農(nóng)村社會管理法治化模式創(chuàng)新研究——以閩北“約法治村”為例

□施生旭鄭逸芳張婉貞

[1. 福建農(nóng)林大學(xué) 福州 350002；2. 廈門大學(xué) 廈門 361005]

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農(nóng)村社會管理法治化模式創(chuàng)新研究——以閩北“約法治村”為例

□施生旭1,2鄭逸芳1張婉貞2

[1. 福建農(nóng)林大學(xué) 福州 350002；2. 廈門大學(xué) 廈門 361005]

[摘 要]農(nóng)村社會是中國社會的基礎(chǔ)，加強(qiáng)社會管理的重點(diǎn)應(yīng)在農(nóng)村，而農(nóng)村社會管理法治化是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的必由之路。黨的十八大明確提出“社會管理法治化”建設(shè)目標(biāo)，研究對農(nóng)村的社會管理法治化模式進(jìn)行考察探究，并以閩北“約法治村”為例，對其“約法治村”的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行剖析，闡釋了約法治村的概論及其模式的優(yōu)越性，論證了法治在農(nóng)村社會管理中的作用，指出了農(nóng)村社會管理法治化進(jìn)程中存在的主要問題和成因，并有針對性的提出了農(nóng)村社會管理法治化實(shí)踐路徑的對策建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會管理；法治化模式；約法治村；閩北

前言

隨著改革開放的不斷深入，我國農(nóng)村的開放度不斷提升，社會狀態(tài)更加活躍，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理作為構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略部署，在中國特色社會主義建設(shè)總體布局中的重要地位日益凸顯出來，已經(jīng)成為各級黨委和政府工作的中心議題。然而，近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會結(jié)構(gòu)變遷與舊有社會管理體制之間的沖突不斷加劇，農(nóng)村社會的人口流動性增強(qiáng)，農(nóng)民組織化程度下降，農(nóng)村社會利益階層不斷分化，農(nóng)村干群矛盾突出，不穩(wěn)定因素增多等，加大了農(nóng)村社會管理的難度。法律是促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的根本保障。黨的十八大指出，法治在社會管理及創(chuàng)新的保障作用，各級領(lǐng)導(dǎo)及組織需要通過法治建設(shè)改善與創(chuàng)新社會管理，不斷健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。所以，加強(qiáng)農(nóng)村社會管理法治化建設(shè)，不僅是加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的重要舉措，而且對維護(hù)農(nóng)村的社會穩(wěn)定和社會秩序、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會和國家長治久安有著重大戰(zhàn)略意義。

新形勢下，法治化是農(nóng)村社會管理體制機(jī)制創(chuàng)新的必由之路。相關(guān)專家學(xué)者從農(nóng)村社會管理的實(shí)際現(xiàn)狀出發(fā)，在規(guī)范研究和實(shí)證研究方面，通過文獻(xiàn)和案例分析，對關(guān)于農(nóng)村社會管理與法治建設(shè)的主要內(nèi)容進(jìn)行考察探究，不僅肯定了法治在農(nóng)村社會管理中的價值作用，提出了社會管理法治化的整體目標(biāo)與基本原則，對農(nóng)村社會管理法治化創(chuàng)新模式建設(shè)進(jìn)行嘗試與構(gòu)建。蔡樂渭通過理念、主體、內(nèi)容、手段、程序與監(jiān)督等方式對社會管理法治建設(shè)進(jìn)行創(chuàng)新[1]。陳用龍認(rèn)為建立法治的有限政府，充分發(fā)動不同主體與公民參與社會治理，不斷完善法治化治理機(jī)制與體制，是當(dāng)前社會管理的創(chuàng)新重點(diǎn)[2]。陳榮卓與唐鳴認(rèn)為以契約的形式，對村級事務(wù)進(jìn)行契約化管理，是村級民主化、法治化管理的一個嘗試平臺[3]。郭穎瑩與趙曉菲通過楓橋鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)、順寧縣“四個覆蓋”工作模式、羅田縣“法務(wù)前沿工程”的成功經(jīng)驗(yàn)，闡述不斷加強(qiáng)農(nóng)村法治化水平，實(shí)現(xiàn)村民自治與農(nóng)村社會管理創(chuàng)新[4]。李志強(qiáng)與王慶華認(rèn)為農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型根本在于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的變遷和重構(gòu)過程，基于“結(jié)構(gòu)-功能”理論分析框架的視角，對農(nóng)村社會組織新功能與新社會結(jié)構(gòu)的有效契合，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會管理創(chuàng)新[5]。綜上，農(nóng)村社會管理法治化建設(shè)是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的重要思路，運(yùn)用法律的手段和方法來改善與創(chuàng)新農(nóng)村社會管理是一種法治型的善治模式，對于解決現(xiàn)存農(nóng)村社會管理中的許多問題和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理具有積極的意義。

一、農(nóng)村社會管理法治化進(jìn)程中存在的主要問題

（一）農(nóng)村基層行政執(zhí)法水平尚待提高

目前農(nóng)村基層行政執(zhí)法水平的較低嚴(yán)重阻礙農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村社會管理模式急需改善。首先，村委會與鄉(xiāng)政府的沖突，存在著“附屬行政化”和“過度自治化”的問題[6]。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期對基層直接控制和行政領(lǐng)導(dǎo)，一定程度上減弱了其指導(dǎo)的作用，從而使村民自治未能得到真正的實(shí)行。另一方面，一些村委會為了自身利益，不斷擴(kuò)大基層自治權(quán)利，甚至拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，從而削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理能力，這些與農(nóng)村社會管理法治化目標(biāo)都是相違背的。

其次，村黨支部和村委會在處理事務(wù)時往往爭權(quán)或推諉，導(dǎo)致職權(quán)界定不明，村民有事需要處理卻不知道該找誰，行政效率與質(zhì)量不斷下降，鄉(xiāng)村干部失去村民信任；村兩委爭權(quán)奪利，都想自己說了算，假集體之名謀個人私利，使村民的合法權(quán)益受到侵犯，民主自治流于形式，鄉(xiāng)村干部在村民中缺乏威信。同時，由于村兩委的爭權(quán)奪利行為，影響到農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)甚至出現(xiàn)腐敗行為，嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會管理法治化建設(shè)進(jìn)程[7]?，F(xiàn)今村民普遍存在缺乏法律知識與維護(hù)自身合法權(quán)益的理念，使得一些缺乏相應(yīng)法律知識、綜合素質(zhì)較低的村委干部大搞封建迷信或幫派活動，在村務(wù)上采取不公開、帳目不分明等方式，出現(xiàn)化公為私、貪污挪用等嚴(yán)重問題。

綜上，現(xiàn)今農(nóng)村執(zhí)法中還存在執(zhí)法機(jī)構(gòu)不太健全、執(zhí)法人員素質(zhì)較低、執(zhí)法力量較薄弱、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)較缺失、執(zhí)法任務(wù)較艱巨，加上地方行政頻繁干預(yù)與較嚴(yán)重的地方保護(hù)主義等許多因素，這些都嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會管理法治化建設(shè)與創(chuàng)新，影響了農(nóng)村社會發(fā)展。

（二）農(nóng)村社會管理法律體系存在缺失

胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上指出，要強(qiáng)化政府社會管理職能，加強(qiáng)社會管理法律、體制、能力建設(shè)，提高社會管理科學(xué)化水平。至今，我國政府針對三農(nóng)工作問題已制定了《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)民權(quán)益保障法》《農(nóng)村社會保障法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)與政策，初步形成了農(nóng)村社會建設(shè)與管理的法律體系框架，促進(jìn)了我國三農(nóng)工作的開展與廣大農(nóng)民水平的提高。但是，我國農(nóng)村社會管理法治發(fā)展的現(xiàn)狀與目標(biāo)還存在較大差距，這主要表現(xiàn)在：農(nóng)村法律體系還不夠完善，一些領(lǐng)域亟需填補(bǔ)，一些法律規(guī)定缺乏與之配套的具體實(shí)施辦法，既存法律又往往有著規(guī)范性差、原則性強(qiáng)與操作性差的問題，缺乏應(yīng)有的法律效力和持久的約束力等問題。同時，一些農(nóng)村基層經(jīng)常存在違法村民委員會組織法的行為，司法部門查處無據(jù)；民事程序法更多側(cè)重于村民的財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)的保護(hù)，未能對村民的民主權(quán)利進(jìn)行有效保護(hù)；村民基本民主權(quán)利的保護(hù)立法比較欠缺，對過錯追究機(jī)制與法律法規(guī)不太健全等。因此，只有不斷健全農(nóng)村法治體系建設(shè)，把農(nóng)村基層村民民主納入到國家司法實(shí)踐中，才能促進(jìn)農(nóng)村社會管理法治化的建設(shè)與發(fā)展。

（三）農(nóng)民群眾的法律意識相當(dāng)?shù)?/p>

依法治村要求農(nóng)民具有較強(qiáng)的法律意識，但在我國農(nóng)村基層，普遍存在人口多、底子薄的問題，加上現(xiàn)今的城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與三農(nóng)問題發(fā)展相對緩慢，農(nóng)村社會的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也較為滯后，基層政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)能力方面也受到限制，教育事業(yè)建設(shè)不夠完善，使得村民普遍受教育程度不高，綜合文化素質(zhì)偏低，很難參與到農(nóng)村事務(wù)管理中。尤其是村民法律意識薄弱，不期盼法律能夠?yàn)樽约旱纳顜硎裁?，認(rèn)為只要自己不違法犯罪，法律就離自己的生活很遠(yuǎn)，不認(rèn)為法律能切實(shí)保護(hù)自己的合法權(quán)益。當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵害時，也僅僅是以化解糾紛、息事寧人為主要原則去解決。由于我國具有較長封建傳統(tǒng)文化的影響，廣大村民形成重業(yè)務(wù)輕權(quán)利的理念，對民主權(quán)利意識比較模糊，習(xí)慣與信任于政府公職人員的宣傳。雖然我國農(nóng)村基層經(jīng)過數(shù)次長達(dá)十多年的大規(guī)模普法教育，在一定程度上提升了廣大村民的法治觀念，但是農(nóng)村基層仍然存在執(zhí)法人員與機(jī)制欠缺，社會糾紛調(diào)節(jié)體系不健全，法律知識渠道不暢，不善于用主人翁意識和運(yùn)用法律來保護(hù)自身的權(quán)益，甚至出現(xiàn)法律遺忘的偏遠(yuǎn)村莊。因此，在村務(wù)管理中也很難形成較為完善的法治管理機(jī)制，農(nóng)村社會管理法治化進(jìn)程受到一定程度上的阻撓。

（四）農(nóng)村社會管理公眾參與度低

現(xiàn)今的農(nóng)村社會管理公眾參與度、社會協(xié)同度有待進(jìn)一步提升。公眾參與、社會協(xié)同是社會管理法治化的一個重要要求，它是正當(dāng)性和合法性的來源，也是增強(qiáng)權(quán)威性、公信力、有效性和執(zhí)行力的有力保證。但是仍然有很多地區(qū)過分依賴于政府，社會組織、社會公眾的自治和參與功能發(fā)揮還不夠。尤其是那些法律意識薄弱的村民，他們并不期盼法律能夠?yàn)樯顜硎裁?，認(rèn)為只要自己不違法，和法律就沒有什么關(guān)系，并不是所有人認(rèn)為法律能切實(shí)保護(hù)自己的合法權(quán)益。當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵害時，也僅僅是以息事寧人為主要原則去解決問題。

二、閩北約法治村模式的社會管理運(yùn)行機(jī)制剖析

（一）閩北約法治村模式基本情況

閩北S縣是福建省北部山區(qū)的一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)小縣，位于武夷山麓東南側(cè)，處于閩浙交界地段，該縣民間文化藝術(shù)發(fā)展較繁榮，具有較好的歷史文化底蘊(yùn)與積淀。2011年初，該縣紀(jì)委對古弄等四個村開展村民“約法治村”試點(diǎn)工作，探索農(nóng)村社會管理創(chuàng)新；2012年初，試點(diǎn)工作推廣到9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個村，開展村民“約法治村”示范村建設(shè)。至今，閩北S縣的20個示范村共制定了涉及到村民生產(chǎn)生活相關(guān)的66項789條村規(guī)民約[8]。在某種程度上，閩北S縣的20個示范村進(jìn)入了“約法治村”建設(shè)的新階段，村民通過約法的過程中，不斷討論與達(dá)成涉及到生產(chǎn)生活的各個約定，為新農(nóng)村建設(shè)開辟了一個嶄新的空間，為農(nóng)村社會管理法治創(chuàng)新建設(shè)注入了新的血液，提供了良好的借鑒。

（二）對約法治村模式的考察探究

農(nóng)村法治作為一個相對獨(dú)立的法治子系統(tǒng)，需要建立一種在內(nèi)部機(jī)制上科學(xué)合理，在外部環(huán)境上支持、協(xié)調(diào)有力的農(nóng)村法治系統(tǒng)，才能形成一個健康、穩(wěn)定、有效的法治系統(tǒng)，也才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治的預(yù)期價值和目標(biāo)[9]。就農(nóng)村法治的運(yùn)行機(jī)制，閩北的法治模式在政府人員科學(xué)合理地指導(dǎo)下和當(dāng)?shù)卮迕竦睦斫?、支持下，有效地完成了農(nóng)村法治的預(yù)期目標(biāo)。在此，我們對閩北“約法治村”進(jìn)行綜合探究與分析。

1．“約法”程序

閩北“約法治村”模式中最重要的就是約法。在約法時，有一個引擎——村民約法理事會。這個理事會的成員由村民自發(fā)選取，一般是7到9個人。在考察中我們了解到，這些成員有德高望重的老者，有中共黨員，有成功人士，也有婦女能人。村民約法理事會作為一個民間組織，很善于收集鄉(xiāng)民的意見和建議。他們通過開箱收集和深入群眾座談，讓村民的普遍性訴求能夠在約法中體現(xiàn)。約法的程序是在約法理事會的主導(dǎo)下，經(jīng)過“四議一審一公開”后給予確定。其中，“四議”是指村民根據(jù)自身需求意愿提出相關(guān)倡議，約法理事會與村委會進(jìn)行商議初稿，村民代表進(jìn)行合議定稿，全體村民進(jìn)行決議；“一審”指的是鄉(xiāng)政府根據(jù)村委會提交的村民約法內(nèi)容進(jìn)行審核，審定相關(guān)內(nèi)容與國家法律法規(guī)政策是否符合，有無相關(guān)違背約定；“一公開”指的是“約法”經(jīng)過上級政府審批通過后向全體村民再次公開公示[8]。約法的“四議一審一公開”程序不得顛倒，其過程是在相關(guān)村民代表與部門監(jiān)督的情況下進(jìn)行治理實(shí)現(xiàn)。

2．“約法”治村

現(xiàn)今，閩北S縣已經(jīng)出臺了一些村規(guī)民約。在經(jīng)濟(jì)層面，如《村企共建約定》，該約定是村民約法理事會對村里相關(guān)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，獲取相關(guān)企業(yè)需要獲得村里及村民合作的穩(wěn)定發(fā)展需求，存在村民與企業(yè)互惠互利與協(xié)調(diào)發(fā)展，從而促進(jìn)村民與企業(yè)約定而成的?！洞迤蠊步s定》明確體現(xiàn)企業(yè)在獲得村里與村民的合作后，需要履行相關(guān)的業(yè)務(wù)，如根據(jù)國家物價變化給予增加村民工人工資，對村民孩子考上大學(xué)給予不同檔次的獎勵等。這些約定既穩(wěn)定了企業(yè)的工人隊伍，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，也幫扶了一些學(xué)生，為村里將來的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。在政治層面，2012年底，20個村里的換屆選舉成為重要村務(wù)，為保證選舉的公正，閩北20個村紛紛制定了類似《公平公正選舉的村民約法》的約定，強(qiáng)調(diào)與突出“約法治村”的“監(jiān)督”作用，公正的選舉將促進(jìn)農(nóng)村的和諧發(fā)展。在文化層面，通過制定《養(yǎng)老助老愛老敬老村民約定》等，給村里孝敬老人的傳統(tǒng)美德賦予了新的內(nèi)容。如新村規(guī)中針對“空巢老人”的關(guān)愛問題給予突出體現(xiàn)，要求在外務(wù)工子女不僅要提高經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)保證，還涉及到精神贍養(yǎng)問題，要經(jīng)常聯(lián)系家里的老人，以每個月通電話頻數(shù)作為文明家庭評比的重要指標(biāo)之一。這種與時俱進(jìn)的約定得到了村里人的積極響應(yīng)，村里呈現(xiàn)出一派祥和的氛圍。閩北農(nóng)村的“約法”很多，這些貼近村民的“約法”在農(nóng)村社會管理法治化發(fā)揮了重要作用。村民切實(shí)參與“約法”，理事會制定出更符合村民利益需求、更適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的“約法”，農(nóng)村社會法治化管理將越走越遠(yuǎn)。

（三）閩北約法治村模式的優(yōu)越性

1．“干部村民互治”的局面得以創(chuàng)造性發(fā)展

在閩北S縣20個村的約法治村過程中，充分發(fā)揮了村民理事會的民意監(jiān)督作用，逐步形成了“干部村民互治”的局面。在以前“村官治村”的村務(wù)管理等模式中，各個“村官”根據(jù)自身的認(rèn)識與意愿出發(fā)，設(shè)置村里發(fā)展與建設(shè)的相關(guān)議題，屬于典型的自上而下地行為，村民缺乏自主性；在參與決策時，往往形式多于實(shí)際，因而在信息不對稱的情況下只能做出“不完全”決策。如今在“約法治村”的村務(wù)管理新模式下，依托約法理事會，自下而上的提出村里發(fā)展各項議題，村民能夠更加民主地參與到?jīng)Q策當(dāng)中，與村干部共同治理鄉(xiāng)村事務(wù)，使過去村官“一頭權(quán)重”的村務(wù)決策局面得到了有效改觀，真正地實(shí)現(xiàn)了“善治”。

2．鄉(xiāng)土能人才華得以充分施展

閩北S縣“約法治村”模式是典型的“草根”智慧鄉(xiāng)村治理模式，村干部、約法理事會人員與村民通過公共議事平臺，根據(jù)約法規(guī)定，通過民情投遞箱等格式方式對村務(wù)各項工作暢所欲言與討論，以村民約法的形式確定各項工作并上報相關(guān)部門，不僅及時回應(yīng)了村民的訴求，還提高了村務(wù)治理的效率與效益。約法治村激發(fā)了村民的政治參與熱情以及對美好生活的向往，“四議一審一公開”的程序保證了“約法”的民主性、合憲性，使村民能夠有序的參與村務(wù)管理，民主治村得到真正實(shí)現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在閩北S縣20個示范村中，至今大約有15名在北京、上海、廣州等大城市中立業(yè)的村民擔(dān)任村務(wù)約法理事會的成員或顧問，利用他們再外面的見識與觀察，結(jié)合他們自身的感受，通過節(jié)假日回村直接參與、電子網(wǎng)絡(luò)等平臺提供建議與想法，為鄉(xiāng)村村民約法治村提供決策參考。據(jù)悉，在大城市等立業(yè)的15名村民中，已有7名回村當(dāng)選為新一屆村委會干部，活躍在“鄉(xiāng)村政壇”中，不斷發(fā)揮他們的作用與價值，對鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)他們的力量。毫無疑問，“草根”智慧鄉(xiāng)村治理模式吸引著更多的鄉(xiāng)土能人投身鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)生活建設(shè)，充分施展他們自身的才能，為鄉(xiāng)村治理增添活力，由此帶來的良性循環(huán)，將為S縣描繪出煥然一新的新農(nóng)村建設(shè)畫卷[8]。

3．基層司法行政的職能優(yōu)勢得以充分發(fā)揮

在閩北約法治村模式的形成過程中，基層司法行政的法治宣傳、法律服務(wù)職能優(yōu)勢得到了充分的發(fā)揮，服務(wù)平臺的搭建和載體的創(chuàng)新形成了協(xié)同作戰(zhàn)的社會管理合力，推動了農(nóng)村社會管理的良性發(fā)展，進(jìn)而加快了農(nóng)村社會管理法治化進(jìn)程。一方面，農(nóng)民的法治觀念增強(qiáng)、法律素質(zhì)提高，公民意識強(qiáng)化，廣大農(nóng)民逐漸懂得依法維權(quán)、依法履行義務(wù)，有序地參與政治生活，就自己最關(guān)心、最直接的利益問題，依法提出新穎的意見和建議；另一方面，農(nóng)村基層政府和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步樹立法治理念、服務(wù)理念和自覺接受監(jiān)督的意識，從而進(jìn)一步發(fā)揮司法行政職能，為農(nóng)村社會管理創(chuàng)新提供有力保障。

（四）閩北約法治村模式的經(jīng)驗(yàn)及啟示

在村民約法治村的過程中，鄉(xiāng)村公益組織——村民約法理事會的成員均由村民推舉產(chǎn)生，成為了村務(wù)工作的民意監(jiān)視器，村民“約法治村”的模式突出了鄉(xiāng)村“善治”的特征，有效的激發(fā)了廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情與智慧，從而加強(qiáng)了民主治村的建設(shè)。此外，村民約法作為“草根”智慧治理村莊的一種實(shí)踐模式，使得制度治村與民主治村互相銜接、促進(jìn)，村民意見的表達(dá)渠道愈發(fā)多元化，村民內(nèi)在文明素養(yǎng)得到提高，農(nóng)民法律意識薄弱的局面得到有效改善。并且，村民通過約法治村，對一些優(yōu)秀的傳統(tǒng)民俗與新民俗以書面的形式給予確立與建設(shè)，有利于鄉(xiāng)村的道德教育，不斷促進(jìn)新農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)村社會得到有效管理，鄉(xiāng)村生活呈現(xiàn)出一派新氣象。隨著新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，我國新農(nóng)村建設(shè)呈現(xiàn)出新特征局面，閩北約法治村模式體現(xiàn)與適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)治理的需求與發(fā)展趨勢。相對于沿海經(jīng)濟(jì)較好的農(nóng)村社區(qū)，這些地區(qū)中青年村民赴城務(wù)工等，村干部整體素質(zhì)相對較低，在鄉(xiāng)村治理過程中存在一定的制約影響因素。而由村民自己選取的民間組織“村民約法理事會”配合村委會開展鄉(xiāng)村治理具有它的獨(dú)特優(yōu)勢，由于成員來自最基層與外界工作村民、具有較廣泛性、代表性與外界性等特點(diǎn)，能夠較好的深入群眾座談，較好的收集基層鄉(xiāng)民的意見與問題，對村民訴求以約法的形式體現(xiàn)，充分發(fā)揮他們的“草根”智慧，程序具有較好的民主性、公開性、公正性與法治化等特點(diǎn)，能夠較好的適應(yīng)現(xiàn)有農(nóng)村基層建設(shè)，積極有效的促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

三、促進(jìn)農(nóng)村社會管理法治化實(shí)踐路徑創(chuàng)新研究

（一）加強(qiáng)農(nóng)村法治宣傳，打造法治氛圍環(huán)境

開展法治宣傳教育，是建設(shè)農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)的基礎(chǔ)。要提高農(nóng)民和農(nóng)村干部的權(quán)利意識，就要深入開展法治宣傳教育，這樣才能提高廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部的法律素質(zhì)。相關(guān)部門與當(dāng)?shù)亻_展農(nóng)村法治宣傳，要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的特色，以適合農(nóng)村農(nóng)民通俗易懂的方式向村民介紹法律，塑造農(nóng)村遵法用法的楷模典型，結(jié)合德高望重的率先影響作用，有計劃有步驟的深入普法，把法律宣傳與村民的根本切實(shí)利益結(jié)合起來，在接受法律教育時保護(hù)與提高權(quán)益，讓村民從被動接受轉(zhuǎn)向主動關(guān)注，接受與歡迎法律與法治建設(shè)[10]。同時，還要加強(qiáng)農(nóng)村基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，打擊各種坑農(nóng)、害農(nóng)的犯罪活動，建設(shè)農(nóng)村基層廉政風(fēng)險防控風(fēng)險點(diǎn)，落實(shí)村民信訪工作，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)對農(nóng)民的司法保護(hù)，依法切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)利。加強(qiáng)和改善三農(nóng)工作執(zhí)法，打造法治氛圍環(huán)境，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的根本利益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

（二）健全主體多元化參與治理機(jī)制

健全多方參與、共同治理的理念，尤其是提高基層非政府治理主體的參與能力與水平[11]，對于促進(jìn)農(nóng)村社會和諧建設(shè)、推動農(nóng)村社會管理法治化發(fā)展有著重要作用。協(xié)商民主是推進(jìn)公民有序政治參與的有效形式，它強(qiáng)調(diào)在多元社會現(xiàn)實(shí)的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達(dá)成共識。協(xié)商民主的核心理念是參與和協(xié)商，即要求各個不同的利益主體在討論涉及自身利益問題的過程當(dāng)中，平等協(xié)商，表達(dá)自身的訴求的同時，善于傾聽他人意見，理性探討各種可能性，最終達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)共贏、多贏[12]。在農(nóng)村社會管理中運(yùn)用協(xié)商民主，使村民與基層干部能夠就村務(wù)問題和村規(guī)法令進(jìn)行面對面的對話與討論，制定出符合民情民意的條例規(guī)定，直接參與到村務(wù)管理中來。在此基礎(chǔ)上，把鄉(xiāng)村精英作為農(nóng)村基層民主政治發(fā)展建設(shè)的突破口，對鄉(xiāng)村精英群體進(jìn)行有效的社會動員和必要的政治培訓(xùn)，把其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政治優(yōu)勢，個人智慧引導(dǎo)集體智慧，從而推動全體村民最終實(shí)現(xiàn)村民自治，不失為一種可行辦法[13]。在農(nóng)村社會管理中，積極發(fā)揮基層黨組織和基層政府的主導(dǎo)作用，廣泛動員和組織村民參與農(nóng)村社會管理與建設(shè)，發(fā)揮多元主體在農(nóng)村社會管理中的治理作用，形成社會協(xié)同、公眾參與的農(nóng)村社會管理法治化格局，為制定出更符合農(nóng)村實(shí)際、更滿足農(nóng)民利益需求的相關(guān)法律提供有力保障，推動農(nóng)村社會管理健康有序發(fā)展。

（三）構(gòu)建法律監(jiān)督“陽光村務(wù)財務(wù)”機(jī)制

權(quán)力運(yùn)行和運(yùn)用的陽光化操作是行政理性和制度理性的重要保障。立黨為公、執(zhí)政為民是黨和政府始終堅持的執(zhí)政理念，但要把這一理念貫穿于社會管理工作的始終，保證權(quán)力運(yùn)行的公開、公平與公正是關(guān)鍵環(huán)節(jié)[14]。村務(wù)公開和民主管理有利于解決村民關(guān)心的熱點(diǎn)問題，有利于重建村干部與村民之間的相互信任關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。在實(shí)踐中可以采取以下具體辦法：一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村務(wù)公開監(jiān)督小組，村成立民主議事和民主理財小組，制定具體的村級財務(wù)管理制度和監(jiān)管制度。二是規(guī)范公開內(nèi)容，就是要統(tǒng)一規(guī)定必須公開的各項內(nèi)容，凡涉及到群眾利益、群眾關(guān)注的問題都列為公開內(nèi)容。例如，建設(shè)招投標(biāo)、財務(wù)收支、電費(fèi)收繳、計劃生育指標(biāo)、宅基地審批、村干部報酬、招待費(fèi)用等都應(yīng)該公開。三是規(guī)范公開程序，重大村務(wù)由村民代表會通過后公布，村級財務(wù)由民主理財小組審核確定后公布，以確保公開內(nèi)容的真實(shí)性。四是規(guī)范公開時間，財務(wù)收支等常規(guī)業(yè)務(wù)按季節(jié)定時公布。宅基地審批、集體資產(chǎn)承包租賃等專項業(yè)務(wù)不受時間限制及時公布。五是規(guī)范公開陣地，村務(wù)公開要采用公布欄的形式，做到位置適中、結(jié)構(gòu)牢固、美觀大方、節(jié)儉實(shí)用、方便群眾。最后，就是公開的結(jié)果讓群眾滿意，凡村民對公開情況不滿意的，一定找出原因并加以解決?！瓣柟獯鍎?wù)”能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民對村務(wù)管理的有效監(jiān)督，大大減少由于村干部決策失誤產(chǎn)生的群眾不滿。村民對村莊事物有著知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能夠親自參與到村規(guī)民約和村民自治章程的制定中來，增強(qiáng)了村務(wù)管理的規(guī)范性和有序性，使村干部和村民都在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利、履行自己的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的民主監(jiān)督與民主管理。

（四）明確村務(wù)工作職權(quán)，降低廉政風(fēng)險因素

處理好村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)其良性互動，有利于保障法律的順利實(shí)施，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委依法行政，這也就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村委會明確各自的職責(zé)與職權(quán)，依法行使權(quán)力，真正做到為農(nóng)民服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予村民自治的空間，不要過度干預(yù)，只是運(yùn)用法律、政策等手段指導(dǎo)、支持和保障村委會的工作，這樣就能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的指令和命令符合法律規(guī)定，不缺位，也不越位。村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾進(jìn)行農(nóng)村社會管理的核心力量，負(fù)責(zé)給村委會的工作指出方向，明確目標(biāo)。依法行政是村黨支部必須貫徹并落實(shí)的，村黨支部必須明確自己的工作和任務(wù)，依照法律原則和規(guī)范來辦事，避免給村委會的工作帶來危害。村委會要虛心接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助，遵守法律規(guī)定，保證法令、政令的暢通，既要避免盲目遵從指令，無視農(nóng)村實(shí)際，又要避免過度自治，無組織性和紀(jì)律性；同時也要在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)，降低廉政風(fēng)險因素，依法處理好農(nóng)村的具體事務(wù)。

（五）完善農(nóng)村法律體系，推進(jìn)法治化建設(shè)進(jìn)程

推進(jìn)農(nóng)村社會管理法治化是農(nóng)村社會管理的一大創(chuàng)新，這涉及到我國三農(nóng)工作相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)?，F(xiàn)今，存在不能適應(yīng)農(nóng)村基層建設(shè)與社會管理的相關(guān)法律，需要從根本上對農(nóng)村法律體系建設(shè)各個工作進(jìn)行修改、完善與創(chuàng)新，把在農(nóng)村改革和建設(shè)實(shí)踐中行之有效的方針政策以及已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)，保證農(nóng)村社會管理適應(yīng)社會形勢發(fā)展的需要，保證社會管理創(chuàng)新在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行，切實(shí)做到三農(nóng)工作與農(nóng)村社會管理做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，避免出現(xiàn)表面上“良性違法”，實(shí)際上有損法律尊嚴(yán)的狀況。最終通過法律形式把政策具體化、條文化、定型化，并改變傳統(tǒng)的立法思維模式，制定符合農(nóng)村民情民意的法律條例，并不斷健全和完善。

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Study on the Innovation of Rural Social Administrative Legalization——A Case Study of Fujian Province “Provisional Constitution Village”

SHI Sheng-xu1,2ZHENG Yi-fang1ZHANG Wan-zhen2
(1. Fujian Agriculture and Forestry University Fuzhou 350002 China; 2. Xiamen University Xiamen 361005 China)

Abstract Rural society is the foundation of Chinese society. The work of social management should focus on strengthening the rural areas management, and rural social management legalization is the only way of social management innovation in rural areas. The goal of building “l(fā)egalization of social management” was mentioned in the Eighteenth General Assembly on behalf of the Chinese Communist Party. This paper makes an investigation to explore the mode of legalized social management, analyzes the “village about the rule of law” in northern Fujian, discusses the operational mechanism, generality, as well as superiority and model of the “village about the rule of law”, to demonstrate the role of legalize social management in rural area, and points out the main problems and the causes in the process of legalize social management in rural. Finally, it puts forward some suggestions to legalize the rural practice in the target of social management.

Key words rural social management; rural social management; constitution village

編 輯 鄧 婧

[作者簡介]施生旭（1981- ）男，管理學(xué)博士、廈門大學(xué)公共管理在站博士后，福建農(nóng)林大學(xué)講師；鄭逸芳（1960- ）女，教授、博士生導(dǎo)師，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院院長.

[基金項目]國家軟科學(xué)研究計劃項目“海峽兩岸農(nóng)業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制研究”（2014GXS4D115）；福建農(nóng)林大學(xué)2014年黨風(fēng)廉政建設(shè)專項課題“福建省鄉(xiāng)土廉潔文化資源的挖掘及其現(xiàn)代應(yīng)用研究”（農(nóng)林大科〔2014〕15號）.

[收稿日期]2015 - 07 - 21

[中圖分類號]C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)02-0080-06