土地信托流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障

汪 莉,彭婷婷

(安徽大學(xué) 法學(xué)院； 安徽 合肥 230601)

?

土地信托流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障

汪 莉,彭婷婷

(安徽大學(xué) 法學(xué)院； 安徽 合肥 230601)

土地信托作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種重要的創(chuàng)新模式，比傳統(tǒng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有一定的優(yōu)越性。但由于目前土地信托流轉(zhuǎn)的理論與實(shí)踐處于初步階段，對(duì)以農(nóng)民為代表的眾多土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益保護(hù)不完善，導(dǎo)致農(nóng)民的自主權(quán)、知情權(quán)受到侵害。建議通過(guò)制訂《土地信托流轉(zhuǎn)條例》、完善土地信托合同的內(nèi)容及完善政府對(duì)土地信托的監(jiān)管制度等，以保障農(nóng)民的權(quán)益。

土地流轉(zhuǎn)；土地信托；權(quán)益保障

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》指出：“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！毙磐惺且环N專門的財(cái)產(chǎn)管理制度，在民事活動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中有其特殊的功能價(jià)值。[1]農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式中的一種制度創(chuàng)新。土地信托,流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶將土地使用權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，委托給信托公司經(jīng)營(yíng)管理，在一定期限內(nèi)獲得信托收益的土地經(jīng)營(yíng)方式。

農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)民依法作為社會(huì)主體存在的必要條件，因?yàn)槿祟惗喾N多樣的需要是經(jīng)濟(jì)利益的自然基礎(chǔ),人類實(shí)現(xiàn)多種多樣的需要,要通過(guò)各種各樣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。[2]但是目前土地信托仍處于實(shí)踐探索階段，土地信托流轉(zhuǎn)還沒(méi)有完整的法律體系，其實(shí)際操作主要參照《信托法》、《合同法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)及地方政府規(guī)章、政策?？傮w而言，現(xiàn)行土地信托仍處于實(shí)踐先于立法、先于理論的探索階段，各項(xiàng)法律保障制度不夠成熟，且農(nóng)民對(duì)土地信托的意識(shí)比較淡薄，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的意愿不高，阻礙了土地信托的發(fā)展。在具體的實(shí)踐中，由于流轉(zhuǎn)費(fèi)用過(guò)低，土地流轉(zhuǎn)事實(shí)上已令部分農(nóng)民利益受損，而執(zhí)行中,如何使信托工具真正產(chǎn)生造血功能，仍有待探索。[3]

1 土地信托流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損的類型

1.1 農(nóng)民自主權(quán)受損

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷增大，為引導(dǎo)農(nóng)村土地依法有序高效流轉(zhuǎn)，更好地適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，國(guó)務(wù)院和地方政府都出臺(tái)了一系列的措施保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民對(duì)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象、流轉(zhuǎn)的方式等有自主決定的權(quán)利，不受任何個(gè)人或組織的強(qiáng)制干涉。雖然土地信托流轉(zhuǎn)是以自愿為原則、為前提，但是，信托知識(shí)的普及和信托觀念的樹(shù)立遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于信托實(shí)踐的發(fā)展。[4]在實(shí)際操作中，農(nóng)民由于對(duì)信托制度及信托公司不了解，目前由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記工作還沒(méi)有落實(shí)，農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)之后難收回，部分農(nóng)民不希望土地流轉(zhuǎn)。有些基層自治組織努力給農(nóng)民做工作，有些農(nóng)民是迫于壓力而接受，此舉不僅違背農(nóng)民意愿，也損害農(nóng)民利益。

為了解農(nóng)民對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)是否有自主決定權(quán)，我們項(xiàng)目組在2014年7月到含山進(jìn)行實(shí)地調(diào)研并與農(nóng)戶交流，并在問(wèn)卷中設(shè)計(jì)了一道農(nóng)民是否有自主決定土地信托流轉(zhuǎn)的權(quán)利的題目。

問(wèn)卷第43題：您對(duì)自己的承包地是否信托流轉(zhuǎn)有決定權(quán)嗎？選擇“能夠自行決定”的占比30%，選擇“只能由村委會(huì)統(tǒng)一決定”的占比57.28%，選擇“只能由上級(jí)政府統(tǒng)一決定”的占比12.72%。從比例上看，能夠自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶的比例不到三分之一，說(shuō)明違背農(nóng)民意愿進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象還是大量存在的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)也是信用經(jīng)濟(jì)，由于農(nóng)村信用體系發(fā)展不成熟，誠(chéng)信意識(shí)尚未深入民心，農(nóng)民對(duì)當(dāng)?shù)卣托磐泄颈в蓄檻]和不完全信任的心態(tài)，無(wú)疑增加了信托流轉(zhuǎn)推廣的難度。

1.2 農(nóng)民知情權(quán)受損

知情權(quán)益是交易活動(dòng)中當(dāng)事人對(duì)涉及自身利害關(guān)系的交易信息所享有的特定利益。這些信息影響到當(dāng)事人對(duì)是否交易、如何交易的決策，因而知情權(quán)應(yīng)被法律所保護(hù)。但知情權(quán)并非法定獨(dú)立的權(quán)利，而僅是法律所認(rèn)可的權(quán)益。民法通常采用施加一方的告知義務(wù)來(lái)保障另一方主體知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在土地信托實(shí)踐中，信托公司負(fù)有信息披露義務(wù)，二次代理人負(fù)有信息傳達(dá)義務(wù)，但兩者都存在一定的消極、不作為現(xiàn)象，致使農(nóng)民知情權(quán)益受損嚴(yán)重。

首先，農(nóng)民作為委托人的知情權(quán)益受損。農(nóng)民對(duì)于委托人的權(quán)利，毫不知情。農(nóng)民只知道將土地委托給村委會(huì)進(jìn)行流轉(zhuǎn)并簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議，至于村委會(huì)后續(xù)如何利用、流轉(zhuǎn)或者轉(zhuǎn)委托給何人，村民皆不知情。再以含山縣黃墩村的村民與村委會(huì)簽訂的《農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托書》為例，除了合同當(dāng)事人的基本信息外，委托書共涵蓋六大方面，即委托事項(xiàng)、委托期間、委托流轉(zhuǎn)的方式及價(jià)格、流轉(zhuǎn)收益交付時(shí)間、委托期限、有關(guān)事項(xiàng)說(shuō)明等。內(nèi)容涉及流轉(zhuǎn)土地的面積、方位、用于出租、收益的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及付款時(shí)間等，但并未對(duì)信托進(jìn)行基本的告知和說(shuō)明。可見(jiàn)，就土地信托而言，農(nóng)民的知情權(quán)益成為盲點(diǎn)。

其次，農(nóng)民作為受益人的知情權(quán)益受損。實(shí)踐中，農(nóng)民只知自己是土地流轉(zhuǎn)的發(fā)包方，卻不知自己亦是土地信托中的受益人，更勿論知道其身份后相應(yīng)的權(quán)利。而另一個(gè)不妥之處在于，信托公司雖在訂立信托合同時(shí)明確提出，在信托計(jì)劃成立日后每個(gè)自然季度屆滿后10個(gè)工作日內(nèi)，向受益人提交信托財(cái)產(chǎn)管理報(bào)告和信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)用及收益情況表，并定時(shí)利用中心金融網(wǎng)或電子郵件向受益人進(jìn)行信息披露。至信托成立至今，已有多個(gè)自然季度屆滿，但目前農(nóng)民并沒(méi)有收到相關(guān)的披露信息。筆者在登錄說(shuō)明書中提及的信息披露網(wǎng)站時(shí)，發(fā)現(xiàn)信息查詢須提交在信托合同中約定的收益轉(zhuǎn)入的銀行賬戶賬號(hào)。顯然，對(duì)已加入土地信托卻毫不知情的農(nóng)民而言，解密信息更是無(wú)從談起，更遑論查詢信息呢？因此，出于制度設(shè)計(jì)的缺陷以及基本信息的不公開(kāi)，農(nóng)民以受益人身份所享有的權(quán)利亦被忽視。

2 土地信托流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損的法律分析

土地信托是一種創(chuàng)新的土地流轉(zhuǎn)模式，目前在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)處于實(shí)踐探索階段，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，既可獲得一定利益又要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)。“信托的最大功能是為社會(huì)提供了一項(xiàng)優(yōu)良的外部財(cái)產(chǎn)管理制度”[5]，農(nóng)村土地信托在給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供新的財(cái)產(chǎn)管理方式的同時(shí)，也面臨制度困境和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。[6]

2.1 缺乏土地信托流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)

2001年，《中華人民共和國(guó)信托法》的出臺(tái)，為我國(guó)信托事業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。但是對(duì)我國(guó)而言信托制度仍屬舶來(lái)品[7]，實(shí)踐和理論存在沖突，同時(shí)《信托法》原則性比較強(qiáng)，且主要規(guī)范商業(yè)領(lǐng)域的信托法律關(guān)系，不能完全為農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展提供法律依據(jù)。雖然我國(guó)《憲法》第10條原則性規(guī)定，土地的使用可以依照法律的規(guī)定流轉(zhuǎn)，但是對(duì)關(guān)于農(nóng)村土地信托的適用范圍、主體地位、權(quán)利義務(wù)等問(wèn)題卻缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定[8]。目前由于土地信托流轉(zhuǎn)剛剛起步，國(guó)家缺乏完備的土地信托流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，同時(shí)頂層設(shè)計(jì)也不夠完善，造成農(nóng)民在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的過(guò)程中比較盲目，實(shí)踐中存在較多的問(wèn)題。比如土地信托浮動(dòng)收益確定依據(jù)等具體問(wèn)題，法律都沒(méi)有明確說(shuō)明，這導(dǎo)致了我國(guó)土地信托在很多方面無(wú)法可依。目前農(nóng)村土地信托在安徽省宿州和含山及其他等地均是在地方性政府政策的指引下進(jìn)行的有益嘗試，實(shí)踐中農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的規(guī)制主要參見(jiàn)《信托法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。我國(guó)還沒(méi)有完善的關(guān)于土地信托流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，法律制度的供給滯后于土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐的發(fā)展需求。制度供給和實(shí)踐需求的矛盾，儼然已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)有效運(yùn)行的重要障礙。

2.2 土地信托流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度不完善

含山和宿州土地信托運(yùn)作，地方政府都是主導(dǎo)力量。政府既代理農(nóng)民把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以信托的方式流轉(zhuǎn)給信托公司，并且有的政府甚至充當(dāng)委托人的角色與受托人簽訂土地信托合同，同時(shí)政府又要監(jiān)管信托公司及農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。將信托引入土地流轉(zhuǎn)，國(guó)家希望能矯正土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，強(qiáng)化信托公司作為經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)導(dǎo)向，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)從政府主導(dǎo)向政府與市場(chǎng)并重的方向發(fā)展，并逐步向土地銀行的業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在是本末倒置，因此，就會(huì)出現(xiàn)政府監(jiān)管不完善的問(wèn)題。

3 土地信托流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策

3.1 制訂《土地信托流轉(zhuǎn)條例》

黨的十八屆四中全會(huì)決議明確提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法治國(guó)的前提就要有法可依。確保公民之間、國(guó)家與公民之間以及國(guó)家內(nèi)部領(lǐng)域均受法律調(diào)整與約束。由于土地信托流轉(zhuǎn)在我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)起步，制訂《土地信托流轉(zhuǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)勢(shì)在必行。

第一，《條例》可以參照《公司法》、《信托法》的相關(guān)規(guī)定，要明確規(guī)定受托人即信托公司準(zhǔn)入的條件和業(yè)務(wù)范圍，以確保農(nóng)民的收益有保障及確保耕地的性質(zhì)不會(huì)發(fā)生改變。第二，《條例》中要設(shè)計(jì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記程序及登記內(nèi)容。為確保信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性，確保信托財(cái)產(chǎn)的范圍，委托人和受托人共同向相關(guān)政府部門申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)登記，注明“信托”字樣，并對(duì)外公示。登記的內(nèi)容要有明確的主體、清晰的土地面積、具體的流轉(zhuǎn)時(shí)間及基本地租和浮動(dòng)收益提取辦法和比例，明確各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第三，《條例》中明確規(guī)定雙方對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)辦法。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)受自然災(zāi)害的影響比較大，因此，明確的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)辦法可以減少當(dāng)事人之間的糾紛。第四，《條例》中要明確規(guī)定國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金如何在當(dāng)事人之間分配。目前，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是直接打到農(nóng)民銀行賬戶上的，但是當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，糧食、農(nóng)機(jī)等一些補(bǔ)貼如何分配，應(yīng)協(xié)商好。第五，《條例》中，要明確政府監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督方式及披露信息的內(nèi)容。

只有完善的法律對(duì)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)加以規(guī)制，才能實(shí)現(xiàn)信托流轉(zhuǎn)效益的最大化，切實(shí)做到有法可依，繼而有效規(guī)避農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效運(yùn)行。最終才能達(dá)到保護(hù)農(nóng)民的利益，提高農(nóng)民的收益。

3.2 完善農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

3.2.1 尊重農(nóng)民自主權(quán)

《合同法》第4條規(guī)定：“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，具有“私權(quán)”的屬性。因此，權(quán)利人是否處分其所享有的權(quán)利應(yīng)該尊重權(quán)利人意志，非因法定原因及法定程序，不得對(duì)權(quán)利人的權(quán)利處分行為施加強(qiáng)制。[9]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，它意味著自由。正如考特和尤倫所言，“財(cái)產(chǎn)的法律概念就是一組所有者自由行使并且其行使不受他人干涉的關(guān)于資源的權(quán)力。不受他人干涉的選擇權(quán)通常成為自由?！盵10]在土地信托流轉(zhuǎn)中最重要的就是要尊重廣大農(nóng)民的意愿，依據(jù)自己的意愿支配土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及生活方式。部分政府或基層自治組織強(qiáng)迫農(nóng)民參與土地信托流轉(zhuǎn)，不僅違反經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的規(guī)律，而且有損政府及基層自治組織的權(quán)威和信用。只有當(dāng)農(nóng)民對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)制度認(rèn)可并自愿參與的時(shí)候，才能促進(jìn)土地信托制度順利開(kāi)展，也才能發(fā)揮其作用。

3.2.2 保障農(nóng)民知情權(quán)

我國(guó)農(nóng)地信托中農(nóng)民知情權(quán)益受損的原因在于信息不對(duì)稱，而信息不對(duì)稱的根源主要有三方面：一是信托公司未履行或未合理履行其信息披露義務(wù)；二是二次代理人未履行其信息傳遞義務(wù)；三是缺乏信息交流共享平臺(tái)。

第一，明確信息披露主體的義務(wù)和責(zé)任。

首先，明確二次代理人的信息披露義務(wù)。農(nóng)地信托實(shí)踐對(duì)于信托相關(guān)信息的披露，常出現(xiàn)代理人攔截信息現(xiàn)象。不同于法定的信息披露義務(wù)，代理人的信息披露是基于代理合同產(chǎn)生的約定義務(wù)。因此，在代理合同中明確代理人的信息披露義務(wù)，并加重其違約責(zé)任，成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵。如前所述，“二次代理”的代理合同多為代理方提供的格式合同，因而必須從加強(qiáng)政府實(shí)現(xiàn)審查以破除代理方利用格式合同減免應(yīng)有的信息披露義務(wù)或者減免其違約賠付的現(xiàn)象。進(jìn)一步而言，提升農(nóng)民的組織程度，加大普法力度，讓農(nóng)民懂法、用法，增強(qiáng)其對(duì)自身知情權(quán)益的關(guān)注，強(qiáng)化其締結(jié)合同的談判能力，亦是修改代理合同、強(qiáng)化代理人信息披露義務(wù)的內(nèi)部動(dòng)力。

其次，加重受托人即信托公司信息披露的民事賠償責(zé)任。信托公司的披露義務(wù)可分為三個(gè)階段：第一，發(fā)行階段，介紹信托運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)、信托合同中以顯著的方式提示風(fēng)險(xiǎn)，以及信托設(shè)立后發(fā)行信托公告對(duì)信托財(cái)產(chǎn)等情況予以披露。第二，日常管理時(shí)期，信托公司應(yīng)當(dāng)發(fā)布年度報(bào)告，就公司的運(yùn)營(yíng)、財(cái)物等重大情況予以公布，其中在公司運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)中公布信托經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)情況；另遇可能影響公司財(cái)物狀況、信托運(yùn)營(yíng)情況、客戶收益等重大事項(xiàng)時(shí)，還必須公布重大事項(xiàng)臨時(shí)報(bào)告。第三，信托終止階段，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)清算情況等告知委托人[11]。但實(shí)踐中，信托公司因其披露成本的考量，內(nèi)在并無(wú)積極披露信息的動(dòng)力。而《信托投資公司信息披露管理暫行辦法》規(guī)定了信息披露懲處措施，側(cè)重對(duì)信息披露違法責(zé)任人予以行政處罰，涉及犯罪的予以刑事處罰，但忽視其民事責(zé)任。信息披露是信托立法賦予信托公司的法定責(zé)任，而非信托相關(guān)當(dāng)事人的約定義務(wù)。

筆者認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)就未履行或不合理履行信托義務(wù)承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。目前我國(guó)立法對(duì)信托公司虛假陳述致使委托人損失的情況含糊帶過(guò)并未就民事賠償部分進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。而正所謂，哪里有權(quán)利，哪里有救濟(jì)，在賦予委托人、受益人知情權(quán)后，對(duì)其權(quán)利受損現(xiàn)狀最好的補(bǔ)救措施卻正是責(zé)令侵權(quán)人賠償損失。因此有必要就信托信息披露義務(wù)責(zé)任主體的民事賠償責(zé)任進(jìn)行細(xì)致有效的規(guī)定，從而提升披露主體的違法成本，令其主動(dòng)履行信息披露義務(wù)。

第二，構(gòu)建農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的信息共享平臺(tái)。

首先，以縣為單位打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息平臺(tái)，及時(shí)收集、發(fā)布流轉(zhuǎn)信息。村鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)農(nóng)地意向的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可在通過(guò)相關(guān)部門審核后上報(bào)，再由系統(tǒng)錄入農(nóng)地基本信息。綜合各項(xiàng)土地利用、供求信息后，構(gòu)建一個(gè)土地流轉(zhuǎn)供求數(shù)據(jù)平臺(tái)。

其次，在信息平臺(tái)上綜合各項(xiàng)信息構(gòu)建流轉(zhuǎn)地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。該數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)已流轉(zhuǎn)農(nóng)地的生產(chǎn)、收益、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠等相關(guān)信息予以公布。由相關(guān)單位負(fù)責(zé)對(duì)本單位的信息及時(shí)輸入，如保險(xiǎn)公司應(yīng)安排專員對(duì)土地理賠進(jìn)程進(jìn)行信息錄入，并及時(shí)發(fā)放相應(yīng)的重大通告。從而在信息共享的平臺(tái)上呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的具體運(yùn)作信息，方便農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)者以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行信息查閱。

3.3 完善土地信托合同的內(nèi)容

雖然說(shuō)“理性人”是有效的和真實(shí)的，但其有效和真實(shí)的程度取決于它在人們心中根植的程度。“培養(yǎng)對(duì)法律的尊重不如培養(yǎng)對(duì)權(quán)利的尊重。”[12]當(dāng)法律自身的特性即法律本身不能周延地規(guī)范所有的經(jīng)濟(jì)行為、調(diào)整所有的經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，信用的非正式規(guī)則在經(jīng)濟(jì)生活中便起到很大的作用，因此是不能忽視的。[13]

土地是農(nóng)民謀生的手段，好多年輕的農(nóng)民即使現(xiàn)在打工在外，甚至有些在城市中已安家的農(nóng)民，依然惦記著自己的“一畝三分田”，不愿意將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)流轉(zhuǎn)給信托公司，其原因很簡(jiǎn)單，擔(dān)心年老以后沒(méi)有保障或在城市就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較大，萬(wàn)一失業(yè)了，想收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困難。因此，土地信托合同中，應(yīng)該明確規(guī)定，信托公司預(yù)留一部分土地作為機(jī)動(dòng)田，留給需要收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，但不得要求必須是之前自己農(nóng)田的位置，只能服從信托公司的安排；同時(shí)，對(duì)于每戶要求收回的農(nóng)地?cái)?shù)量，也應(yīng)該根據(jù)地方的情況設(shè)定適當(dāng)?shù)谋壤?，以確保信托公司或者企業(yè)能夠繼續(xù)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

至于在土地整理過(guò)程中，增加的新耕地，應(yīng)該登記并公示，并作為村集體的財(cái)產(chǎn)，用于村集體建設(shè)。

在土地信托合同中，還應(yīng)該明確規(guī)定“基礎(chǔ)地租”領(lǐng)取的時(shí)間及“浮動(dòng)收益”的比例，確保農(nóng)民的收益不受損害。并且明確規(guī)定，如果信托公司或者企業(yè)違反合同規(guī)定，擅自改變農(nóng)地的性質(zhì)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。在有條件的地區(qū)，最好給農(nóng)戶在銀行開(kāi)立賬戶，專門作為信托收益使用，直接由銀行按合同中規(guī)定日期，從信托公司的賬戶上統(tǒng)一直接發(fā)放給農(nóng)戶。

信托公司或者企業(yè)，要按照誠(chéng)實(shí)信用的原則披露當(dāng)年收益和虧損的情況，并及時(shí)公示，確保農(nóng)民的知情權(quán)不受損害。

3.4 完善土地信托監(jiān)管制度

在土地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中，對(duì)于天然處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民，如果沒(méi)有國(guó)家公權(quán)力的介入監(jiān)管，可能會(huì)出現(xiàn)新型的強(qiáng)勢(shì)主體“剝削”弱勢(shì)群體的現(xiàn)象，將會(huì)偏離我國(guó)社會(huì)主義制度。完善土地信托監(jiān)管制度有助于土地信托目的的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)公平和正義，更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。土地信托最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，提高農(nóng)民的收益，對(duì)土地信托進(jìn)行監(jiān)管，能夠保障土地信托關(guān)系中各方當(dāng)事人之間的公平，確保受托人善良、謹(jǐn)慎、有效地運(yùn)行信托計(jì)劃，保護(hù)以農(nóng)民為主體的受益人的權(quán)益。同時(shí)能夠促進(jìn)土地信托計(jì)劃更加公開(kāi)透明，使更多的農(nóng)民了解、接受、投身于土地信托中，促進(jìn)土地信托事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地信托的價(jià)值。

《信托法》第64條規(guī)定：公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。由于土地信托中當(dāng)事人的社會(huì)地位不等的特征，土地信托應(yīng)該設(shè)立政府監(jiān)管制度。

3.4.1 明確政府在監(jiān)管中的職權(quán)

雖然土地信托屬于私益信托，完全依照“意思自治”，由信托當(dāng)事人自愿決定設(shè)立與否，不需要取得任何機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。但是由于土地信托中的農(nóng)民明顯處于弱勢(shì)地位，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)增值收益沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，也不能準(zhǔn)確判斷受托人的經(jīng)營(yíng)能力和財(cái)產(chǎn)狀況。因此，作為農(nóng)民利益代表的政府，首先，就要對(duì)受托人的選任進(jìn)行把關(guān)，并且對(duì)土地信托合同進(jìn)行審查。防止合同中出現(xiàn)霸王條款或者有損農(nóng)民利益的條款。其次，要對(duì)土地信托財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)《信托法》第33條第1款規(guī)定：“受托人應(yīng)該每年定期將信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況，報(bào)告委托人和受益人?！钡怯捎谕恋匦磐械氖芤嫒吮容^多，并且在報(bào)告頻率上，只要每年定期報(bào)告一次即可；為了強(qiáng)化對(duì)受益人的保護(hù)，受托人在每季度收益之后，要把其收益狀況向受益人披露，要讓受益人明確知道其增值收益情況，維護(hù)信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性及保障受益人的浮動(dòng)收益。再次，當(dāng)受托人明顯違反信托義務(wù)時(shí)，政府有權(quán)要求其賠償受益人的相應(yīng)損失。為防止部分政府官員怠于履行監(jiān)督職責(zé)，或者濫用其職權(quán)與受托人勾結(jié)，損害受托人的利益，要對(duì)其違法行為進(jìn)行追責(zé)，以維護(hù)受益人的權(quán)益。

3.4.2 加強(qiáng)政府對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制

所謂風(fēng)險(xiǎn)，指不確定性事件發(fā)生的客觀存在，在經(jīng)濟(jì)生活中上表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)、資金損失的可能性。風(fēng)險(xiǎn)是永恒的。[14]農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，受自然因素的影響比較大，在土地信托合同里，政府應(yīng)該確保無(wú)論當(dāng)年信托公司或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司及種植大戶虧損狀況如何，都要給予農(nóng)民最低的收益保障。至于信托公司或從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)及種植大戶的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，在土地信托合同簽訂之前，就應(yīng)該做好準(zhǔn)備，購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或采取其他融資渠道?？傊仨氁Ｕ限r(nóng)民的利益，把保障農(nóng)民的利益放在首位。政府對(duì)受托人的選任不僅要看其公司的實(shí)力及誠(chéng)信，而且在土地信托合同簽訂之前，要求該公司把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算的資金另開(kāi)賬戶交付銀行，確保即使在公司受自然災(zāi)害的情況下，農(nóng)民憑借土地信托合同仍可以繼續(xù)獲得收益。

4 結(jié)語(yǔ)

法與利益的關(guān)系是一個(gè)亙古卻又常青的問(wèn)題。眾所周知，法學(xué)中有一個(gè)基本的命題，那就是法的基本功能是對(duì)各種利益的平衡。[15]而經(jīng)濟(jì)法則是以社會(huì)利益為主導(dǎo)的“社會(huì)本位”。法律對(duì)利益的調(diào)節(jié)和處理需要有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和原則。[16]

[1] 李憲明.關(guān)于制定《中華人民共和國(guó)<信托法>司法解釋若干問(wèn)題之探討》[EB/OL]. [2015-05-18]http://www.lawyers.org.cn/.

[2] 李長(zhǎng)健.論農(nóng)民權(quán)益的經(jīng)濟(jì)法保護(hù)——以利益與利益機(jī)制為視角[J].中國(guó)法學(xué),2005(3):120-134.

[3] 夏曉柏,彭立國(guó).資本下鄉(xiāng)的信托真相：湖南益陽(yáng)土地流轉(zhuǎn)調(diào)查[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2013-05-31(3).

[4] 趙磊.信托受托人的角色定位及其制度實(shí)現(xiàn)[J].中國(guó)法學(xué),2013(4):74-86.

[5] 賴元河,王志成.現(xiàn)代信托法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

[6] 張燕,王歡.土地信托—農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革新探索[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào),2015(2):31-36.

[7] 蔣媛媛.紹興農(nóng)村土地信托制度的社會(huì)解讀[D].南京：南京師范大學(xué),2013.

[8] 張鵬,劉春鑫.基于土地發(fā)展權(quán)與制度變遷視角的城鄉(xiāng)土地地票交易探索: 重慶模式分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2010(5):103-107.

[9] 曹泮天.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社，2012.

[10](美)羅伯特,托馬斯.法和經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].張軍,譯.上海 ：上海三聯(lián)出版社,1994.

[11]李安民.從當(dāng)前信托產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)看萬(wàn)山信托業(yè)的信息披露制度[J].南方金融,2004(4):22-24.

[12](美)博西格諾.法律之門[M].鄧子濱,譯.北京：華夏出版社，2002.

[13]徐衛(wèi).信托受益人利益保障機(jī)制研究[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2011.

[14]李曉安.社會(huì)信用法律制度體系研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[15]甘強(qiáng).經(jīng)濟(jì)法利益理論研究.[D]重慶：西南政法大學(xué)；2014.

[16]周旺生.論法律利益[J].法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))，2004(2)：24-28.PROTECTION OF FARMERS’ RIGHTS AND INTERESTS IN THE TRANSFER OF LAND TRUST

WANG Li,PENG Tingting

(SchoolofLaw,AnhuiUniversity,Hefei230601,China)

Land trust,as a kind of important innovation mode of rural land contractual management rights transfer,has some advantages over the traditional rural land transfer mode.However,since the theory and practice of land trust circulation is in the initial stage at present,the protection of the interests of the those represented by farmers with land contract and management rights is imperfect,as a result,their rights to make their own decisions and to learn the truth have been infringed.The paper suggests that the land trust circulation regulations be formulated,the contents of the land trust contract be improved,and the government’s regulatory system for land trust be perfected in order to protect the rights and interests of farmers.

land trust;land transfer;protection of rights and interests

2016-05-13

2013年安徽省國(guó)土資源廳國(guó)土資源科技項(xiàng)目( 2013 - K - 10)

汪莉(1966-)女，安徽巢湖人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：民商經(jīng)濟(jì)法。

1673-1751(2016)03-0056-05

D922.29

A