城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的瓶頸及其突破

胡美林，郭 銳

(1.河南省發(fā)展和改革委員會 產(chǎn)業(yè)研究所，鄭州 450002； 2. 中國建設(shè)銀行股份有限公司 鄭州金水支行，鄭州 450002)

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城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的瓶頸及其突破

胡美林1，郭 銳2

(1.河南省發(fā)展和改革委員會 產(chǎn)業(yè)研究所，鄭州 450002； 2. 中國建設(shè)銀行股份有限公司 鄭州金水支行，鄭州 450002)

推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋，既是以人為本的城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也是提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的必然選擇。針對制約基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋因素，應(yīng)加快推進體制機制改革，完善配套服務(wù)體系，推動基本公共服務(wù)均等化，使全體居民共建共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

城鎮(zhèn)化建設(shè)；基本公共服務(wù)；市民化；戶籍制度改革

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，其核心是要加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本路徑是加快推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，這既是以人為本的城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求[1]，也是提升城鎮(zhèn)人口生活質(zhì)量，使更多人享受到現(xiàn)代城市文明和改革發(fā)展成果的有效選擇。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)常住人口呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢。然而，在現(xiàn)行體制機制下，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)仍然依附戶籍制度存在。長期居住在城鎮(zhèn)的常住人口盡管被統(tǒng)計在“城鎮(zhèn)化人口”之列，但其中很大一部分由于不能解決所在城鎮(zhèn)的戶籍，而無法享受到所在城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，在一定程度上形成了“半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，并同時形成了城鎮(zhèn)內(nèi)部“新二元結(jié)構(gòu)”問題。未來一個時期，隨著城鎮(zhèn)化水平的快速提升，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移速度和規(guī)模將持續(xù)提高，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋的任務(wù)也將變得越來越重。對此，加快推進系列制度改革，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，建立惠及全部常住人口的基本公共服務(wù)體系，將成為未來一個時期推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)之一。

一、制約因素

近年來，全國各地在推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋方面進行了積極的探索，并取得了顯著成效。但整體上看，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向非戶籍常住人口的覆蓋程度還不高，仍面臨一系列制約因素，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)制度因素：基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶籍掛鉤，阻礙了基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋

制度本質(zhì)上是一種利益分配機制。我國現(xiàn)行戶籍制度改革已跨越“帕累托改進”階段并進入了“存量利益”調(diào)整階段[2]。目前，絕大多數(shù)城市的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)都依附于城鎮(zhèn)戶籍。在現(xiàn)行體制下，不解決所在城鎮(zhèn)的戶籍問題，將意味著外來人口不能納入所在城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)范圍。從這一角度來看，戶籍制度已經(jīng)成為保護城鎮(zhèn)本地戶籍人口社會福利的重要依靠[3]?？梢哉f，基本公共服務(wù)與戶籍制度掛鉤的體制機制，已經(jīng)成為基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋的重要制度障礙。推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，必須首先邁過城鎮(zhèn)戶籍制度這道坎。

(二)資源因素：城鎮(zhèn)公共資源供需矛盾日趨突出，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)承載壓力不斷加大

近十年來，我國城鎮(zhèn)化進入加速增長階段，相應(yīng)地對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求在持續(xù)快速擴大。然而，一些城市特別是中小城市由于地方財政實力有限，城市基本公共服務(wù)投入明顯不足，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供需矛盾日趨突出。未來一個時期，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅需要彌補公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展不足的舊賬，還要滿足新增常住人口基本公共服務(wù)需求，城鎮(zhèn)公共資源供需矛盾將更加突出。推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，無疑將進一步加劇教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等城鎮(zhèn)公共資源的供給壓力，解決不好，將直接降低新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量水平。

(三)資金因素：財政支出不斷加大，基本公共服務(wù)全覆蓋受限于單一的資金供給結(jié)構(gòu)

“錢從哪里來”是城鎮(zhèn)化推進的關(guān)鍵和保障。當(dāng)前城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)主要由政府供給，包括義務(wù)教育支出、公共衛(wèi)生支出、保障性住房建設(shè)、養(yǎng)老金支付等，人均成本達10萬元以上。推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，意味著地方財政每年要新增一筆較大的支出成本。在當(dāng)前政府財政收入趨緩的形勢下，持續(xù)擴大的城鎮(zhèn)化資金需求，將進一步制約基本公共服務(wù)向常住人口的覆蓋程度。對此，必須打破城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)政府財政供給單一結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，加快構(gòu)建政府、企業(yè)、個人多方共同參與的成本分擔(dān)機制。

(四)預(yù)期因素：農(nóng)民保留農(nóng)村戶口意愿強烈，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性需求特點

目前，并不是所有進城務(wù)工人員都希望變成城鎮(zhèn)戶口，他們更多的是希望享有城鎮(zhèn)公共教育、住房保障、社會保障等較好的基本公共服務(wù)，但卻不想徹底放棄農(nóng)村戶籍，“不愿回農(nóng)村、不想轉(zhuǎn)戶口”的現(xiàn)象正在逐步增多，“城市戶口比農(nóng)村戶口好”的傳統(tǒng)觀念正在悄然發(fā)生改變。究其原因，主要在于進城農(nóng)民在城市生活的預(yù)期是看不見的，工作的穩(wěn)定程度和社會保障水平也無法保證。但在土地價值趨于上升的大背景下，農(nóng)村土地的保障能力和升值預(yù)期變得越來越高，在城市無法得到全面社會保障的農(nóng)民，只能依靠土地并將此作為最有力的保障，因而保留農(nóng)村戶口的預(yù)期也更為強烈。因此，如何推進和實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的無縫銜接和科學(xué)轉(zhuǎn)化，將成為城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋的一個難點問題。

(五)技能素質(zhì)因素：教育程度和技能水平偏低，成為非戶籍常住人口融入城鎮(zhèn)生活和享受基本公共服務(wù)的潛在制約

目前，不能解決所在城鎮(zhèn)戶籍的常住人口，很大一部分是文化教育程度偏低的外來務(wù)工群體，大多數(shù)人文化技能水平不高，也沒有接受過完整的崗前技能培訓(xùn)。沒有掌握任何技能的外來務(wù)工人員在城鎮(zhèn)的就業(yè)空間正變得越來越小，這不僅成為獲取公平就業(yè)機會和進入主要勞動力市場的一道“瓶頸”，而且也不能適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級的需要，就業(yè)難度隨之變得越來越大。外來務(wù)工人員如果在進城的同時無法順利就業(yè)，無疑會給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定帶來一定的潛在矛盾問題，同時也影響了他們留在城市生產(chǎn)、生活和享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的可能性。

二、發(fā)展思路

全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋是一個長期系統(tǒng)推進的過程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進。針對制約基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋的瓶頸因素，應(yīng)重點加快推進戶籍制度改革，以推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與戶籍制度脫鉤為方向，著力增強城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力，健全多層次資金投入機制，構(gòu)建科學(xué)合理的成本分?jǐn)倷C制，充分保障非戶籍常住人口既得合法權(quán)益，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向不能解決戶籍的常住人口全覆蓋。

一是積極探索城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與戶籍脫鉤的新機制。推廣先進地區(qū)居住證制度、積分制等實踐經(jīng)驗，積極探索新的體制機制，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與戶籍制度脫鉤分離，將不能解決城鎮(zhèn)戶籍的常住人口納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給范疇。

二是健全多層次的投入機制和合理的成本分?jǐn)倷C制。探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給方式，推進各類資本參與城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的供給；建立科學(xué)的成本分擔(dān)機制，合理確定政府、企業(yè)和個人的責(zé)任。

三是充分保障不能解決城鎮(zhèn)戶籍人口的原有合法權(quán)益。在推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向非戶籍常住人口覆蓋的同時，銜接好原有基本公共服務(wù)與所在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的關(guān)系，充分尊重個人意愿，有效保障非戶籍常住人口尤其是進城農(nóng)民的原有合法權(quán)益。

四是建立和完善基本公共服務(wù)績效評估機制。構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的、促進基本公共服務(wù)均等化的績效評估體系，提高城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給效率。

三、政策舉措

(一)推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與戶籍制度脫鉤

積極探索創(chuàng)新體制機制，推廣實施居住證制度，加大重點領(lǐng)域配套改革，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)與戶籍脫鉤，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋。一方面，要積極推廣實施居住證制度。居住證制度是適應(yīng)流動人口發(fā)展新形勢，推動實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴展的重要手段[4]?？梢越梃b上海、成都等先進地區(qū)實踐經(jīng)驗，積極推廣實施城鎮(zhèn)居住證制度，依托居住證統(tǒng)籌非戶籍常住人口的登記管理和基本公共服務(wù)，對持有居住證的非戶籍常住人口可以享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊慕逃?、就業(yè)、衛(wèi)生、文化體育等基本公共服務(wù)。另一方面，探索實施優(yōu)秀外來務(wù)工人員積分制落戶辦法。對于大城市以及特大城市，可以采取“積分制”方式統(tǒng)籌推進城市人口規(guī)模擴張和基本公共服務(wù)有效擴展。達到一定積分的非戶籍城鎮(zhèn)人口，可享受與所在城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)。政府應(yīng)鼓勵吸引高素質(zhì)、高技能的外來務(wù)工人員扎根落戶，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向更多常住人口覆蓋。

(二)加強基本公共服務(wù)配套體制改革

針對城鎮(zhèn)非戶籍常住人口，我們要重點圍繞勞動就業(yè)、子女義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面，加快推進基本公共服務(wù)配套改革，全面覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。在勞動就業(yè)服務(wù)方面，重點圍繞促進公平就業(yè)，結(jié)合全民技能振興工程，通過財政補貼等形式，鼓勵各類機構(gòu)面向非戶籍常住人口，開展多種形式的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高城鎮(zhèn)非戶籍常住人口的技能素質(zhì)和就業(yè)能力；結(jié)合“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略，完善扶持、援助等政策，幫助非城鎮(zhèn)戶籍常住人口實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，享受與本地城鎮(zhèn)戶籍人口同樣的就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。在子女義務(wù)教育服務(wù)方面，建立健全非戶籍人口子女就學(xué)保障制度，將非城鎮(zhèn)戶籍常住人口子女的義務(wù)教育納入公共教育體系，按照“就近分配入學(xué)”的原則，劃定服務(wù)學(xué)區(qū)或定點學(xué)校，以公辦學(xué)校為主，統(tǒng)籌安排就讀，在免除學(xué)雜費、教育教學(xué)管理等方面享受與所在城鎮(zhèn)學(xué)生同等待遇。在住房保障服務(wù)方面，建立非戶籍常住人口住房檔案和信息管理系統(tǒng)，將非城鎮(zhèn)戶籍常住人口納入城鎮(zhèn)保障性住房體系，逐步解決非城鎮(zhèn)戶籍家庭住房問題。在社會保障服務(wù)方面，針對非城鎮(zhèn)戶籍常住人口，建立全覆蓋、低費率、可選擇、能銜接的“五險合一”社會保障服務(wù)平臺；對原來享有新型農(nóng)村合作醫(yī)療的外來務(wù)工人員，可按個人意愿選擇城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

(三)建立健全多元化的基本公共服務(wù)供給機制

實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，既要加大政府財政投入力度，也要充分發(fā)揮市場機制作用，推動基本公共服務(wù)提供主體和提供方式的多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式，提高城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量。在促進基本公共服務(wù)提供主體多元化方面，重點結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給制度，改變過去基本公共服務(wù)政府“大包大攬”的局面，引入市場機制提高基本公共服務(wù)供給效率，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，將原由政府承擔(dān)的部分公共服務(wù)職能交由市場行使[5]，引導(dǎo)市場和社會力量參與基本公共服務(wù)，擴大基本公共服務(wù)供給能力，不斷提高基本公共服務(wù)產(chǎn)品的供給規(guī)模，緩解城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供需矛盾。在促進基本公共服務(wù)提供方式多元化方面，針對非城鎮(zhèn)戶籍常住人口，梳理制定基本公共服務(wù)目錄，除目前必須由政府直接投資舉辦外，積極探索政府購買、合同委托、特許經(jīng)營、競爭性招標(biāo)等多樣化的基本公共服務(wù)產(chǎn)品提供方式，建立有效的公益服務(wù)和公共產(chǎn)品市場，引進競爭機制，各類機構(gòu)進行公平有序競爭，促進基本公共服務(wù)市場化、社會化，提高基本公共服務(wù)的運作效率和專業(yè)化水平。

(四)建立合理的成本分擔(dān)機制

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本呈現(xiàn)逐年攀升趨勢，并已成為阻礙新型城鎮(zhèn)化進程的主要因素[6]。對此，必須加快建立科學(xué)的成本分擔(dān)機制，構(gòu)建由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)承載能力，提高基本公共服務(wù)向常住人口的覆蓋程度。地方政府主要負(fù)擔(dān)公共成本，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、人口計生、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障中的社會救助等公共品性質(zhì)更加突出的領(lǐng)域。地方政府和財政要適時調(diào)整財政分配結(jié)構(gòu)，特別是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在測算人均數(shù)時要按全部人口數(shù)來計算，而非按財政供養(yǎng)人口來計算，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋。企業(yè)主要分擔(dān)就業(yè)培訓(xùn)、權(quán)益維護、社會保障和住房條件改善等部分成本，應(yīng)按照國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)要求，加強對非城鎮(zhèn)戶籍人口勞動合同、工資待遇、福利待遇等權(quán)益的保障，加強技能素質(zhì)培訓(xùn)，改善他們的工作環(huán)境和居住條件，為他們提供必要的勞動保護、職業(yè)病防治措施和繳納相應(yīng)保險費用。個人主要承擔(dān)子女教育(非義務(wù)教育)、自身培訓(xùn)和參加基本醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、租房(購房)以及家庭生活消費支出等。

(五)充分保障非城鎮(zhèn)戶籍常住人口的原有合法權(quán)益

加強原有基本公共服務(wù)與所在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的銜接轉(zhuǎn)化，按照“尊重個人意愿、就高不就低”的原則，在推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向非戶籍人口覆蓋的同時，充分保障非戶籍常住人口的原有合法權(quán)益。特別是對于進城農(nóng)民而言，在推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋的同時，允許在城鎮(zhèn)長期居住的進城農(nóng)民繼續(xù)保留土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、計劃生育獎扶政策等相關(guān)權(quán)益。此外，要積極完善社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)機制。按照“就高不就低”的原則，完善跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)的低保和社會優(yōu)撫制度的轉(zhuǎn)移、接續(xù)制度，建立非城鎮(zhèn)戶籍應(yīng)急救助機制和大病統(tǒng)籌機制，加強跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)合作，確保不因跨省區(qū)流動而影響社保福利的延續(xù)。

(六)建立城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的激勵約束機制

加快建立績效評估、問責(zé)機制等激勵約束制度，將基本公共服務(wù)均等化納入政府政績考核體系，建立激勵約束兼顧、以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績效考評體系，提高基本公共服務(wù)供給效率和覆蓋程度。一是實行績效評估制度，建立非城鎮(zhèn)戶籍常住人口檢測體系，針對非城鎮(zhèn)戶籍常住人口基本公共服務(wù)供給情況，建立以結(jié)果為導(dǎo)向、促進基本公共服務(wù)全覆蓋的績效評估體系；堅持公開透明原則，積極引入外部評估機制，建立起由政府、研究部門、媒體、公眾等多元主體參與的評價機制。二是建立問責(zé)制度，把城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋結(jié)果納入干部考核體系，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的問責(zé)機制，加強政府對基本公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)。三是加強監(jiān)督監(jiān)管，完善監(jiān)督制度和機制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，強化對基本公共服務(wù)供給決策及運營的監(jiān)督，提高城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋的效率。

[1]馬用浩、逄翠玉. 新型城鎮(zhèn)化視野下的農(nóng)民工市民化與基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2015(2):83-85.

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[3]王列軍. 戶籍制度改革的經(jīng)驗教訓(xùn)和下一步改革的總體思路[J]. 江蘇社會科學(xué), 2010(2):59-65.

[4]王陽. 居住證制度地方實施現(xiàn)狀研究—對上海、成都、鄭州三市的考察與思考[J]. 人口研究，2014(3):55-66.

[5]李永紅. 以基本公共服務(wù)均等化推進“人”的城鎮(zhèn)化[J]. 理論導(dǎo)刊，2014(6):78-80,93.

[6]高拓，王玲杰. 構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機制的思考[J]. 中州學(xué)刊，2013(5):45-48.

Full Coverage of Urban Basic Public Service

HU Mei-lin1， Guo Rui2

(1.IndustrialResearchInstituteofHenanDevelopmentandReformCommission； 2.JinshuiBranch,ConstructionBankofChina,Zhengzhou450002,China)

The full coverage of urban basic public service for resident population is not only the inherent requirement of urbanization, but also the inevitable choice of enhancing the urbanization level. In view of the restriction factor, we must accelerate the reform of institutional mechanisms, improve the supporting service system to promote the equalization of basic public services, and at last all residents can share the benefits of the urbanization development.

urbanization construction； basic public service; citizenization; the reform of household register system

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.05.012

2016-05-12

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重大項目(2015A004)

胡美林(1982— )，男，河南衛(wèi)輝人，高級經(jīng)濟師，主要從事區(qū)域經(jīng)濟研究。

F299.2

A

1672-3910(2016)05-0070-04