TPP規(guī)則與中國改革愿景基本一致

張文魁

中國的這些重要文件和TPP文本所展現(xiàn)的規(guī)則基本一致，很可能反映了這些規(guī)則洞悉了時代發(fā)展趨勢、定義了市場經濟的未來方向

眾所周知，跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）已于2015年10月由12個創(chuàng)始國代表完成談判。正如美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬所言，TPP的要害在于它是一套新的黃金“交通規(guī)則”（rules of the road），而不僅僅在于它是一個新的多邊構架。

盡管該協(xié)定完成談判時在我國所引起的熱議現(xiàn)在有所冷卻，它能否得到這12個國家的正式批準和及時實施目前尚難斷定，但筆者認為，TPP構架及規(guī)則對全球和對中國的深遠影響并不會隨著時間推移而變弱，反而會不斷變強；中國作為一個大國，如何認識和對待TPP構架及規(guī)則，2016年只是一個開始，而不是一個結束。

TPP要點不是零關稅而是新規(guī)則

不管國內和其他國家有何種質疑和反對的聲音，從經濟全球化的深化和進步的角度來看，TPP以及正在談判的TTIP，都是值得肯定的步驟。經濟全球化從來都不乏反對的聲音，過度和過快的全球化當然不切實際并會受到抵制，2008年的全球經濟危機也造成了一些國家的貿易保護主義和內卷化行為，而當今時代，經濟全球化進一步深化的趨勢是無法逆轉的。

但是作為經濟全球化最重要的平臺——WTO，顯然已經不能承擔治理之責，連多哈回合這樣一項相對簡單的議程都陷入長期停滯，又怎能指望它設定更加開放和更加進步的新規(guī)則？這其中的道理非常簡單：一個超過160個成員且成員高度差異化的團體，其談判、協(xié)調、執(zhí)行成本實在是太高了，保留它作為一個關稅減讓平臺是可以的，推動它成為一個全球化的深化和進步平臺就勉為其難了，最近通過的信息產品協(xié)議才勉強使其有了一線生機。

對于亞太地區(qū)而言，APEC還是有太多的成員和太大的成員差異性，實際上就是一個讓各國領導人發(fā)表演說的會議平臺，也難建成實質性的區(qū)域經濟談判和治理機制。更何況，WTO和APEC都缺乏核心領導國家，領導力方面的先天缺乏沒有辦法使這兩個平臺有大的作為。因此當TPP由美國接手主導之后，對于這個只有12個成員的“小俱樂部”可以較好地行使領導力、可以較好地克服談判協(xié)調成本，而且由成熟市場經濟國家占多數(shù)的“小俱樂部”對于“黃金規(guī)則”本身并不強烈抵制，所以才有談判的成功。即使如此，TPP談判還是一再延期并遠超預定的時間表，也反襯WTO這種大呼隆全球化平臺要取得一些進步是何等艱難。

TPP“黃金規(guī)則”隨著文本的公開已經廣為人知?？偟膩砜矗c過去數(shù)年談判過程中所透露出來的內容并無明顯變化，主要包括自由的貨物和服務貿易，自由的跨國投資，各類企業(yè)公平的和符合規(guī)范的競爭，嚴格的環(huán)境保護、知識產權保護、勞工保護標準，政府監(jiān)管的一致性與透明度要求，政府采購的公開性與無歧視性等等?？梢哉f，TPP與WTO不可同日而語。WTO僅以貨物貿易為主，主要處理關稅與貿易壁壘問題；而TPP以服務貿易和投資為主，主要處理競爭領域準入和競爭規(guī)則以及政商關系等問題。顯然，WTO只是經濟全球化的初始版本，而TPP則是經濟全球化的升級版本，盡管目前它只是一個小范圍的試驗版本。

閱讀其文本，就可以發(fā)現(xiàn)，TPP規(guī)則簡直與中國十八屆三中、四中、五中全會所提出的改革開放愿景不約而同。十八屆三中全會指出，堅持雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作，以周邊為基礎加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略；改革市場準入、海關監(jiān)管、檢驗檢疫等管理體制，加快環(huán)境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易區(qū)網(wǎng)絡。這些表述是非常清晰的。十八屆五中全會更加進一步指出，必須順應我國經濟深度融入世界經濟的趨勢，發(fā)展更高層次的開放型經濟；開創(chuàng)對外開放新局面，必須豐富對外開放內涵，提高對外開放水平，協(xié)同推進戰(zhàn)略互信、經貿合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局；形成對外開放新體制，完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，健全服務貿易促進體系，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，有序擴大服務業(yè)對外開放；加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略。

十八屆三中全會還比較詳細地提出：國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經濟；國家實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單的基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域；探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式；加強知識產權的運用和保護；切實轉變政府職能，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府；統(tǒng)一內外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預期，推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域有序開放；建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。這些提法幾乎涵蓋了TPP所有重要規(guī)則。這幾次全會雖然沒有著重強調勞工權益保護，但我國是社會主義國家，應該比美國、日本等資本主義國家更加重視勞動者權益保護，這當然不應該成為我們的障礙。TPP強調在法治框架下保障規(guī)則的實施，這與我國十八屆四中全會提出的“社會主義市場經濟的本質是法治經濟”的理念也是一致的。中國的這些重要文件和TPP文本所展現(xiàn)的規(guī)則基本一致，很可能反映了這些規(guī)則洞悉了時代發(fā)展趨勢、定義了市場經濟的未來方向。

TPP有一部分針對國有企業(yè)的內容，這使得一些國內官員、學者、民眾認為這是專門沖著中國來的，是要逼迫中國搞私有化。其實TPP文本中國有企業(yè)章節(jié)并沒有私有化方面的要求，但要求政府保持競爭中立，即政府不能在企業(yè)之間的競爭中偏袒國有企業(yè)。這與我國十幾年前至今一直強調的各種所有制企業(yè)平等競爭的原則是一致的。TPP文本中的國有企業(yè)有其專門的界定，是指一個企業(yè)中國有資本占比在50%以上，或者擁有50%以上投票權，或者擁有權力來任命董事會（或類似管理機構）的多數(shù)成員。

同時，TPP并不關注所有的國有企業(yè)，只關注那些達到收入門檻的國有企業(yè)，現(xiàn)在確定的年收入門檻是2億特別提款權（SDRs），按目前的兌換比率大約接近3億美元，而低于這個年收入標準的國有企業(yè)是可以免于TPP對國有企業(yè)所提那些要求的。當然，收入門檻以后會做調整，調整的參數(shù)主要是SDR中各種貨幣的權重和其GDP平減指數(shù)的變化。TPP對成員國的國有企業(yè)到底提出了哪些要求呢？主要包括非歧視性要求、非商業(yè)性扶助要求，以及透明度要求等等。應該說，這些要求與我國已經頒布的各相關文件的精神并不抵觸，只是有些內容我國目前還考慮不到或者實施不力，即使不加入TPP，我們自己以后也應該朝著這個方向去走。

TPP的影響不易準確測算

既然TPP規(guī)則不是問題，那么我國加入TPP的話，到底會有多大好處呢？譬如說會不會像加入WTO那樣刺激出口的迅猛增長？而不加入是否會蒙受較大損失？應該說，無論是雙邊、多邊，還是區(qū)域、全球的經濟貿易和投資協(xié)定，在促進貿易、促進經濟增長方面，理論上往往都能得出正面結論。但實際效果未必與理論預期一致。最近，美國國務院的經濟學家來筆者單位就TPP問題進行交流研討，他們介紹了美國著名經濟學家Peter Petri等人的研究成果，認為TPP在2025年之前會給加拿大帶來2.3%的出口增長，給美國帶來4%的出口增長，給日本帶來11%的出口增長，給越南帶來28%的出口增長，而如果中國不加入則會因為貿易轉移而蒙受1%的出口負增長。不過筆者和他們都認為這種使用可計算一般均衡（CGE）模型的分析方法遠遠不能準確預測貿易創(chuàng)造和經濟增長，更無法衡量TPP這種涉及跨國供應鏈合作與重組的行為，因此，從貿易增長和經濟增長的角度來考量TPP，既難以做到準確，也未能真正展示其積極意義。筆者判斷，中國若長期不加入TPP，貿易轉移給中國帶來的出口損失可能會遠遠超過1%，因為TPP對成員國之間貿易的原產地要求有著更高標準，這會有利于越南等國從中國手里奪取一些對發(fā)達國家的出口，久而久之，就會對中國目前尚保持全面優(yōu)勢的完整供應鏈結構和配套體系構成侵蝕，使中國本已受到成本上升困擾的出口導向型制造業(yè)受到傷害，這一點我們不應該掉以輕心。

當然，從根本上來講，關稅減讓和自由貿易、自由投資等協(xié)定是否能促進一國的貿易增長和經濟增長，歸根到底還是取決于這個國家本身爭不爭氣、提不提氣，這就是那句老話所說的“外因是變化的條件、內因是變化的根據(jù)”，所以同樣加入一個協(xié)定的若干國家，當初都抱著受惠得益的打算加入其中，但隨著時間推移，爭氣提氣的國家就受益了，不爭氣不提氣的國家就受損了。

從中國過去30多年的經歷來看，我們的政府、企業(yè)、民眾基本上都很適應一個比較開放的經貿環(huán)境，可以說中國是全球化的最大受益者之一。TPP這12個創(chuàng)始談判國，也未必都把直接帶來的貿易增長和經濟增長的賬算得那么清楚才加入TPP，也不排除不同國家各有其他算盤，譬如說也需要借助TPP這種跨國機制和外部壓力來推進國內的改革。中國在本世紀初加入WTO無疑對國內改革起到了推動作用，現(xiàn)在與美國正在商談的雙邊投資協(xié)定（BIT）也會有這方面的作用。更重要的是，既然TPP的要點是一套“交通規(guī)則”，我們應該關心，這套規(guī)則是使國際社會的成員相處得更好更順呢，還是恰恰相反。就像夜間和車馬稀少之處的交通燈，并不一定能提高通行效率，但能使人們心情更加踏實、出行更加安全，這才是交通燈的真正價值。因此，即使加入TPP在促進貿易增長和經濟增長方面的直接作用并不值得夸大，中國在未來也應該加入。中國的加入，不但會增加TPP的價值，也可以通過高水平、高標準的開放來促進中國國內改革愿景的實現(xiàn)，其意義可能大于本世紀初的“入世”。

中國不應缺席TPP

一些中國人這么認為，如果中國這樣的亞太大國不加入，TPP“肯定搞不成”、“肯定搞不大”、“肯定缺乏代表性和完整性”。當真是這樣嗎？

TPP、TTIP這些協(xié)定的確顯示了一種小集團化和碎片化傾向，但在WTO這種大塊頭無法照顧100多個國家和地區(qū)各自口味的情況下，在小范圍內率先試驗新標準、邁上新臺階，起到示范和引領作用，并不是壞事而是好事，事實上目前中國也與韓國、澳大利亞等國簽訂了雙邊自貿協(xié)定。至于像越南這樣的欠發(fā)達國家也成為TPP首批成員，這不應該扯上TPP的品味或者越南的品味，這是談判的結果，如魚飲水冷暖自知。

TPP是不是美國日本等國圍堵和遏制中國的一個陰謀？中國可不可以用亞太自貿區(qū)（FTAAP）、區(qū)域全面經濟伙伴關系（RCEP）、“一帶一路”來對沖或對壘TPP？與其說TPP是一個陰謀，還不如說是一個陽謀，因為美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬說得很明白也很刺耳：不能讓中國來書寫未來的交通規(guī)則。刺耳的語言對于中國的自尊心是一種傷害，但陽謀可以達到圍堵和遏制中國的目的嗎？如果中國加入TPP能夠受益，就會有助于中國的繁榮富強而不是相反，就像美國鼓勵中國搞市場經濟一樣，市場經濟使中國獲得了很大的發(fā)展、變得比較繁榮和強大。如果中國不加入TPP，而致力于FTAAP、RCEP、“一帶一路”，當然也是選項。不過，F(xiàn)TAAP看來并沒有設定較高標準，并不像是十八屆三中全會追求的那種“高標準自由貿易區(qū)”，而像是一個規(guī)模更小、關稅更低的縮小版WTO，現(xiàn)在經濟全球化或區(qū)域化的要點已經不在關稅減讓方面了，所以它的意義不宜夸大，而且?guī)资畟€成員國家和地區(qū)的談判成本、協(xié)調成本也不可小覷。

而RCEP，到底將是一個以關稅減讓為主的淺協(xié)定（sallow agreement）還是一個強調供應鏈紀律和標準和諧化的深協(xié)定（deep agreement），則尚未可知。如果是前者，就跟FTAAP沒有太大區(qū)別；如果是后者，那就是一個新的更大規(guī)模的TPP，中國若能主導當然很好。

從目前的情況來看，想給RCEP設定較高標準還比較困難，更談不上“黃金標準”。而且在TPP已經談成的情況下，日本等亞洲主要國家到底有多大興趣再搞一個RCEP，就難說了。至于“一帶一路”，并不是由成員國談判簽署形成的一個協(xié)定或一個構架?？偟膩砜矗琓PP如果能生效，不但會引領未來的跨國經貿規(guī)則，還有可能逐漸發(fā)展成為一個區(qū)域治理機制和平臺，并將吸引亞太其他幾個有影響力、有重要性的國家的加入。如果這種情況出現(xiàn)，也許TPP會成為一個亞太版G20，并且比現(xiàn)在逐漸空談化的APEC和全球G20更具解決實際問題的能力?？梢哉f，如果TPP獲得成功，再加上可能成功的TTIP，就可能會改寫亞太和全球的貿易格局、政經格局和治理結構，這一點應該引起重視，而中國的缺席是不應該的。

需要指出的是，TPP的一個核心實施機制，即投資者-東道國爭端解決機制（ISDS），的確可能引發(fā)爭議和疑慮。這個機制意味著，從事跨國貿易、投資等經濟活動的企業(yè)（即ISDS中的投資者），如果遇到爭端，可以繞過東道國的司法體系，可以繞過母國與東道國的政府對政府的機制，而直接將東道國政府告到國際仲裁機構。這個機制，不但可能給東道國政府帶來經濟賠償方面的壓力，還可能會給人造成東道國的主權受到侵蝕的印象。來筆者單位討論的美國國務院經濟學家澄清說，ISDS機制即使判定投資者勝訴，東道國政府也并不需要改變政策或改變監(jiān)管，只需要進行經濟賠償就可以了。這種澄清當然不能消除傳統(tǒng)語境中對主權受損的困惑和疑慮。不過，這種機制也可能在未來的區(qū)域治理、全球治理中得到更廣泛的認可流行，因為缺乏強有力實施機制的區(qū)域治理平臺、全球治理平臺都會慢慢地淪為成橡皮圖章和清談會議，這是大家都看得到的。

事實上，在過去幾十年里，國與國之間的經貿合作、裁軍合作、反恐合作，以及現(xiàn)在的應對氣候變化合作，都涉及到他國或國際機構對一國內部某些事項的核查和透明度要求等問題，這在傳統(tǒng)認知中都可以被認為是對主權的侵蝕。在區(qū)域治理、全球治理變得越來越重要的未來，國家主權有可能會進行重新界定和重新校調，TPP對成員國政府監(jiān)管的透明度、中立性等方面的要求和核查程序，也反映了這種趨勢。

當然，TPP會不會成功，TPP規(guī)則和機制會不會引領未來的方向，TPP構架會不會重繪亞太和全球格局，需要時間來回答。區(qū)域化、全球化盡管有很多疑慮和抵觸，應該說是一個大趨勢，但如果過于理想化、激進化，如果標準太高、步子太快，結果并不一定如愿，甚至可能適得其反。歐盟和歐元區(qū)應該是經過充分醞釀、充分磋商、充分設計的，但還是有一些國家跟不上從而可能危及整個構架。從這個角度來看，美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬為TPP所設定的“黃金標準”比美國前國務卿希拉里·克林頓所主張的“白金標準”要更加現(xiàn)實主義一些，得以實施的可能性還是較大的，中國對其采取更積極的態(tài)度是值得考慮的。

作者為國務院發(fā)展研究中心研究員，本文不代表其所在單位觀點