中國需要怎樣的城市群？

寧越敏

紐約曼哈頓

從“十一五”規(guī)劃起，我國各類規(guī)劃就把發(fā)揮城市群對區(qū)域經(jīng)濟的輻射帶動作用作為重要內(nèi)容。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議進(jìn)一步明確城市群要成為帶動區(qū)域發(fā)展的增長極。2014年國務(wù)院頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》及2015年中共中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃編制的建議均提出要在沿海建設(shè)京津冀、長三角、珠三角等三個世界級的城市群，另外在中西部地區(qū)建設(shè)若干個區(qū)域性城市群及一批省內(nèi)城市群，以促進(jìn)區(qū)域的均衡發(fā)展。

國外大城市群的蓬勃發(fā)展

作為國家戰(zhàn)略的城市群，其概念源自法國地理學(xué)家戈特曼的大都市帶理論。1957年，戈特曼在研究美國東北部大西洋沿岸城市密集區(qū)時發(fā)現(xiàn)，這一地區(qū)形成了由若干大都市區(qū)首尾相連，彼此在經(jīng)濟、社會、文化等各個方面存在著密切交互作用的巨大的城市地域復(fù)合體，其人口規(guī)模超過了3000萬人。戈特曼選擇了古希臘語的詞匯“megalopolis”來稱呼這個當(dāng)時世界上最大的超級大都市區(qū)。

日本東京。

1983年，筆者在國內(nèi)最早系統(tǒng)介紹了戈特曼的成果，并將“megalopolis”翻譯為“巨大都市帶”。1976年，戈特曼撰寫了《世界大都市帶體系》一文，提出世界上有六個大都市帶，它們是：（1）從波士頓經(jīng)紐約、費城、巴爾的摩到華盛頓的美國東北部大西洋沿岸大都市帶，簡稱“波士華（Boswash）”;（2）從芝加哥向東經(jīng)底特律、克利夫蘭到匹茲堡的五大湖沿岸大都市帶，簡稱“芝匹茲（Chippits）”;（3）從東京、橫濱經(jīng)名古屋、大阪到神戶的日本太平洋沿岸大都市帶;（4）從倫敦經(jīng)伯明翰到曼徹斯特、利物浦的英格蘭東南部大都市帶;（5）從阿姆斯特丹到德國魯爾區(qū)再到以巴黎為中心的歐洲西北部大都市帶;（6）中國以上海為中心的長江三角洲大都市帶。

上述六大都市帶中，以美國東北部大西洋沿岸波士華大都市帶和日本太平洋沿岸大都市帶最為著名。2003年，波士華大都市帶面積達(dá)18萬平方公里，人口超過5000萬，約占美國人口的六分之一，是美國的經(jīng)濟和政治中心。日本太平洋沿岸大都市帶包含以東京為核心的首都圈、以名古屋為核心的中部圈和以大阪、神戶為中心的近畿圈三大城市群，總面積近12萬平方公里，2007年人口8400萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)3.1萬億美元。隨著新干線延伸到北九州，日本太平洋沿岸大都市帶也進(jìn)一步擴展到九州島，人口接近1億。

戈特曼認(rèn)為大都市帶有五個重要特征：一是多中心，以若干個大都市區(qū)為核心，并包括周邊與大都市區(qū)有緊密社會經(jīng)濟聯(lián)系的區(qū)域;二是大都市區(qū)之間有快速交通廊道連接，最初是鐵路，繼而是高速公路，個別的如日本太平洋沿岸大都市帶甚至進(jìn)入到高速鐵路時代;三是大都市帶內(nèi)部，在大都市區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間存在密集的交互作用;四是規(guī)模巨大，以2500萬人作為大都市帶的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn);五是大都市帶是國家的核心區(qū)域，集外貿(mào)門戶職能、現(xiàn)代化工業(yè)職能、商業(yè)金融職能、文化先導(dǎo)等職能于一體，是國家社會經(jīng)濟最發(fā)達(dá)、經(jīng)濟效益最高的地區(qū)，甚至具有國際交往樞紐的作用。

戈特曼的大都市帶研究在國際城市科學(xué)研究領(lǐng)域引起巨大的反響，歐美日的學(xué)者紛紛對各國的大都市帶開展實證研究，取得豐碩成果。2000年以后，歐美學(xué)者繼續(xù)相關(guān)研究，并提出新的城市區(qū)域概念，如英國學(xué)者霍爾依據(jù)世界城市網(wǎng)絡(luò)理論對歐洲八個多中心巨型城市區(qū)域開展了研究，美國弗吉尼亞理工學(xué)院大都市研究所以及美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會分別提出巨型（城市）區(qū)域的概念，認(rèn)為美國至2050年將形成10個人口在1000萬以上的巨型城市-區(qū)域。

中國城市群的界定和作用

國內(nèi)學(xué)者在戈特曼大都市帶概念的基礎(chǔ)上發(fā)展出適應(yīng)中國國情的兩個概念，一是都市連綿區(qū)，二是城市群。都市連綿區(qū)這一概念由北京大學(xué)周一星提出，與大都市帶概念近似，都強調(diào)以都市區(qū)為基本組成單元，是以若干大城市為核心并與周邊地區(qū)保持強烈交互作用和密切社會經(jīng)濟聯(lián)系，沿一條或多條交通走廊分布的巨型城鄉(xiāng)一體化地區(qū)。兩者不同的是考慮到中國是一個經(jīng)濟發(fā)展水平較低的人口大國，都市連綿區(qū)的人口密度設(shè)定為700人/平方公里，遠(yuǎn)高于大都市帶的250人/平方公里。

城市群最初由我國老一代城市地理和城市規(guī)劃學(xué)家宋家泰等人提出，系指多經(jīng)濟中心的城市區(qū)域，如蘇錫常、長株潭、沈鞍撫本遼等。換言之，城市群是在一定區(qū)域范圍內(nèi)，由若干個具有一定經(jīng)濟規(guī)模，且差異不大，彼此存在內(nèi)在聯(lián)系的城市集合體。1990年后，一些地區(qū)的城市政府自發(fā)聯(lián)合起來，成立城市經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。其后，城市群概念被泛化。因沒有明確的空間概念，城市群既可指面積超過30萬平方公里，人口超過1億的超大尺度的長江中游城市群，又可指小尺度的，人口僅數(shù)百萬的北部灣、天山北坡之類的城市群，甚至認(rèn)為以拉薩為中心也存在一個城鎮(zhèn)群，顯然這些中小尺度的城市群與戈特曼所指的大都市帶不是一回事。

筆者一直致力于城市群界定的研究，在都市連綿區(qū)的基礎(chǔ)上提出大城市群界定的五項標(biāo)準(zhǔn)：1. 以都市區(qū)作為城市群的核心，一個城市群至少有兩個人口百萬以上大都市區(qū)作為發(fā)展極，或至少擁有一個人口在200萬以上的大都市區(qū);2. 大城市群的總?cè)丝谝?guī)模達(dá)1000萬人以上;3. 應(yīng)高于全國平均的城市化水平;4. 沿著一條或多條快速交通走廊，連同周邊有著密切社會、經(jīng)濟聯(lián)系的城市和區(qū)域，相互連接形成的巨型城市化區(qū)域;5. 城市群的內(nèi)部區(qū)域在歷史上要有較緊密的聯(lián)系，區(qū)域內(nèi)部要有共同的地域認(rèn)同感。

在以上五項標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)和2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，認(rèn)為中國已形成長三角、珠三角、京津唐、山東半島、遼中半島、哈爾濱-大慶-齊齊哈爾、長春-吉林、中原、關(guān)中、閩東南、成渝、武漢、長株潭等13個人口規(guī)模在1000萬人以上的大城市群。按照城市群人口規(guī)模的大小，可將13個城市群分為三個等級：一級城市群的人口總規(guī)模達(dá)到5000萬人以上，包括長三角、珠三角、京津唐三大城市群。其中長三角城市群2010年的人口超過1億人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他城市群的人口規(guī)模，是中國最大的城市群。珠三角城市群若包括區(qū)域中心城市香港、澳門，其人口規(guī)模也超過6000萬人，是中國第二大城市群。京津唐人口超過4700萬人，是第三大城市群。二級城市群的人口規(guī)模介于2000萬-4000萬之間，包括成渝、山東半島、遼中南、中原、武漢、閩東南等6個大城市群。三級城市群的人口規(guī)模介于1000萬-2 000萬之間，包括關(guān)中、哈大齊、長吉、長株潭等4個城市群。

中國城市群的巨大人口規(guī)模與人口大規(guī)模流動有關(guān)。2001年中國加入世界貿(mào)易組織后，全球資本加快向中國轉(zhuǎn)移，由于全球資本轉(zhuǎn)移主要發(fā)生在沿海地區(qū)，所產(chǎn)生的就業(yè)機會導(dǎo)致中西部地區(qū)人口加速向沿海地區(qū)流動，這種雙向流動造成沿海城市群人口激增。2000年-2010年間，長三角人口增加了2020萬人，珠三角、京津唐兩個城市群人口也增加了1000萬人以上，三大城市群合計人口增加4347萬人。其他10個城市群除武漢城市群人口略微有所減少外，也有不同程度的增加，特別是同處沿海的山東半島、閩東南以及成渝、中原四個城市群的人口增加了300萬以上。13個城市群人口合計增加6459萬人，而同期全國人口（不包括港澳臺）增加7400萬人。這表明歷經(jīng)30多年的改革開放，中國人口流動已突破省、市行政區(qū)劃的束縛，城市群這一空間單元已成為我國人口的主要集聚區(qū)。

戈特曼認(rèn)為大都市帶是國家的核心地區(qū)，經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的地方。同樣，中國的城市群也是中國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的地方，在國家經(jīng)濟發(fā)展中起到引領(lǐng)作用。2000年，13個城市群的地區(qū)生產(chǎn)總值為52074 億元，占全國GDP的58.25%。2012年，各城市群地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到了203053億元，占全國的比重上升到61.44%，經(jīng)濟集聚度有所上升。

按城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重區(qū)分，長三角因其規(guī)模較大，占全國GDP 的比重高達(dá)17.37%， 珠三角所占份額為9.21%，京津唐所占份額為7.62%。三大城市群貨物進(jìn)出口總額占全國的比重達(dá)74.5%，其中僅長三角和珠三角合計占全國進(jìn)出口額就達(dá)60%以上。三大城市群實際利用外資額占全國的90%左右，其中長三角幾乎占據(jù)全國的半壁江山。在機場旅客吞吐量方面，北京、上海、廣州、深圳四大機場合計占全國的35.2%。根據(jù)北京和上海市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2012年，北京擁有跨國公司地區(qū)總部248個，跨國公司研發(fā)中心466個，上海則分別擁有445個和366個。綜上所述，三大城市群不僅已成為我國經(jīng)濟的核心地域，而且也是我國與世界經(jīng)濟聯(lián)系的樞紐。因此，這三大城市群可列第一層次，最有條件建設(shè)為世界級的城市群。

沿海的遼中南、山東半島、閩東南和成渝、武漢、中原六個城市群可列第二層次，其地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重為2.5-5.3%左右。其中，地處沿海的遼中南、山東半島、閩東南三個城市群外向型經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，其進(jìn)出口額占全國2.5-4.9%，而中西部三個城市群外向型經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低。

哈大齊、長吉、關(guān)中、長株潭三個城市群的經(jīng)濟實力較弱，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重不到2%，外向型經(jīng)濟的發(fā)展水平也較低，可列第三層次。

發(fā)揮各級政府的建設(shè)作用

城市群的基本組成單元是城市行政區(qū)，多數(shù)為地級市或副省級市，也包括直轄市。從上世紀(jì)80年代開始，珠三角、長三角、長株潭三個城市群內(nèi)部的一些城市為增強彼此之間的橫向經(jīng)濟聯(lián)系就開展了經(jīng)濟合作。此后，城市之間的非正式合作上升到組織層面。如長三角形成江浙滬皖三省一市和16個城市為主體的多層次的區(qū)域合作方式。而廣東、湖南兩省政府在珠三角、長株潭兩個城市群的發(fā)展過程中曾起了重要的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。但無論是珠三角城市群還是長株潭城市群，城市政府仍然是城市間經(jīng)濟合作的主體。

近年來，由于城市群的范圍越來越大，跨省級行政區(qū)的城市群數(shù)量增加，在城市群規(guī)劃編制和實施過程中出現(xiàn)了以下兩種情況：

一是省級行政區(qū)成為城市群規(guī)劃的基本單元。2008年，國家有關(guān)部門編制長江三角洲城市群規(guī)劃，開始把江蘇、浙江和上海三個行政區(qū)視為長三角城市群。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃也把京津冀二市一省作為規(guī)劃的基本單元。在這些規(guī)劃中，由于涉及跨省行政區(qū)，由國家有關(guān)部門直接負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制，規(guī)劃的實施主體為省級政府，地級市（包括副省級市）政府的作用弱化。

二是把若干個城市群組合為跨省的超級城市群，長江中游城市群規(guī)劃是其中的一個代表。長江中游城市群覆蓋了湖北14個地級市和省轄市、湖南8個地級市、江西8個地級市和另2個地級市的部分縣，總面積達(dá)到31.7萬平方公里，占三省面積的56%，大大超過江浙滬和京津冀的面積。由于涉及的地級市眾多，又是跨省的組合，長江中游城市群也是由中央有關(guān)部門承擔(dān)規(guī)劃編制，省政府承擔(dān)規(guī)劃發(fā)展的實施。目前正在進(jìn)行規(guī)劃編制的成渝、東北城市群與長江中游城市群的情況類似，而關(guān)中、中原兩個相鄰的城市群也有必要打破行政區(qū)分割，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃編制。

南京，高架鐵軌上行駛的滬寧城際高鐵和諧號列車，高鐵的發(fā)展讓中國的城市群聯(lián)點成片。

上述兩種城市群規(guī)劃，由于地域廣大，內(nèi)容豐富，實際上已相當(dāng)于區(qū)域規(guī)劃。因此，在規(guī)劃編制和實施過程中出現(xiàn)了中央和省級政府承擔(dān)越來越多責(zé)任的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，城市群發(fā)源于城市之間的經(jīng)濟合作，在城市群建設(shè)中，由于中國多層次的行政區(qū)劃體制，也需要發(fā)揮城市政府在城市經(jīng)濟合作中的作用。在這方面，長三角提供了一個很好的例子。長三角的16個城市在旅游、能源、環(huán)保、科技、道路運輸、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、社會保障等方面開展了雙邊或多邊合作，顯示了城市政府在推進(jìn)經(jīng)濟一體化方面大有可為。

因此，城市群的建設(shè)需要發(fā)揮中央、省和城市三級政府的積極性，使城市群成為區(qū)域經(jīng)濟增長的引擎，促進(jìn)區(qū)域的均衡發(fā)展。（作者系華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心主任）

按城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重區(qū)分，長三角因其規(guī)模較大，占全國GDP 的比重高達(dá)17.37%， 珠三角所占份額為9.21%，京津唐所占份額為7.62%。

三大城市群貨物進(jìn)出口總額

占全國的比重達(dá)74.5%，其中僅長三角和珠三角合計占全國進(jìn)出口額就達(dá)60%以上。三大城市群實際利用外資額占全國的90%左右，其中長三角幾乎占據(jù)全國的半壁江山。

在機場旅客吞吐量方面，北京、上海、廣州、深圳四大機場合計占全國的35.2%。

根據(jù)北京和上海市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2012年，北京擁有跨國公司地區(qū)總部248個，跨國公司研發(fā)中心466個，上海則分別擁有445個和366個。

珠三角、京津唐兩個城市群人口也增加了1000萬人以上三大城市群合計人口增加4347萬人

三大城市群合計人口增加4347萬人

統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性。要在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的基礎(chǔ)上，結(jié)合實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)等戰(zhàn)略，明確我國城市發(fā)展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動發(fā)展，讓中西部地區(qū)廣大群眾在家門口也能分享城鎮(zhèn)化成果。各城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。要加強創(chuàng)新合作機制建設(shè)，構(gòu)建開放高效的創(chuàng)新資源共享網(wǎng)絡(luò)，以協(xié)同創(chuàng)新牽引城市協(xié)同發(fā)展。我國城鎮(zhèn)化必須同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，城市工作必須同“三農(nóng)”工作一起推動，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。