不動產(chǎn)登記資料的查詢主體研究

金　曼

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871)

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不動產(chǎn)登記資料的查詢主體研究

金曼

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871)

日前，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》已公布生效，其中關(guān)于不動產(chǎn)登記資料查詢主體的規(guī)定，仍有不合理之處。不動產(chǎn)登記資料不屬于檔案或依申請公開的政府信息。不動產(chǎn)登記資料的查詢，是不動產(chǎn)物權(quán)公示的一種手段，其公開與否，以及公開的范圍是保護隱私權(quán)與交易安全二者之間的博弈，也是立法政策在兩相沖突的利益中協(xié)調(diào)和選擇的結(jié)果?！秾嵤┘殑t》中對不動產(chǎn)登記結(jié)果的查詢主體的限制，不僅違背世界立法趨勢，而且不符合物權(quán)公示的要求，也與實踐情況相矛盾，不動產(chǎn)登記結(jié)果應(yīng)向一般民眾公開，這是全面保護交易安全的體現(xiàn)；不動產(chǎn)登記原始資料的查詢主體，“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”的范圍不明確，該“利害關(guān)系人”應(yīng)僅為具有法律利益之人，而不能擴張至潛在的交易者、科研者、近親屬等，這是對保護隱私權(quán)的回應(yīng)。

物權(quán)公示；交易安全；利害關(guān)系人

根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第九十七條的規(guī)定，國家實行不動產(chǎn)登記資料依法查詢制度。除卻國家公權(quán)力機關(guān)，只有權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請查詢、復(fù)制登記資料。該條承襲《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》之規(guī)定，看似明確規(guī)定了不動產(chǎn)登記資料的查詢主體，事實上其籠統(tǒng)模糊的法律語言，卻給法條的解釋和適用帶來疑惑。不動產(chǎn)的查詢制度，不僅僅是立法技術(shù)的問題，更是關(guān)乎《物權(quán)法》立法目的實現(xiàn)，以及不同法益之間的價值沖突及選擇。筆者試圖對《實施細則》中之相關(guān)規(guī)定略陳管見，以求教于同人。

一、不動產(chǎn)登記資料的性質(zhì)界定

不動產(chǎn)登記資料*在現(xiàn)行不動產(chǎn)登記相關(guān)法律文件中，還存在著“登記信息”的表述，如《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》《企業(yè)信息公示暫行條例》等。筆者認為，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展的背景下，電子信息已逐漸取代紙質(zhì)介質(zhì)，成為不動產(chǎn)登記資料的主要存在形式之一，因此“不動產(chǎn)登記信息”的概念更能全面概括兩種資料的形態(tài)。但為了與《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》中的概念保持一致，減少法律適用上的混亂，且“資料”一詞的引證解釋也涵蓋了電子格式的資料，本文仍采“不動產(chǎn)登記資料”的表述。的性質(zhì)定位，影響著不動產(chǎn)登記制度的整體設(shè)計，也決定著不動產(chǎn)登記資料公開與否，以及公開的對象和范圍。理論和實踐中，爭議較多的是不動產(chǎn)登記資料與檔案、依申請公開的政府信息之間的關(guān)系。爭議的緣起在于，不動產(chǎn)登記資料兼具私密性與公開性。而何為不動產(chǎn)登記資料，《不動產(chǎn)登記暫行條例》及《物權(quán)法》均未予以明確，但新近頒布的《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》對此進行了規(guī)定，即不動產(chǎn)登記資料包括不動產(chǎn)登記結(jié)果和不動產(chǎn)登記原始資料。這與《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》*《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所稱房屋權(quán)屬登記信息，包括原始登記憑證和房屋權(quán)屬登記機關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息?！焙汀锻恋氐怯涃Y料公開查詢辦法》*《土地登記資料公開查詢辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱土地登記資料，是指：(一)土地登記結(jié)果，包括土地登記卡和宗地圖；(二)原始登記資料，包括土地權(quán)屬來源文件、土地登記申請書、地籍調(diào)查表和地籍圖。對前款第(一)項規(guī)定的土地登記結(jié)果，任何單位和個人都可以依照本辦法的規(guī)定查詢?！钡姆诸愐不竞魬?yīng)，但不動產(chǎn)登記資料的性質(zhì)究竟為何，不無存疑。

(一)與檔案的關(guān)系

《檔案法》第二條規(guī)定，檔案是指“過去和現(xiàn)在的國家機構(gòu)、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。而不動產(chǎn)登記資料，也是不動產(chǎn)登記機關(guān)在從事登記過程中，形成的具有保存價值的各種材料。因此，僅從概念上判斷，二者確有重合之處，但從立法和實踐的角度看，筆者認為將不動產(chǎn)登記資料納入檔案的范疇不甚合理：

第一，二者保存的目的不同。登記是不動產(chǎn)物權(quán)的公示方式，而不動產(chǎn)登記資料的保存是為了便于公開查詢，實現(xiàn)物權(quán)公示公信的效力。我國《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法實施條例》等均規(guī)定了登記資料的公開查詢制度。雖然有些檔案也允許查詢，但查詢僅是次要目的，而現(xiàn)行《檔案法》的基本理念在于檔案的保存，其主要目的是封存保護，這與不動產(chǎn)登記資料以公開為常態(tài)的原則不相符。

第二，實踐中，土地登記資料和房屋登記資料等都未納入檔案管理，部分不動產(chǎn)登記資料雖被儲存在國土資源部門內(nèi)設(shè)的檔案機構(gòu)，但該機構(gòu)性質(zhì)不同于檔案館，不適用檔案法的相關(guān)規(guī)定。將登記資料作為檔案對待，不僅使各部門間實現(xiàn)不動產(chǎn)信息共享、消除“信息孤島”的愿景將落空，也不利于維護交易安全、促進交易效率。

第三，外域立法中，也多由行政機關(guān)管理不動產(chǎn)登記資料，未將其與檔案同等處理。如香港特別行政區(qū)不動產(chǎn)登記資料的保管和查詢是由“土地注冊處”負責(zé)，該機構(gòu)隸屬于特區(qū)政府財政司；我國臺灣地區(qū)不動產(chǎn)登記資料是由地政事務(wù)所管理；澳門特別行政區(qū)不動產(chǎn)登記信息的管理機關(guān)為物業(yè)管理局；其他類似的立法，還有日本(法務(wù)省)、澳大利亞(國土部土地信息中心)、新加坡(土地管理局)等[1]。

需要說明的是，《實施細則》第九十四條規(guī)定，不動產(chǎn)登記資料中屬于歸檔范圍的，按照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行歸檔管理，具體辦法由國土資源部會同國家檔案主管部門另行制定。該條包含兩個層次的含義，首先，它從側(cè)面否認了不動產(chǎn)登記資料的“檔案”性質(zhì)。如前所述，檔案與不動產(chǎn)登記資料的保存目的對立，不動產(chǎn)登記資料以公開查詢?yōu)樵瓌t，其中涉及歸檔的部分理應(yīng)不占多數(shù)。原因在于，“以檔案形式存在的信息，具有相當長的保密期，公眾難以獲取，這事實上使檔案信息具有類似于‘國家秘密’的不予公開的屬性”[2]。其次，對于“屬于歸檔范圍的不動產(chǎn)登記資料”的認定標準、處理方法，該條未予以正面回應(yīng)，而是將這一立法性授權(quán)給予了國土資源部與國家檔案主管部門。

(二)與政府信息的關(guān)系

政府信息是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。*參見《政府信息公開條例》第2條。不動產(chǎn)登記的查詢權(quán)利，雖基于物權(quán)法而產(chǎn)生，但依托的是行政機關(guān)。有學(xué)者認為，不動產(chǎn)登記信息屬于政府信息，受《政府信息公開條例》的調(diào)整[3]。筆者認為，嚴格說來，不動產(chǎn)登記資料并非政府信息，因為《政府信息公開條例》重點立法目的是“提高政府工作的透明度，促進依法行政”，讓公民有渠道監(jiān)督政府的自由裁量行為。而在不動產(chǎn)登記中，登記機構(gòu)的職責(zé)更多是對申請人提交登記材料時進行的形式審核，審核無誤后在登記簿上登記確認物權(quán)歸屬。這些工作的自由裁量空間小，決策效應(yīng)度低，并不符合政府信息的功能定位。登記資料的公開查詢，是登記制度發(fā)揮作用的媒介，屬于物權(quán)公示效力的體現(xiàn)，而非政府信息公開的要求。申言之，將不動產(chǎn)登記信息定位為檔案信息或政府信息的觀點，更側(cè)重于登記行為的公法效果，其私法效果未得到應(yīng)有的關(guān)注，原因可能在于長期以來我國一直將不動產(chǎn)的登記視為行政機關(guān)所享有的行政的行政管理職權(quán)，但忽視了不動產(chǎn)物權(quán)的公示功能[4]。事實上，不動產(chǎn)登記的查詢，是不動產(chǎn)物權(quán)公示的一種手段，而政府的主要職責(zé)是為權(quán)利的公示提供服務(wù)。

不動產(chǎn)登記資料的性質(zhì)之爭，究其本質(zhì)，是登記權(quán)利人隱私權(quán)與查詢?nèi)酥闄?quán)的博弈。然而如何在兩相沖突的利益中進行協(xié)調(diào)和平衡，是立法政策選擇的結(jié)果。不動產(chǎn)登記的查詢，一方面要落實物權(quán)的公示原則，另一方面也要維護個人隱私權(quán)，防止擾亂民眾生活安康私密的現(xiàn)象發(fā)生。有鑒于此，不動產(chǎn)登記查詢主體范圍的設(shè)定理念，應(yīng)是在完成物權(quán)公示的基礎(chǔ)上，同時避免個人信息的泄漏。

二、不動產(chǎn)登記結(jié)果查詢主體規(guī)定的檢討

不動產(chǎn)登記結(jié)果主要是指不動產(chǎn)登記簿。不動產(chǎn)登記簿記載的是不動產(chǎn)標示及其上的物權(quán)狀況，主要包括不動產(chǎn)的自然狀況，如土地和房屋的位置、四至、面積等，以及不動產(chǎn)上的所有權(quán)或他項權(quán)利[5]。關(guān)于不動產(chǎn)登記薄的查詢，相較于《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等，《實施細則》雖然更進一步，但仍未將其與不動產(chǎn)登記原始資料的查詢相區(qū)分，規(guī)定只有在權(quán)利人、利害關(guān)系人可以查詢。*《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》的進步之處表現(xiàn)在：明文確定了不動產(chǎn)登記資料的分類(不動產(chǎn)登記結(jié)果和不動產(chǎn)登記原始資料)，并加入了國家機關(guān)查詢的內(nèi)容，這與《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》、《土地登記資料公開查詢辦法》保持了一致。基于國家機關(guān)的查詢，旨在行使公權(quán)力，具有該當性，本文對此不作論述。筆者認為，從世界范圍內(nèi)的立法經(jīng)驗、立法理由、當前實踐來看，將不動產(chǎn)登記薄的查詢主體僅限于權(quán)利人和利害關(guān)系人實為不妥。

(一)現(xiàn)有規(guī)定違背國際立法潮流

首先，從域外立法經(jīng)驗看，無論是大陸法系或英美法系，在大多數(shù)國家，任何人對于登記簿的任何內(nèi)容均可自由閱讀、復(fù)制、摘錄，或者向登記機關(guān)提出查閱請求。如此規(guī)定的原因主要是，登記薄上記載的主要事實是不動產(chǎn)歸屬和利用的基本情況，涉及個人隱私(如自然人姓名、出生日期、身份證號碼、聯(lián)絡(luò)方式等)較少；且目前各國在登記薄的設(shè)置上主流做法是采取“物的編成”，以不動產(chǎn)為核心，而“以房查人”基本不會對個人隱私帶來困擾。*美國明尼蘇達州和夏威夷州、英國、愛爾蘭、韓國、俄羅斯、奧地利、新加坡、我國香港地區(qū)等，任何人都可以查詢動產(chǎn)登記簿上的任何內(nèi)容；俄羅斯聯(lián)邦《不動產(chǎn)權(quán)利及相關(guān)法律行為登記法》第7條；韓國《不動產(chǎn)登記法》第21條；奧地利《普通不動產(chǎn)登記法》第7條；新加坡《土地所有權(quán)法》第161條；英國《土地登記法》第66條。即使登記簿記載之信息上確有涉及以上隱私信息，現(xiàn)有電腦技術(shù)手段也完全可以將其隱去，我國臺灣地區(qū)的做法即是例證。近幾年來，由于臺灣地區(qū)陸續(xù)發(fā)生個人資料大量外泄事件，引發(fā)當局和民眾的關(guān)切，隨著《個人資料保護法》的再次修正，個人信息的保護力度增大[6]。由此，我國臺灣地區(qū)在2015年2月2日修訂的《土地登記規(guī)則》中，以隱匿的范圍大小不同為標準，將查詢權(quán)限分為三種，與登記名義人法律關(guān)系越緊密者，被隱匿信息的范圍越少。*(2015年2月2日)臺灣修訂土地登記規(guī)則第24-1條：申請?zhí)峁┩恋氐怯浖暗貎r數(shù)據(jù)，其數(shù)據(jù)分類及內(nèi)容如下：一、第一類：顯示登記名義人全部登記數(shù)據(jù)。二、第二類：隱匿登記名義人之出生日期、部分姓名、部分統(tǒng)一編號、債務(wù)人及債務(wù)額比例、設(shè)定義務(wù)人及其他依法令規(guī)定需隱匿之數(shù)據(jù)。但限制登記、非自然人之姓名及統(tǒng)一編號，不在此限。三、第三類：隱匿登記名義人之統(tǒng)一編號、出生日期之數(shù)據(jù)。前項第二款數(shù)據(jù)，得依登記名義人之請求，隱匿部分住址數(shù)據(jù)。但為權(quán)利人之管理人及非自然人，不適用之。登記名義人或其他依法令得申請者，得申請第一項第一款數(shù)據(jù)；任何人得申請第一項第二款數(shù)據(jù)；登記名義人、具有法律上通知義務(wù)或權(quán)利義務(wù)得喪變更關(guān)系之利害關(guān)系人得申請第一項第三款資料。土地登記及地價數(shù)據(jù)之申請?zhí)峁?，委托代理人為之者，準用第三十七條第一項規(guī)定。大體而言，我國臺灣地區(qū)不動產(chǎn)登記薄向所有民眾公開，只是在知悉信息的廣度有所不同。

其次，即便是為我國立法所參考的德國，不動產(chǎn)登記薄的查詢主體也趨于廣泛。根據(jù)德國《土地登記條例》第12條第1款規(guī)定：“任何能陳述其具有正當利益之人方可查閱土地登記簿。這也同樣適用于土地登記簿中用于補充登記涉及到的文本以及尚未完成的登記申請?！苯暧械聡鴮W(xué)者解釋，所謂“正當?shù)睦妗辈槐厥呛侠淼睦?，而只要查詢申請人追求的是一種依據(jù)實際情況被認為是可理解的、有理由的利益即可。這種利益既可以是法律上的利益，也可以是事實上的利益，包括經(jīng)濟或者親屬關(guān)系上的利益，甚至還可以是公眾利益或?qū)W術(shù)研究意義，如從事經(jīng)濟學(xué)、歷史學(xué)、家譜學(xué)的研究[7]?？梢姡诘聡?，不動產(chǎn)登記薄的查詢，并不局限于與權(quán)利人有法律上利害關(guān)系的人，其范圍逐漸放開。

(二)立法理由欠充分

關(guān)于不動產(chǎn)登記資料的查詢，《實施細則》是繼受《物權(quán)法》第十八條之規(guī)定，而《物權(quán)法》之所以將登記薄的查詢主體限定為“權(quán)利人和利害關(guān)系人”，主要是因為：一是，登記簿等登記資料固然應(yīng)當公開，但這種公開并非向所有的人公開，否則就會泄漏登記薄記載的權(quán)利人的隱私、商業(yè)秘密，以及其他個人信息數(shù)據(jù)，這可能會給權(quán)利人造成各種損害。二是，物權(quán)法中的公示公信原則僅適用于基于法律行為的物權(quán)變動，因此公示并不是向任何不特定人的展示。如果某人并未與不動產(chǎn)權(quán)利人之間存在法律行為，發(fā)生法律關(guān)系，那么對他而言，就不存在公示的必要，其自然無權(quán)查詢或復(fù)制登記資料[8]。該說法雖有道理，但筆者認為，此二理由未見充分：

第一，如前所述，不動產(chǎn)登記的查詢，實質(zhì)是不動產(chǎn)物權(quán)公示的手段。根據(jù)物權(quán)法的基本原理，物權(quán)之所以需要公示，其原因在于：其一，物權(quán)有強大的排他性和對世性，不公示不足以明確物權(quán)的歸屬。從義務(wù)人角度來說，物權(quán)的義務(wù)人是不特定的任何人，物權(quán)人與一切人之間都存在著物權(quán)關(guān)系。將物權(quán)的權(quán)屬狀況公之于眾，才能有利于保護物權(quán)人的權(quán)利，防止他人侵害，減少因此而發(fā)生的糾紛。這是物權(quán)公示制度對“靜態(tài)安全”的保護。其二，在交易度高度發(fā)達，財產(chǎn)流轉(zhuǎn)頻繁的今現(xiàn)代社會，物權(quán)關(guān)系經(jīng)常發(fā)生變動。公示制度為物權(quán)的歸屬和變動確立了一個明確的、合理的、可信賴的行為規(guī)范。這樣的法律標準，使得交易相對人的利益得以保護。這即是物權(quán)公示對“動態(tài)安全”的保護[9]。不動產(chǎn)公示的主要目的是保護交易安全，讓交易之相對人了解權(quán)屬狀況，維護其信賴利益，固然最為必要，然而交易安全并非只包括“動態(tài)安全”，“靜態(tài)安全”之保護同樣不可忽視。使一般公眾能夠知悉不動產(chǎn)登記簿上的權(quán)屬狀況，不僅能強化物權(quán)人的物權(quán)，還能避免大量潛在交易人存在的“想要與權(quán)利人建立法律關(guān)系，卻需要證明自己已經(jīng)與權(quán)利人建立了法律關(guān)系”的邏輯困境。需要說明的是，《物權(quán)法》第一條明定其立法目的是維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán)，將不動產(chǎn)登記薄完全公開，也是實現(xiàn)該立法目的、全面保護交易安全的內(nèi)在要求。

第二，就我國不動產(chǎn)登記薄的設(shè)置來看，實踐中，以房屋權(quán)屬登記為例，房地產(chǎn)登記簿上記載的信息主要包括權(quán)利人個人信息(姓名)，以及房屋信息(房屋坐落、建筑面積、房屋類型、房屋結(jié)構(gòu)、房屋類型、所有權(quán)來源、房屋用途、財產(chǎn)負擔(dān)情況等)?？梢?，這些信息基本跟房屋本身狀況相關(guān)，并未涉及住址、聯(lián)系方式、婚姻狀況等隱私信息。即便確有擔(dān)心商業(yè)秘密、個人信息泄漏之虞，借鑒我國臺灣地區(qū)的做法隱匿即可，而不必“一刀切”地限制其他民眾的查詢。我國臺灣地政機關(guān)在“隱匿”個人信息方面的具體做法是：對于紙本的登記資料，若采用電腦列印方式，則使用地政資料掃瞄建檔資訊系統(tǒng)功能“隱藏登記名義人之個人資料”，將登記名義人身份證統(tǒng)一編號及出生日期隱匿處理后列印核發(fā)；若采用人工影印方式，依一般邏輯，只要能夠在影印時將登記名義人個人信息予以遮蓋即可；對于已經(jīng)采取電腦作業(yè)形成的土地登記簿等登記資料，在對外提供時則借助電腦進行隱匿的操作。*參見中國國土資源部不動產(chǎn)登記中心與北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心項目成果《不動產(chǎn)登記立法重點問題比較研究報告》(2014年12月)，第131頁。況且，根據(jù)建設(shè)部發(fā)布的《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》，以及住建部頒布的《房屋登記簿管理試行辦法》《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》等各項法律文件的規(guī)定，目前我國采取“以房查人”的查詢形式，明確禁止“以人查房”，在這種情形下，個人信息受干擾的可能性并不大。

(三)當前實踐虛化《實施細則》之規(guī)定

根據(jù)較早頒布的《土地登記資料公開查詢辦法》第二條，*《土地登記資料公開查詢辦法》第二條：土地登記結(jié)果任何人都可以查詢。以及《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第七條*《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第七條：房屋權(quán)屬登記機關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息，單位和個人可以公開查詢。的規(guī)定，任何單位和個人均可查詢土地登記結(jié)果及房屋權(quán)屬登記結(jié)果。從法律解釋上來說，基于上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法的原則，《物權(quán)法》的法律層級較高，法律適用應(yīng)依照《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，然而實踐中卻仍然延續(xù)《物權(quán)法》公布之前的做法。如房屋權(quán)屬登記部門工作實際中，各類不動產(chǎn)的權(quán)屬狀態(tài)和基本信息是公開的，查詢主體與被查詢的不動產(chǎn)標的物可以不存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系[10]?？梢?，《物權(quán)法》第十八條的規(guī)定在實際執(zhí)行中的效果并不理想，一般公眾仍然可以查詢登記薄的內(nèi)容，這實際上架空了《物權(quán)法》第十八條中限制查詢登記薄主體的規(guī)定。不動產(chǎn)登記薄查詢范圍在立法層面與實踐層面產(chǎn)生的背離，影響了不動產(chǎn)登記制度的統(tǒng)一實施，也會在登記查詢實務(wù)中造成認識上的混亂。

然而，如前所述，2016年1月20日公布的《實施細則》以及2014年12月22日公布的《不動產(chǎn)登記暫行條例》均是對《物權(quán)法》第十八條規(guī)定之繼承，未做任何性實質(zhì)性修改，仍然籠統(tǒng)地將登記資料和登記薄的查詢主體規(guī)定，一并規(guī)定為權(quán)利人和利害關(guān)系人，該規(guī)定有可能陷入被當前實踐虛化的風(fēng)險。

綜上，筆者認為，從域外立法經(jīng)驗來看，不動產(chǎn)登記薄完全公開是立法趨勢，而我國采限制查詢主體的理由也有不妥之處，且基于實踐與立法的現(xiàn)實矛盾，我國《物權(quán)法》第十八條，及《實施細則》應(yīng)賦予一般公眾查詢不動產(chǎn)登記薄的權(quán)利，而不僅限于權(quán)利人和利害關(guān)系人。

三、不動產(chǎn)登記原始資料查詢主體規(guī)定的檢討

不動產(chǎn)登記原始資料，包括登記申請書、申請人身份證明材料、相關(guān)的不動產(chǎn)權(quán)屬來源證明材料、登記原因證明文件等材料。由于該類材料可能涉及個人身份、婚姻狀況、訴訟、繼承、抵押貸款等關(guān)系，具有一定的保密性，因此多數(shù)國家都對可查詢主體予以限制，我國也不例外。*目前，只有澳大利亞的一些州(塔斯馬尼亞州、新南威爾士州、新南威爾士州)的法律規(guī)定：只要申請人繳納規(guī)定的費用(如果有的話)，登記的原始資料以及地籍圖中的任何信息都可以查詢。同注16，第68-73頁。與不動產(chǎn)登記薄一樣，我國登記原始資料的查詢主體也為“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”。但對于何為利害關(guān)系人和權(quán)利人，《實施細則》及其他法律均未明確，我國也未出臺司法解釋給予說明。

(一)“權(quán)利人”定義不清

何為《實施細則》第九十七條中的“權(quán)利人”？基于比較法角度考察，各國立法均未將權(quán)利人與利害關(guān)系人分離，蓋因廣義上而言，權(quán)利人也可稱得上是利害關(guān)系人。*韓國、日本、德國、新加坡、我國臺灣地區(qū)等，均未區(qū)分“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”。參見：《韓國不動產(chǎn)登記法》第21條第1款、《日本不動產(chǎn)登記法》第21條第1款、新加坡《土地所有權(quán)法》第161條；[德]鮑爾·施蒂爾納：《德國物權(quán)法(上冊)》，張雙根譯，法律出版社2004年版，第302頁。目前我國學(xué)說上對該條“權(quán)利人”的范圍界定有三種觀點：一是該“權(quán)利人”是指與登記的財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利人，如設(shè)定抵押之后，抵押權(quán)人可以查閱，財產(chǎn)在租賃之前承租人可以查閱出租人的有關(guān)情況。二是權(quán)利人在物權(quán)法中專指物權(quán)人，包括不動產(chǎn)的所有人、用益物權(quán)人和擔(dān)保物權(quán)人。三是認為指在不動產(chǎn)登記薄上記載的不動產(chǎn)登記物權(quán)人等[11]。筆者贊成第三種觀點。首先，立足于《實施細則》的背景下探討查詢登記原始資料的“權(quán)利人”，該“權(quán)利”應(yīng)是指物權(quán)，“權(quán)利人”就是指物權(quán)人，包括自物權(quán)人和他物權(quán)人。然若作擴大解釋，則會對權(quán)利人和利害關(guān)系人的關(guān)系產(chǎn)生混淆。第一種觀點中，抵押權(quán)人當屬權(quán)利人，但承租人應(yīng)屬于債權(quán)人的范疇，并非物權(quán)人。其次，由于我國不動產(chǎn)登記機關(guān)的審查原則主要是形式審查，登記機關(guān)只審查申請資料的合法性，無法也無權(quán)利調(diào)查權(quán)利的真實狀況[12]。因此，查詢登記原始資料的主體，只能是登記薄上所記載的物權(quán)人，即使登記名義人與真實權(quán)利人不相符，登記機關(guān)也只能通過不動產(chǎn)登記薄上登記的物權(quán)人，來確定具有查詢權(quán)利的主體。

(二)“利害關(guān)系人”范圍未予明確

“利害關(guān)系人”的范圍界定，一直是學(xué)界爭論的焦點問題。學(xué)理解釋上，“利害關(guān)系人”的理解主要有狹義說和廣義說。前者認為，該“利害關(guān)系人”應(yīng)是指與登記的不動產(chǎn)具有法律上的利害關(guān)系人之人，不僅包括交易當事人，還包括與登記權(quán)利人有訟爭之人[13]。后者認為,對“利害關(guān)系人”的界定，我國應(yīng)借鑒德國和瑞士的經(jīng)驗，既應(yīng)包括法律利益人，還應(yīng)包括具有事實利益的人，如潛在交易人、民俗學(xué)者，近親屬等對信息登記有經(jīng)濟利益、科技利益、人格利益、公共利益或其他合理利益等[14]。

對《實施細則》第九十七條中“利害關(guān)系人”的解釋，究應(yīng)采何種學(xué)說，與不動產(chǎn)登記查詢規(guī)則的整體設(shè)計密切相關(guān)。不動產(chǎn)登記資料查詢主體范圍的界定，需要考量個人隱私受保護的權(quán)利與申請者獲取信息的權(quán)利二者的權(quán)衡。筆者認為，因為不動產(chǎn)登記薄本身涉及個人隱私較少，且個人姓名、身份證號、出生年月、聯(lián)系方式等都可以采取電腦技術(shù)或人工方式予以隱去，將其公開至任何單位和個人，未嘗不可。這樣一方面履行了物權(quán)公示原則，使其他不特定義務(wù)人明確不動產(chǎn)物權(quán)人之權(quán)屬狀況，減少物權(quán)糾紛，另一方面也可同時兼顧對交易安全中“靜態(tài)安全”和“動態(tài)安全”的保護。

然而，不動產(chǎn)登記資料可能關(guān)涉隱私的內(nèi)容則更多，如婚姻狀況、經(jīng)濟狀況等，其公開的對象不宜過于廣泛，應(yīng)采狹義說。原因在于：首先，如果說將不動產(chǎn)登記薄查詢主體擴展至一般民眾，是隱私權(quán)保護向物權(quán)公示要求做出的讓步，那么在不動產(chǎn)登記原始資料的公開上，就理應(yīng)對登記權(quán)利人的隱私保護予以側(cè)重，嚴格限制其查詢主體。其次，采狹義說也是對交易安全中“動態(tài)安全”保護的特別回應(yīng)。為避免因信息不對稱而招致的損害，已經(jīng)與登記權(quán)利人簽署了物權(quán)協(xié)變動協(xié)議的當事人或者正在締約的交易相對人，相對于一般公眾來說，顯然更有必要充分獲悉不動產(chǎn)權(quán)利的來源、設(shè)立、登記原因證明文件、地籍圖等材料。最后，在司法實踐中，以房屋權(quán)屬登記信息為例，“利害關(guān)系人”也只限于具有法律利益的人，主要有：與房屋交易有關(guān)系的當事人、與權(quán)利登記人因物權(quán)歸屬產(chǎn)生爭議的人、隱形共有人、繼承人、受贈人等。*參見華商報：《哪些人可以查詢不動產(chǎn)信息：利害關(guān)系人》，華商網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/china/20141225/032821159519.shtml，訪問日期：2015年10月16日。

由此，能夠查詢不動產(chǎn)原始登記資料的“利害關(guān)系人”，不應(yīng)包括與登記權(quán)利人有事實關(guān)系的人。有意向的交易者，他們大可通過登記薄的查詢，或者是通過進一步詢問權(quán)利人，以知悉相關(guān)信息，無需查看具體原始憑證；對于民俗學(xué)者等具有科研利益的人，雖然目前我國也有對查詢內(nèi)容合理使用的要求、對保密義務(wù)的規(guī)定等，但由于原始登記資料中涉及隱私范圍較寬，一旦泄露，要阻止其大面積傳播是非常困難的，且這種損害具有不可彌補性。此外，我國目前缺乏對個人隱私的專門保護和配套制度，并未如德國一樣建立《數(shù)據(jù)保護法》，反倒是近年來網(wǎng)絡(luò)暴力現(xiàn)象層出不窮，影響惡劣。因此，從目前情形來看，不動產(chǎn)原始登記資料不宜開放給科研目的查詢。至于近親屬是否可以查詢原始登記資料，則需要具體分析。我國民法中規(guī)定的“近親屬”指的是配偶、父母、子女、兄弟姐妹等。對于父母、子女、兄弟姐妹等親屬來說，登記薄的完全公開，已經(jīng)可以滿足他們的查詢要求，若允許其可以查詢原始資料，則可能損害登記權(quán)利人的隱私權(quán)。但對于登記權(quán)利人的配偶來說，如需查詢的不動產(chǎn)是夫妻存續(xù)期間所得，則根據(jù)《婚姻法》的規(guī)定，該不動產(chǎn)應(yīng)是夫妻共同財產(chǎn)，申請查詢的配偶是共同共有人，屬于“權(quán)利人”范疇，當然可以查詢原始登記資料。若是屬于夫妻一方的個人財產(chǎn)，則不能以“利害關(guān)系人”的身份要求查詢對方的財產(chǎn)，除非申請查詢者能夠證明與對方存在離婚、財產(chǎn)分割上的訴訟關(guān)系。事實上，若配偶一方想要知曉對方的個人不動產(chǎn)，完全可以另一方的授權(quán)而為之，無需通過“利害關(guān)系人”的渠道。簡言之，近親屬除非能證明有法律上的利益關(guān)系，否則不能查閱不動產(chǎn)原始登記資料。

事實上，《實施細則》對“利害關(guān)系人”的范圍進行了一定的列舉，包括不動產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的利害關(guān)系人。這里列舉的類型基本屬于具有法律利益之人，但是否意味著不能擴張至其他具有事實利益之人呢？《實施細則》未予以明確。這恐怕只能有待司法解釋的進一步闡明。

四、結(jié)語

不動產(chǎn)登記的查詢，其實質(zhì)是物權(quán)公示原則的落實。物權(quán)公示與隱私權(quán)保護存在著對立和沖突，如何協(xié)調(diào)兩種權(quán)利之間的沖突，找到利益的平衡點，是不動產(chǎn)登記立法工作的重點和難點。《實施細則》將不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)登記原始資料的查詢主體均限定為“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”，此種立法應(yīng)被檢討。對于不動產(chǎn)登記簿公開查詢的限制，其立法理由難令人信服，一是忽略了交易安全中對“靜態(tài)安全”的保護，二是登記薄的隱私信息可采電腦技術(shù)隱匿即可，不構(gòu)成阻礙其他公眾查詢的充分理由。此外，當前實踐中，不動產(chǎn)登記薄仍完全公開，這實際上架空了《實施細則》中的規(guī)定，削弱了該條的操作性。對于不動產(chǎn)原始登記資料，因其所涉隱私較多，其查詢主體應(yīng)僅為“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”?！皺?quán)利人”只能是登記薄上所記載的物權(quán)人，而“利害關(guān)系人”應(yīng)僅指具有法律利益之人。是以，才能在盡量做到保障查詢?nèi)酥闄?quán)的同時保護權(quán)利人的隱私權(quán)免遭侵犯。

當前我國正值《民法典》編撰之際，《民法典》作為社會民眾的權(quán)利“圣經(jīng)”，宣示和保護著公民的各項權(quán)利，若具體權(quán)利的設(shè)計存在不合理或失誤，則直接影響到《民法典》的穩(wěn)定性和完善性?！秾嵤┘殑t》中所體現(xiàn)的不動產(chǎn)登記信息查詢權(quán)、個人隱私權(quán)都是《民法典》所需要保護的對象，前者是物權(quán)公示的基本要求，為保護第三人的交易安全，后者是《侵權(quán)法》中所保護的人格利益，如何協(xié)調(diào)這不同領(lǐng)域中的民事權(quán)利，讓它們共存且各自發(fā)揮作用，不僅是《實施細則》需要解決的問題，更是日后《民法典》頒布和實施后所面臨的挑戰(zhàn)。

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責(zé)任編輯:李富民

On the Query Subject of Real Estate Registration Information

Jin Man

(LawSchool,BeijingUniversity,Beijing100871)

Detailed Rules for the Implementation of Interim Regulation on Real Estate Registration has come into force.However,the provisions related to the query subject of real estate registration information are not fairly reasonable.Real estate registration information does not belong to archives or government information disclosed by application.Permitting inquiring real estate registration information is a means of the publicity of the real right of a real estate.Deciding whether to disclose real estate registration information and the scope of its disclosure depend on the result of the comparison between two conflict interests:privacy protection and transaction security.With regard to the regulation on the query subject of the real property register，the relevant provisions in the Detailed Rules for the Implementation are not only contrary to the world legislative trends，but also inconsistent with requirement of real right publicity.The real property register should be disclosed to the general public,which is the embodiment of the full protection of transactions.As to the regulation on the query subject of the original real estate registration information,the scope of “right holder” and “interested party” needs to be defined.The “interested party” should be limited to the persons with legal interests,and not include the persons with factual interests like potential traders,scientific researcher and close relatives,for the purpose of protecting the privacy of right holders.

real right publicity;transaction security;interested party

2016-03-12

金曼(1987—)，女，湖北武漢人，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

D923.2

A

2095-3275(2016)04-0056-07