新農(nóng)村建設(shè)中的留守兒童問(wèn)題

□袁夢(mèng)醒

[泰山職業(yè)技術(shù)學(xué)院 泰安 271000]

新農(nóng)村建設(shè)中的留守兒童問(wèn)題

□袁夢(mèng)醒

[泰山職業(yè)技術(shù)學(xué)院 泰安 271000]

留守兒童問(wèn)題不僅僅是這些孩子自身成長(zhǎng)的障礙和問(wèn)題，還直接影響社會(huì)安定，危及國(guó)家民族未來(lái)。留守兒童從根本上說(shuō)是一群“制度性孤兒”，是城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)政策的產(chǎn)物和受害者。錯(cuò)誤的發(fā)展理念和實(shí)際工作中的失誤導(dǎo)致一些地方的新農(nóng)村建設(shè)不僅未能有效緩解留守兒童問(wèn)題，甚至相反，主要作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段的新農(nóng)村建設(shè)可能深化留守兒童的困境和危機(jī)。必須根本轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，徹底改革城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)政策，矯正新農(nóng)村建設(shè)的方向性迷失，深化體制改革，切實(shí)解決留守兒童問(wèn)題。

留守兒童；新農(nóng)村建設(shè)；二元社會(huì)政策；體制改革

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是新農(nóng)村建設(shè)十年來(lái)，隨著工業(yè)化和城市化的深入，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力加速向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村留守兒童問(wèn)題呈現(xiàn)出數(shù)量日漸增多、問(wèn)題愈發(fā)加重之勢(shì)。多達(dá)數(shù)千萬(wàn)正處于成長(zhǎng)發(fā)育關(guān)鍵期的兒童被迫留守農(nóng)村，不僅關(guān)系基本人權(quán)和社會(huì)公平，更直接影響社會(huì)安定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須立即行動(dòng)起來(lái)，否則后果不堪設(shè)想。

一、留守兒童面臨的突出問(wèn)題

處于成長(zhǎng)發(fā)育關(guān)鍵期的留守兒童被迫在親情缺失、家庭分離的畸形環(huán)境中成長(zhǎng)，導(dǎo)致其成長(zhǎng)發(fā)育過(guò)程中出現(xiàn)一系列教育、人格、心理和社會(huì)交往等方面的障礙和缺陷不可避免。中國(guó)青少年研究中心在2014組織的全國(guó)農(nóng)村留守兒童狀況調(diào)查中指出留守兒童面臨九個(gè)突出的問(wèn)題[1]。劉屹、唐紹洪認(rèn)為留守兒童普遍存在成績(jī)一般、道德易受影響、性格不良、青春期知識(shí)貧乏等四個(gè)方面的問(wèn)題[2]。梅軍把農(nóng)村留守兒童面臨的問(wèn)題總結(jié)為家庭撫養(yǎng)問(wèn)題、教育問(wèn)題、心理健康問(wèn)題和犯罪與越軌問(wèn)題[3]。父母外出打工，留守兒童面臨教育、心理、安全問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)和隱患增加成為公認(rèn)的事實(shí)。

（一）留守兒童心理問(wèn)題突出

2015年6月《中國(guó)留守兒童心靈狀況白皮書(shū)(2015)》發(fā)布。白皮書(shū)分析了云南、廣西、貴州、山東、河北、甘肅六省兩千多名農(nóng)村留守兒童真實(shí)的生活和心理狀況。研究發(fā)現(xiàn)，全國(guó)6100萬(wàn)留守兒童中約15.1%、近1000萬(wàn)孩子一年到頭見(jiàn)不到父母。有4.3%的留守兒童甚至一年連父母電話(huà)也接不到一次，一年電話(huà)聯(lián)系一到兩次的有885萬(wàn)，3個(gè)月通話(huà)一次的有1519萬(wàn)[4]。由于留守兒童親子間缺乏溝通和聯(lián)系，留守兒童心理危險(xiǎn)系數(shù)高，并呈現(xiàn)明顯的地區(qū)差異和性別差異。長(zhǎng)時(shí)間缺乏父母關(guān)愛(ài)的留守兒童容易出現(xiàn)恐懼、偏執(zhí)、強(qiáng)迫、敵視、人際關(guān)系敏感等情緒，心理問(wèn)題突出。

（二）留守兒童安全問(wèn)題嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)每年有近5萬(wàn)名兒童死于意外傷害，其中大部分是留守兒童。2014年一份調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，49.2%的留守兒童在過(guò)去一年中遭遇過(guò)不同程度的意外傷害。在留守兒童安全問(wèn)題上，女童被性侵是另一嚴(yán)重問(wèn)題[5]。一方面，被性侵女童人數(shù)多。廣東婦聯(lián)發(fā)布的相關(guān)調(diào)研報(bào)告顯示，在女童被性侵案件中，農(nóng)村留守女童占其中94%。據(jù)媒體報(bào)道，僅廣東省近三年來(lái)就有2500名留守女童被侵犯。另一方面，被性侵者年齡小。2015年4月，媒體盤(pán)點(diǎn)了中國(guó)十大留守兒童被性侵的事件，其中被侵犯女童年齡最大的11歲，最小的只有3歲。由于父母遠(yuǎn)離，監(jiān)護(hù)不力，越年幼的女童越容易受到侵害。

（三）留守兒童越軌行為增多

留守兒童是遠(yuǎn)離父母保護(hù)的易受傷害群體，同樣也是易犯罪群體[6]。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，人有基本的生存、安全、歸屬和愛(ài)的需求，如果合理的需求得不到滿(mǎn)足等同于人的權(quán)益受到侵害，會(huì)激發(fā)實(shí)現(xiàn)需求的動(dòng)機(jī)，引發(fā)滿(mǎn)足需求的行為。缺失了父母關(guān)愛(ài)的留守兒童，在各種心理問(wèn)題困擾下極易越軌，甚至是采用極端行為來(lái)獲得滿(mǎn)足。2014年，四川13歲的小敏在撞倒3歲的玩伴后，把她扔進(jìn)糞坑，搬來(lái)石頭堵住坑口。2015年6月貴州畢節(jié)四兄妹集體自殺。同月湖南衡陽(yáng)12歲留守少女毒殺同學(xué)姐妹。最高人民法院的邵文虹曾在2012年接受采訪(fǎng)時(shí)指出，留守兒童犯罪率約占未成年人犯罪的70%，而且有逐年上升的趨勢(shì)[7]。另外，已有媒體注意到，留守兒童正在成為流浪兒童的新來(lái)源[8]。根據(jù)部分地區(qū)的調(diào)查，許多流浪兒童在進(jìn)入流浪階段前本就是留守兒童。

二、留守兒童問(wèn)題的原因分析

新農(nóng)村建設(shè)取得了巨大成就，農(nóng)村各方面條件有了很大改善，但對(duì)解決和改善留守兒童問(wèn)題的功效并不明顯，某些地方和方面甚至有強(qiáng)化和發(fā)展之勢(shì)。其最直接的表現(xiàn)就是在新農(nóng)村建設(shè)深入推進(jìn)的同時(shí)，留守兒童的數(shù)量也在增加。據(jù)全國(guó)婦聯(lián)2013年的報(bào)告，根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，2010年農(nóng)村留守兒童有6102.55萬(wàn)，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國(guó)兒童21.88%。與2005年（即新農(nóng)村建設(shè)“元年”）全國(guó)1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國(guó)農(nóng)村留守兒童增加約242萬(wàn)[9]。張洪秀等人的研究也反映了同樣的問(wèn)題[10]。也就是說(shuō)，從2005年新農(nóng)村建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，留守兒童的規(guī)模一直是逐年增長(zhǎng)的。

（一）留守兒童問(wèn)題是長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)分割的二元政策的產(chǎn)物

由于親子分離導(dǎo)致的留守兒童心理、安全等諸多問(wèn)題歸根結(jié)底還是城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)制度，以及在這種制度下的農(nóng)地制度、戶(hù)籍制度、社會(huì)保障制度以及與之相關(guān)聯(lián)的住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等具體政策存在的缺陷導(dǎo)致的[11]。“農(nóng)村留守兒童問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和二元戶(hù)籍制度以及由此產(chǎn)生的‘三農(nóng)’問(wèn)題、農(nóng)民工問(wèn)題”[12]。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)，實(shí)行對(duì)城市偏向的發(fā)展政策，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)差距較大。上世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)體制改革，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在自身貧困和城市現(xiàn)代化的推拉作用下開(kāi)始向城市轉(zhuǎn)移。由于二元體制造成的城鄉(xiāng)壁壘的存在，農(nóng)民工及其子女不能享受與城市人口同等的住房、教育、醫(yī)療等權(quán)益，其子女很難在父母所在的打工城市入學(xué)和生活，導(dǎo)致了農(nóng)村留守兒童的產(chǎn)生。所以，留守兒童實(shí)際上是畸形社會(huì)政策的產(chǎn)物，是長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割的二元政策的產(chǎn)物[13]。

（二）新農(nóng)村建設(shè)的方向性迷失加劇了留守兒童問(wèn)題的嚴(yán)重性

1．留守兒童問(wèn)題從根本上說(shuō)是城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)政策的產(chǎn)物。新農(nóng)村建設(shè)的直接訴求并不企圖改善長(zhǎng)期固化、嚴(yán)重畸形的城鄉(xiāng)關(guān)系。因而社會(huì)各界寄予厚望的新農(nóng)村建設(shè)自然也就不可能從根本上緩解留守兒童的困境。一方面，不溯及城鄉(xiāng)關(guān)系的新農(nóng)村建設(shè)本身就可能因?yàn)闆](méi)有觸及到問(wèn)題的癥結(jié)與根本，很難成功；另一方面，對(duì)根源于畸形城鄉(xiāng)關(guān)系的留守兒童問(wèn)題自然也就很難有直接觸動(dòng)。所以，即便新農(nóng)村建設(shè)盡善盡美，留守兒童問(wèn)題也很難有通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)質(zhì)改觀(guān)，更遑論新農(nóng)村建設(shè)本身就存在各種不盡人意之處[14]。

2．主要作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段的新農(nóng)村建設(shè)可能加劇留守兒童問(wèn)題。1978年以來(lái)，“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線(xiàn)逐漸深入人心。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、又長(zhǎng)期飽受傳統(tǒng)體制困擾的落后國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)無(wú)可厚非。但在政治權(quán)力相對(duì)集中、政治體制改革相對(duì)滯后、城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)體制影響深厚和資源環(huán)境壓力巨大的國(guó)家不計(jì)后果地發(fā)展也可能帶來(lái)意想不到的麻煩，甚至越是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，如果不實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，在經(jīng)歷一段時(shí)期的繁榮后，將陷入“越發(fā)展越麻煩”的困境[15]。不僅主要作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段的新農(nóng)村建設(shè)逃不出利用新農(nóng)村建設(shè)拉動(dòng)和刺激宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的束縛，對(duì)植根于城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)政策的留守兒童問(wèn)題自然也就很難有所補(bǔ)益。甚至相反，新農(nóng)村建設(shè)越是成功，主要依賴(lài)務(wù)工收入才能顯著改善經(jīng)濟(jì)困境的農(nóng)民收入增長(zhǎng)越快，留守兒童的苦難越深，留守兒童問(wèn)題就越看不到希望。而這不幸正是我們看到的現(xiàn)實(shí)：新農(nóng)村建設(shè)十年，也正好是留守兒童問(wèn)題愈演愈烈，留守兒童數(shù)量越來(lái)越多，終于形成“留守中國(guó)”“風(fēng)景”的十年。

3．與整個(gè)社會(huì)政治體制改革滯后和社會(huì)建設(shè)被忽略相適應(yīng)，20年來(lái)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)日漸板結(jié)、固化，村莊政治和社會(huì)生態(tài)逐漸惡化，進(jìn)一步惡化了留守兒童成長(zhǎng)的外部環(huán)境。方向性迷失的新農(nóng)村建設(shè)無(wú)心、也無(wú)力于農(nóng)村政治和社會(huì)生態(tài)的治理與改進(jìn)；而在兩委矛盾、宗族關(guān)系、黑惡勢(shì)力、市場(chǎng)侵蝕等多重勢(shì)力“圍獵”下的村民自治千瘡百孔，急需修復(fù)。但外部社會(huì)相對(duì)滯后的政治體制改革進(jìn)程卻沒(méi)能為此提供必要的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)建設(shè)的滯后更直接導(dǎo)致留守兒童需要的社會(huì)救濟(jì)缺失。農(nóng)村不僅田園風(fēng)光不再，宅心仁厚的人際關(guān)系也漸成昨日黃花，留守其中的青少年真的成了汪洋中的一條船，隨波逐流，無(wú)以為家。

（三）社會(huì)管理體制的弊端深化了留守兒童問(wèn)題的危機(jī)

留守兒童問(wèn)題具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和地域性，關(guān)愛(ài)留守兒童理應(yīng)成為基層社會(huì)日常管理工作的重要內(nèi)容。但當(dāng)前的社會(huì)運(yùn)行體制和管理體制導(dǎo)致在新農(nóng)村建設(shè)中，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)建設(shè)，重當(dāng)前政績(jī)輕長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后果，使留守兒童問(wèn)題在政府管理和考評(píng)機(jī)制中沒(méi)有受到充分重視，在地方政府和基層社會(huì)日常管理工作中嚴(yán)重缺位。

首先，現(xiàn)有政府績(jī)效評(píng)估體系弱化了對(duì)留守兒童問(wèn)題的關(guān)注。

我國(guó)目前的政府績(jī)效評(píng)估制度主要依據(jù)中共中央組織部2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，該辦法設(shè)立了“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部民意調(diào)查、實(shí)績(jī)分析評(píng)價(jià)要點(diǎn)”。這些“要點(diǎn)”是我國(guó)目前實(shí)行地方政府績(jī)效考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)要點(diǎn)主要包括兩部分，一是上級(jí)組織部門(mén)的具體考核指標(biāo)；二是群眾評(píng)價(jià)指標(biāo)。在這個(gè)考核體系中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的考核相對(duì)于群眾考核更重要。而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的考核內(nèi)容主要包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育就業(yè)、社會(huì)保障、文化科技、計(jì)劃生育、資源環(huán)境保護(hù)。這些考核標(biāo)準(zhǔn)是和國(guó)家發(fā)展在一定時(shí)期內(nèi)的基本方向和主要訴求保持一致的。

政績(jī)考核與行政人員的職務(wù)晉升直接掛鉤，所以成為行政人員行政行為的風(fēng)向標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要求什么，行政人員在工作中就重視什么，這就形成了行政人員的政績(jī)思維。政績(jī)思維容易導(dǎo)致行政人員只關(guān)注當(dāng)下的政績(jī)，不關(guān)心長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益。而且從現(xiàn)有政績(jī)考核體系來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最重要的。所以，各級(jí)行政部門(mén)需要把工作的主要精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，留守兒童問(wèn)題在當(dāng)前的政績(jī)考核中基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)體現(xiàn)和反映，對(duì)留守兒童日常生活中具體的心理、行為等問(wèn)題更無(wú)人關(guān)注。

其次，地方政府和基層社會(huì)管理系統(tǒng)對(duì)留守兒童日常管理工作缺位。

地方政府在以GDP為中心的政績(jī)考核指標(biāo)下，更多扮演了發(fā)展主體的角色，忽視了為發(fā)展提供公共服務(wù)平臺(tái)。招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)成為地方政府的主要任務(wù)，對(duì)于社會(huì)建設(shè)、社會(huì)保障等公共領(lǐng)域的發(fā)展，往往動(dòng)力不足。留守兒童工作是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期投入、時(shí)時(shí)關(guān)注，且在短時(shí)間內(nèi)很難見(jiàn)效的工作，留守兒童的考核機(jī)制也很難有定量的考核方法，更多需要定性的判定。這就為地方政府考慮眼前政績(jī)，忽視留守兒童的工作提供了可能。

留守兒童工作的重點(diǎn)在基層。但基層社會(huì)管理系統(tǒng)大多承擔(dān)著政府指派的行政管理工作，事務(wù)龐雜，任務(wù)繁重?；鶎由鐣?huì)管理領(lǐng)域依然存在政事不分、行政化傾向嚴(yán)重的問(wèn)題；一些應(yīng)由社會(huì)組織和市場(chǎng)解決的問(wèn)題，基層社會(huì)管理系統(tǒng)也承擔(dān)了下來(lái)，成本高效率低，資源被擠占，以致管理者難以應(yīng)對(duì)眾多基層社會(huì)管理事項(xiàng)，造成對(duì)留守兒童問(wèn)題的漠不關(guān)心或愛(ài)莫能助。

從政策和工作機(jī)制角度看，目前有關(guān)留守兒童發(fā)展的政策主要包括三個(gè)部分：“中央政策法規(guī)”、“地方政策文本”和“典型關(guān)愛(ài)模式”。其中中央政策法規(guī)包括國(guó)家制定的有關(guān)農(nóng)民工和留守兒童的各類(lèi)政策法規(guī)，具體包括《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見(jiàn)》《未成年人保護(hù)法》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》等；地方政策文本是各地根據(jù)中央政策文件制定的有關(guān)農(nóng)村留守兒童教育和管理的政策文本；“典型關(guān)愛(ài)模式”是各地關(guān)愛(ài)留守兒童的具體活動(dòng)表現(xiàn)。無(wú)論是從政策內(nèi)容、政策針對(duì)性還是政策的實(shí)施看，現(xiàn)有的留守兒童政策還不完善。此外，很多地區(qū)還沒(méi)有制定針對(duì)留守兒童教育與管理的地方性法規(guī)政策，對(duì)留守兒童的關(guān)愛(ài)僅僅停留在文件中和口號(hào)上。留守兒童政策的缺陷，一方面導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員對(duì)留守兒童心理、安全、教育等問(wèn)題重視不夠；另一方面也容易導(dǎo)致政策執(zhí)行不力和配套政策不完善帶來(lái)管理服務(wù)不周的問(wèn)題。特別是基層社會(huì)由于缺少可操作的執(zhí)行性政策往往導(dǎo)致工作中對(duì)留守兒童的忽視。當(dāng)有特別重大的留守兒童事件發(fā)生時(shí)，地方政府和基層社會(huì)管理系統(tǒng)對(duì)留守兒童的關(guān)注度才會(huì)陡然提高；當(dāng)有上級(jí)下達(dá)具體要求時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)和基層社會(huì)的工作人員才會(huì)重視和忙碌起來(lái)。留守兒童的管理主要靠運(yùn)動(dòng)式的工作方式，留守兒童工作未進(jìn)入地方政府和基層社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的日常管理工作中。

（四）農(nóng)村社區(qū)的弱化和社會(huì)組織發(fā)育不全導(dǎo)致留守兒童支持體系不健全

社區(qū)是留守兒童最重要和經(jīng)常的生活環(huán)境，基層工作人員對(duì)留守兒童的問(wèn)題情況最了解和熟悉，他們的心理、安全、行為問(wèn)題最先都可以在社區(qū)中被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，妥善解決。但伴隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型和農(nóng)村勞動(dòng)力向城流動(dòng)，留守兒童生活的社區(qū)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，基層社會(huì)的弱化成為了事實(shí)。一方面，農(nóng)村市場(chǎng)化和青壯年的外出使鄉(xiāng)村逐漸空心化。另一方面，實(shí)施“農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整”政策以來(lái)，很多村莊沒(méi)有了學(xué)校。沒(méi)了學(xué)校就少了文化活動(dòng)，也少了社區(qū)成員間的交流。不僅村民之間，村民與干部之間聯(lián)系也越來(lái)越少，村莊逐漸失去活力。新農(nóng)村建設(shè)使得村容整潔、基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，社會(huì)服務(wù)得到不同程度改善。但成員歸屬感、共同意識(shí)、集體行動(dòng)能力卻成為基層社區(qū)的稀缺品，農(nóng)村社區(qū)弱化成為現(xiàn)實(shí)。由于農(nóng)村社區(qū)的弱化，社區(qū)自治組織異化為行政機(jī)構(gòu)，再加上社會(huì)中介組織發(fā)育不足，缺乏專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者隊(duì)伍，導(dǎo)致基層留守兒童工作薄弱，農(nóng)村社區(qū)不能在留守兒童工作中發(fā)揮有效作用。

（五）畸形教育理念和機(jī)制條件限制留守兒童的發(fā)展

留守兒童越軌行為的增加與畸形教育理念和不成熟的機(jī)制條件有關(guān)。受城鄉(xiāng)二元體制影響，教育制度也體現(xiàn)了二元分割性，是一種雙重的二元教育制度[16]。城鄉(xiāng)之間教育資源和教育投入是不一樣的，留守兒童處于經(jīng)費(fèi)和資源薄弱的邊緣化教育體系中。在以精英主義教育觀(guān)和功利主義的價(jià)值觀(guān)為主的教育理念下，處于弱勢(shì)的留守兒童很多成為了應(yīng)試教育的犧牲品，被拋棄在了學(xué)校教育大門(mén)之外。留守兒童的不在學(xué)、不在業(yè)為其流浪、越軌提供了可能。同時(shí)，受教育的失敗還會(huì)助長(zhǎng)留守兒童滋生仇恨社會(huì)的心理。

對(duì)留守兒童來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作的理念和方法能夠起到有效保護(hù)和幫助作用。但社會(huì)中介組織和社會(huì)工作目前的發(fā)展不盡如人意，在當(dāng)前社會(huì)體制中尚處于起步發(fā)展階段，面臨總量不足、結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題。社會(huì)中介組織和專(zhuān)業(yè)社工的缺乏導(dǎo)致留守兒童專(zhuān)業(yè)服務(wù)開(kāi)展不足，無(wú)法妥善解決其心理、行為問(wèn)題，直接影響了留守兒童潛能的發(fā)揮和健康的成長(zhǎng)。

三、新農(nóng)村建設(shè)背景下解決留守兒童問(wèn)題的對(duì)策

留守兒童問(wèn)題是社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下一系列社會(huì)政策和社會(huì)制度缺陷的綜合反映，是與一整套不公平的社會(huì)政策和不合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)交織在一起的社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)各界寄予厚望的新農(nóng)村建設(shè)不僅未能有效緩解留守兒童問(wèn)題，甚至相反，主要作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段的新農(nóng)村建設(shè)可能深化留守兒童的困境和危機(jī)。切實(shí)解決留守兒童問(wèn)題，需要從轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，改革社會(huì)制度，矯正新農(nóng)村建設(shè)的方向性迷失，深化體制改革，發(fā)展社會(huì)工作等多方面來(lái)應(yīng)對(duì)。

（一）必須從社會(huì)安全和國(guó)家民族未來(lái)的高度認(rèn)識(shí)留守兒童問(wèn)題

數(shù)千萬(wàn)留守兒童長(zhǎng)期在畸形社會(huì)環(huán)境中成長(zhǎng)，想見(jiàn)自己的親生父母一面都成為奢望，甚至與父母通個(gè)電話(huà)都要靠外部社會(huì)力量的幫助。這種畸形和極端的成長(zhǎng)環(huán)境不僅讓他們的身心健康和教育學(xué)習(xí)深受影響，也極易滋生敵對(duì)仇恨情緒。因此，留守兒童問(wèn)題不僅僅是這些孩子自身成長(zhǎng)的障礙和問(wèn)題，更是社會(huì)隔離和社會(huì)仇恨，是社會(huì)安全和國(guó)家民族未來(lái)的坍塌和崩毀。而且這種負(fù)向的社會(huì)情感是代代相傳的，因而其消除需要社會(huì)付出巨大的代價(jià)和漫長(zhǎng)的時(shí)間。

英國(guó)詩(shī)人約翰·多恩在《喪鐘為誰(shuí)而鳴》中有這樣兩句話(huà)：“永遠(yuǎn)不要對(duì)他人的苦難無(wú)動(dòng)于衷，因?yàn)檎l(shuí)也無(wú)法保證下一個(gè)不是你?！薄安灰獑?wèn)喪鐘為誰(shuí)而鳴，它就為你而鳴”。今天，我們?nèi)绻^續(xù)麻木，下一個(gè)不安全的就是我們自己！動(dòng)輒數(shù)千萬(wàn)的孩子在極端環(huán)境中成長(zhǎng)，情何以堪？這個(gè)國(guó)家和民族的未來(lái)豈能無(wú)虞？

（二）切實(shí)改革二元體制，根本解決留守兒童問(wèn)題

發(fā)展歸根到底是人的發(fā)展，發(fā)展成就只有最終惠及社會(huì)、回報(bào)個(gè)人才有正當(dāng)性和合法性。長(zhǎng)期以鄉(xiāng)村留守和親情分離為代價(jià)的發(fā)展是危險(xiǎn)的和不可持續(xù)的。

留守兒童從根本上說(shuō)是一群“制度性孤兒”，是城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)政策的產(chǎn)物和受害者。只有徹底改革這一不平等的社會(huì)政策，消除城鄉(xiāng)差距，才能從根本上解決留守兒童問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)逐步改革完善社會(huì)政策，逐步取消農(nóng)村人口在城市就業(yè)、醫(yī)療、住房和教育等方面的制度壁壘，改變農(nóng)民工被迫兩地分居的生活方式，使留守兒童能跟隨打工父母進(jìn)城，并平等地享受與城市兒童同樣的教育資源和社會(huì)保障。

當(dāng)前有關(guān)留守兒童的政策主要側(cè)重于教育，有關(guān)留守兒童心理和安全的政策不足；政策針對(duì)性、專(zhuān)門(mén)性不強(qiáng)，對(duì)留守兒童中特殊群體的關(guān)注不足；許多相關(guān)政策散見(jiàn)于農(nóng)民工或一般性?xún)和咧校槍?duì)性、保護(hù)性不強(qiáng)。另外，一些地區(qū)對(duì)留守兒童的關(guān)愛(ài)只停留在口號(hào)上，還沒(méi)有制定具體實(shí)施政策，已有的留守兒童政策落實(shí)也不到位。針對(duì)目前依舊存在大量留守兒童和城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)，各級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)首先要健全和完善支持農(nóng)民工子女的相關(guān)政策和配套措施，為留守兒童成長(zhǎng)創(chuàng)設(shè)良好政策環(huán)境。

（三）矯正新農(nóng)村建設(shè)的方向性迷失，建設(shè)秀美家園

新農(nóng)村建設(shè)的中心要旨是以人為本，切實(shí)改善農(nóng)村面貌和增加農(nóng)民福祉。但在“發(fā)展至上”的畸形發(fā)展理念影響下，新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)越來(lái)越異化為拉動(dòng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民增收[14]。進(jìn)城務(wù)工增加收入甚至成為地方政府和個(gè)體農(nóng)民的共同選擇[17]。這種做法實(shí)際上是讓農(nóng)村永遠(yuǎn)成為城市的附庸，以另一種方式深化和加劇城鄉(xiāng)差距，并直接制造和強(qiáng)化了“留守中國(guó)”的人間悲劇。必須及時(shí)矯正新農(nóng)村建設(shè)的方向性迷失，新農(nóng)村建設(shè)既要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也要重視社會(huì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。一方面，要通過(guò)傾斜性社會(huì)政策，切實(shí)實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，輻射帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展繁榮；另一方面，要把新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)向農(nóng)村本身，轉(zhuǎn)向農(nóng)民福祉。努力創(chuàng)造條件讓農(nóng)民在農(nóng)村也能享受高質(zhì)量的現(xiàn)代生活，真正安居樂(lè)業(yè)。吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)工作生活，結(jié)束親子分離、夫妻分居的生活狀態(tài)。對(duì)于那些有條件、有意愿進(jìn)城的農(nóng)民，要采取實(shí)質(zhì)步驟，通過(guò)土地制度、戶(hù)籍政策和財(cái)政稅收、社會(huì)保障制度，切實(shí)解除他們的后顧之憂(yōu)。

（四）深化體制改革，為青少年健康成長(zhǎng)創(chuàng)設(shè)良好的政策和體制環(huán)境

1．在轉(zhuǎn)型社會(huì)中重新定位執(zhí)政黨的地位角色

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既要靠憲法和法律保障，更要靠實(shí)際行動(dòng)贏(yíng)得社會(huì)尊重和社會(huì)認(rèn)同。在留守兒童問(wèn)題上，執(zhí)政黨應(yīng)該旗幟鮮明地保護(hù)弱勢(shì)群體，守望留守兒童基本權(quán)益，引領(lǐng)、監(jiān)督、督促地方政府采取實(shí)際行動(dòng)改善留守兒童處境。

2．留守兒童工作要進(jìn)入地方政府和官員的考核機(jī)制

重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)建設(shè)，重當(dāng)前政績(jī)輕長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的執(zhí)政理念導(dǎo)致留守兒童等社會(huì)工作和社會(huì)問(wèn)題很難進(jìn)入地方政府和官員的政績(jī)考核機(jī)制。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念和管理思路，改革地方政府政績(jī)考評(píng)機(jī)制和辦法，把留守兒童的服務(wù)管理納入地方政府和官員的常規(guī)考核機(jī)制，使之成為政績(jī)考核的基本指標(biāo)和硬性指標(biāo)。

3．借鑒大部制管理改革經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立青少年發(fā)展事務(wù)局

農(nóng)村留守兒童管理涉及共青團(tuán)、婦聯(lián)、計(jì)生、公安、教育、民政等多個(gè)部門(mén)與組織，各部門(mén)平常都有各自明確的職責(zé)領(lǐng)域，對(duì)于留守兒童這種跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的工作缺乏整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)[18]，容易導(dǎo)致反應(yīng)遲緩和工作漂浮。

針對(duì)當(dāng)前青少年工作的這種現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，應(yīng)該借鑒大部制管理改革經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立從中央到地方的青少年發(fā)展事務(wù)局（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立青少年發(fā)展事務(wù)辦公室；農(nóng)村、社區(qū)設(shè)立青少年工作站）。將涉及青少年事務(wù)的多個(gè)黨和政府部門(mén)的青少年管理權(quán)力統(tǒng)一至青少年發(fā)展事務(wù)局，以便協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)工作，制定和實(shí)施統(tǒng)一的青少年政策與規(guī)劃，切實(shí)推進(jìn)留守兒童在內(nèi)的青少年工作，提高工作的針對(duì)性和服務(wù)監(jiān)管效率。

共青團(tuán)、婦聯(lián)等要主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和回應(yīng)社會(huì)訴求，放下架子，回歸社會(huì)組織本位，發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)，充分利用既有渠道、資源和經(jīng)驗(yàn)、模式，發(fā)揮主渠道作用，關(guān)心、關(guān)注留守兒童問(wèn)題，更好服務(wù)于留守兒童等弱勢(shì)群體。

4．強(qiáng)化基層自治組織在留守兒童管理服務(wù)工作中的作用

農(nóng)村和社區(qū)基層自治組織及其工作人員對(duì)留守兒童的問(wèn)題情況最了解和熟悉，是開(kāi)展留守兒童管理服務(wù)工作的最直接有效的基本依托。解決留守兒童問(wèn)題應(yīng)該發(fā)揮好基層自治組織聯(lián)系與關(guān)愛(ài)留守兒童的平臺(tái)作用，鼓勵(lì)、支持基層自組織通過(guò)開(kāi)展多種文化活動(dòng)和社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，積極改善基層社區(qū)凋敝和弱化的問(wèn)題，加強(qiáng)社區(qū)居民的信任和支持，促進(jìn)留守兒童社區(qū)支持體系的形成。

5．發(fā)育社會(huì)中介組織，鼓勵(lì)、支持專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作進(jìn)入體制

社會(huì)中介組織介入留守兒童工作可以有效彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足和缺陷，在服務(wù)弱勢(shì)群體方面發(fā)揮獨(dú)特作用。政府要轉(zhuǎn)變觀(guān)念，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，開(kāi)放社會(huì)組織生長(zhǎng)空間，在注冊(cè)、評(píng)估、監(jiān)管和服務(wù)方面提供方便和條件，鼓勵(lì)他們積極介入青少年社會(huì)工作。

社會(huì)工作是社會(huì)發(fā)展的晴雨表，是轉(zhuǎn)型社會(huì)發(fā)展的潤(rùn)滑劑。專(zhuān)業(yè)社工在開(kāi)展留守兒童服務(wù)過(guò)程中能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)服務(wù)對(duì)象的尊重和同理，有助于消除服務(wù)對(duì)象對(duì)公共援助可能帶來(lái)的潛在政治恐懼感以及由于社會(huì)排斥而形成的剝奪感。不僅提高了留守兒童工作的效率，而且降低了政府工作的社會(huì)成本和道德風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)該創(chuàng)造條件，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作介入留守兒童工作。

目前社會(huì)工作介入青少年工作還沒(méi)有成為長(zhǎng)期、穩(wěn)定的社會(huì)機(jī)制安排，社會(huì)工作服務(wù)具有臨時(shí)性、偶然性和不確定性，直接影響了留守兒童服務(wù)的效果。因此，政府應(yīng)加快政策的制定和完善，吸納專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者進(jìn)入體制，在基層政府和官方青少年工作機(jī)構(gòu)設(shè)立社會(huì)工作者專(zhuān)職崗位，引入專(zhuān)業(yè)社工，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)留守兒童等弱勢(shì)青少年的服務(wù)管理工作。同時(shí)加大財(cái)政支持和政策扶持，促進(jìn)社會(huì)工作介入留守兒童長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制的形成，提高留守兒童工作的針對(duì)性和工作效率。

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編輯 劉 波

Problems of the Left-Behind Children in the Course of New Rural Construction

YUAN Meng-xing
(Department of Basic at Taishan Polytechnic Taian 271000 China)

The obstacles and problems of the left-behind children not only bother their normal growth, but also affect the social stability and endanger the future of the nation. Basically, the left-behind children are a group of “institutional orphans”, and are the product and victims of the binary urban-rural split of social policies. The erroneous idea of development and the mistakes in the practical work not only ineffectively alleviate the problems of the left-behind children in some places under the new rural construction, and on the contrary, as a primary means of economic development of the new rural construction, it may deepen the plight and the crisis of the left-behind children. We must ultimately change the development concepts, completely reform the binary social policies that divide the urban and the rural, redress the direction of the new rural construction, deepen the system reform, and effectively solve the problems of the left-behind children.

Left-behind children; new rural construction; binary social policy; system reform

C912.82; C913.5

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0001-06

2016 - 01 - 22

山東省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“新農(nóng)村建設(shè)中的留守兒童發(fā)展研究”（J13WC56）.

袁夢(mèng)醒（1965- ）女，泰山職業(yè)技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部教授.