律文書中所確認(rèn)的權(quán)利的最終實現(xiàn)?！?〕肖建國：《審執(zhí)關(guān)系的基本原理研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》第2004年第5期。根據(jù)上述“目標(biāo)—職責(zé)—人員—機(jī)構(gòu)”模式，結(jié)合上述執(zhí)行權(quán)歸入司法行政工作范疇的論述，對于法院內(nèi)部司法事務(wù)，也可以在此模式下剝離出其職能，為其內(nèi)容范圍大致劃定界限，并最終落腳到人員和機(jī)構(gòu)配置。

如上圖所示，執(zhí)行權(quán)作為區(qū)別于審判權(quán)、存在于司法行政工作范疇之中的獨立權(quán)力，應(yīng)該在人員設(shè)置和機(jī)構(gòu)設(shè)立兩個方面也同樣做出區(qū)分。

三、執(zhí)行權(quán)權(quán)能的重新劃定

就司法現(xiàn)實來看，一方面，法官和執(zhí)行員在規(guī)范層面上已經(jīng)分離?！度嗣穹ㄔ航M織法》對執(zhí)行員做出了規(guī)定，該法第40條規(guī)定：“地方各級人民法院設(shè)執(zhí)行員，辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項，辦理刑事案件判決和裁定中關(guān)于財產(chǎn)部分的執(zhí)行事項?！贝藶榉ü俸蛨?zhí)行員分離的規(guī)范基礎(chǔ)。

另一方面，《三五改革綱要》提出“審執(zhí)分立”以來，各地法院陸續(xù)在本院內(nèi)部設(shè)立執(zhí)行局，將執(zhí)行事務(wù)統(tǒng)歸由該機(jī)構(gòu)行使。從這個層面看，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)似乎已經(jīng)獨立。但為何在執(zhí)行制度和司法管理層面仍然沒有落實此種分立，以致《四五改革綱要》重新提出“探索審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的機(jī)制”？筆者認(rèn)為，不妨根據(jù)“目標(biāo)—職責(zé)—人員—機(jī)構(gòu)”模式進(jìn)行逆向思考，在“人員”、“機(jī)構(gòu)”已經(jīng)分離的情況下，“目標(biāo)”仍未實現(xiàn)，說明其中的“職責(zé)”連接環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。就“執(zhí)行工作”而言，亦即執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行員從事的工作內(nèi)容和工作性質(zhì)和審判等其他工作產(chǎn)生了重疊或混同。這是解決審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的癥結(jié)所在。

《工作綱要》提出“設(shè)立執(zhí)行裁判庭，審理執(zhí)行程序中涉及實體權(quán)利的重大事實和法律爭議，形成審判權(quán)對執(zhí)行權(quán)的有效制約和監(jiān)督”，即說明了執(zhí)行權(quán)權(quán)能不能與審判權(quán)互相重疊。因此，需要對執(zhí)行權(quán)權(quán)能所及范圍作出一個界定，即對執(zhí)行中的程序判斷權(quán)和實體判斷權(quán)進(jìn)行區(qū)分，將實體判斷權(quán)剝離出去，由審判權(quán)行使。但考慮執(zhí)行中實體判斷權(quán)難以與執(zhí)行措施相分離的特點，可以在此類實體判斷權(quán)的行使方式上做出特殊的設(shè)計。

第一，制定“權(quán)力清單”。根據(jù)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性，嚴(yán)格劃定執(zhí)行過程中審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)所及之范圍，制定審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)各自對應(yīng)的“權(quán)力清單”。審判權(quán)負(fù)責(zé)實體裁斷，執(zhí)行權(quán)負(fù)責(zé)程序推進(jìn)。這樣，也與上述執(zhí)行是對“訴訟產(chǎn)品”的“售后服務(wù)”這一理論相互印證，與執(zhí)行歸入司法行政工作不相違背。總體上，對于審判權(quán)而言，把握“裁斷”的權(quán)利性質(zhì)，亦即，對涉及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)進(jìn)行實體判斷的所有事項，均歸屬于審判權(quán)，由執(zhí)行法官做出決定。“執(zhí)行權(quán)”則僅限于對執(zhí)行法官做出的決定的執(zhí)行。對于“審判權(quán)”，這里的“判斷”，不應(yīng)僅限于實體爭議的判斷，還應(yīng)包括對執(zhí)行程序中涉及的實體判斷權(quán)，典型的如執(zhí)行異議裁定的做出。原因在于，執(zhí)行異議系被執(zhí)行人重要的程序救濟(jì)權(quán)利，同時，鑒于中國的司法國情，實踐中有諸多執(zhí)行異議系由被執(zhí)行人和案外人惡意串通，通過執(zhí)行異議妨礙執(zhí)行程序，對此，在賦予被執(zhí)行人救濟(jì)渠道和控制其濫用訴權(quán)行為之間進(jìn)行平衡和掌握，由具有審判權(quán)的法官進(jìn)行審查并做出裁定，更為合理。

具體而言，執(zhí)行過程中的審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)“權(quán)力范圍”可作如下界分。其一，受理執(zhí)行申請，屬于基于生效裁判文書的程序，是在生效裁判文書已經(jīng)就爭議做出處理的基礎(chǔ)上的受理，故不涉及裁斷，應(yīng)歸屬執(zhí)行權(quán)。其二，受理執(zhí)行申請后，在被執(zhí)行人拒絕履行的情況下，法院可能對其不動產(chǎn)或動產(chǎn)進(jìn)行查封、扣押和拍賣。在這個過程中，涉及兩個步驟，一是對不動產(chǎn)或動產(chǎn)做出查封、扣押或拍賣的裁定，二是根據(jù)此裁定進(jìn)行執(zhí)行。對于前者，因其涉及被執(zhí)行人的財產(chǎn)權(quán)益，因此，應(yīng)該由執(zhí)行法官履行其實體裁斷的職能，做出裁定；后者，則屬于對前述裁定的執(zhí)行，是一種具體的執(zhí)行行為，由執(zhí)行員進(jìn)行即可。其三，在往下的程序中，可能出現(xiàn)案外人對執(zhí)行標(biāo)的提出異議的情形，此時，需要對執(zhí)行異議申請進(jìn)行審查，如上，執(zhí)行異議申請表面上雖是程序?qū)彶?，實則關(guān)系到執(zhí)行申請人和被執(zhí)行人的實體權(quán)益，甚至關(guān)乎訴訟程序是否被濫用的問題，故應(yīng)由執(zhí)行法官做出實體裁斷。其四，裁定駁回執(zhí)行異議申請后，被執(zhí)行人尚可提起執(zhí)行異議之訴或提起審判監(jiān)督程序，但無論哪種程序，均系啟動一個新的訴訟程序，故由執(zhí)行法官對其行使審判權(quán)。

第二，實體裁斷權(quán)與執(zhí)行權(quán)的無縫對接。上文已述，實體裁斷權(quán)由于屬于實體判斷權(quán)，涉及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)判斷，實際上是對“訴訟產(chǎn)品”的修復(fù)，應(yīng)該由“生產(chǎn)產(chǎn)品”的部門和人員，也就是審判機(jī)構(gòu)和法官進(jìn)行修復(fù)和補正。但是，考慮到執(zhí)行措施的推進(jìn)過程中往往需要即時或較快地進(jìn)行實體判斷。因此，筆者贊同《工作綱要》提出的關(guān)于“設(shè)立執(zhí)行裁判庭”的設(shè)想。執(zhí)行裁判庭的設(shè)立將避免案件重新回到同時在處理其他案件的審判庭中，實際上相當(dāng)于建立了“涉及執(zhí)行實體權(quán)利審理的專項通道”，既嚴(yán)格遵循了上述“事與人對應(yīng)”的模式，也確保了執(zhí)行效率的實現(xiàn)。

推進(jìn)審執(zhí)分立，對審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)所及范圍進(jìn)行重新劃定，并不意味著要把執(zhí)行推到審判的對立面上去。上文已述，審判和執(zhí)行具有共通性，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)是大“司法權(quán)”之下的權(quán)能分工，因此，在此前提下、在重新界定兩權(quán)范圍的基礎(chǔ)上探索二者的相互承接不失為明智之舉。筆者認(rèn)為，這種“承接”最重要的表現(xiàn)是，在逆向搜尋“目標(biāo)—職責(zé)—人員—機(jī)構(gòu)”模式后，回歸正向思考，在“人員”和“機(jī)構(gòu)”方面實現(xiàn)現(xiàn)實的分離和銜接。

第一，對法官和執(zhí)行員的嚴(yán)格界分。將目前尚保留法官資格的執(zhí)行員的審判職能剝離出去，使其成為專門的執(zhí)行人員。執(zhí)行裁判庭的法官由于行使的是實體裁斷權(quán)，故是“執(zhí)行法官”，與“執(zhí)行員”有所區(qū)分。如此一來，一方面，法官專司裁斷，必然強化其審判責(zé)任，上述判決主文出現(xiàn)歧義甚至錯誤導(dǎo)致客觀上執(zhí)行不能的情況，將會大大減少。執(zhí)行員也能集中于執(zhí)行業(yè)務(wù)的鉆研，釋明錯誤或推諉責(zé)任的情況也會有所減少。另一方面，執(zhí)行員非法官的體制，也使執(zhí)行工作“市場化”成為可能。英國的民事執(zhí)行模式實行雙軌制，既有司法行政公務(wù)員性質(zhì)的郡法院執(zhí)行員，又有類似于律師業(yè)“市場化”運作的高等法院執(zhí)行官，執(zhí)行官可以自由雇傭執(zhí)行人員。市場化運作模式之下，執(zhí)行員的收入是與其執(zhí)行效果掛鉤的，因此，執(zhí)行效率高、效果好?！?〕張永紅：《審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離體制改革中應(yīng)當(dāng)注意的問題》，載《法律適用》2015年第5期。

第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的重新構(gòu)建。人民法院的改革綱要對執(zhí)行體制和機(jī)制的改革，均放在“優(yōu)化人民法院內(nèi)部職權(quán)”的部分進(jìn)行討論。如此，執(zhí)行機(jī)構(gòu)仍應(yīng)設(shè)立于法院內(nèi)部。筆者認(rèn)為，該執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行指揮中心為中樞，下設(shè)執(zhí)行裁判庭和執(zhí)行團(tuán)隊，執(zhí)行裁判庭由執(zhí)行法官和若干審判輔助人員組成，執(zhí)行團(tuán)隊則為執(zhí)行員、司法警察等組成，實現(xiàn)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各司其職”的改革目標(biāo)。

四、結(jié)語

執(zhí)行體制和機(jī)制的改革效果，關(guān)系著法院生效裁判能否及時有效的執(zhí)行，關(guān)系著司法管理體制的改革是否能更好地保障法院職能的發(fā)揮。司改背景之下，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離勢在必行，但如何分離，則仍眾說紛紜。希望本文對兩權(quán)的追根溯源以及對兩權(quán)運行的模式重構(gòu)，能為進(jìn)一步深入研究兩權(quán)相分離的體制改革提供參考。

（責(zé)任編輯：馬長山）

* 王林清，中國人民大學(xué)民商法律科學(xué)研究中心研究員，最高人民法院法官；張璇，北京市海淀區(qū)人民法院法官。