政策公平度及其數(shù)理模型探析——以中國住房公積金制度的公平度數(shù)理模型研究為例

□孫清平孫宏志王 強路應金

[1. 電子科技大學 成都 610073；2. 重慶市房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會 重慶 401121；3. 重慶市審計局重慶 401147]

政策公平度及其數(shù)理模型探析——以中國住房公積金制度的公平度數(shù)理模型研究為例

□孫清平1孫宏志2王 強3路應金1

[1. 電子科技大學 成都 610073；2. 重慶市房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會 重慶 401121；3. 重慶市審計局重慶 401147]

基于中國住房公積金制度公平性問題的數(shù)理模型研究，探索性提出了一套政策公平度概念體系、評價體系及其對應的數(shù)理模型體系；嘗試通過政策實際公平度、政策受益度、政策受益差異等概念和計算模型賦予公平性的直觀表達。本體系對中國住房公積金制度歷史上和現(xiàn)存的一系列公平性問題做出的定量分析和定性研判，為該制度的完善提出合乎數(shù)理科學所揭示的內(nèi)在規(guī)律要求的改進方向和改進方法。

公共政策；住房公積金；公平度；數(shù)理模型

我國住房公積金制度是為廣大城鎮(zhèn)職工提供住房資金支持的一項重要的公共政策，它既可以看作是群眾的互利基金，也可以看作是大眾福利。正因為如此，在其公共性本質(zhì)的要求下，該政策從歸集、管理、提取等多個方面必須實現(xiàn)的公平性是否符合機會公平、過程公平和結(jié)果公平的原則，越來越受到廣泛關注。在我國現(xiàn)行公積金改革中，效率與公平問題都是不可忽視的重要目標。

筆者在研究中國住房公積金制度數(shù)理模型過程中，特別是對住房公積金制度公平性問題的研究過程中，探索性提出了一套社會經(jīng)濟政策公平度概念體系、評價體系及其對應的數(shù)理模型體系。本體系對中國住房公積金制度歷史上和現(xiàn)存的一系列公平性問題做出較好的定性、定量研判，為該制度的完善提出科學合理的工作方向和工作方法。

一、政策公平度概念體系及其對應的數(shù)理模型

著名公共行政學者喬治.弗雷德里克森教授從羅爾斯的正義理論出發(fā)，提出公共行政的核心價值在于社會公平。中外學者對公平性的描述集中于概念、范疇和緯度的比較，并沒有進行量化的分析。包括我國住房公積金政策在內(nèi)的各種社會經(jīng)濟政策，如何界定其公平性？本文嘗試提出政策公平度概念體系，并對其建立可進行定量分析，并通過定量分析進行定性研判的數(shù)理模型。

本文將政策公平度定義為：某項或某一系列政策的公平程度。社會經(jīng)濟政策的公平度，可以從很多角度進行多層級的定義，并因此形成政策公平度概念體系。本文選擇其中較為重要的角度，并提出幾個相應的公平度概念。

（一）政策覆蓋面公平度

政策覆蓋面公平度即：具體政策（包括但不限于經(jīng)濟政策）覆蓋對象范圍的公平程度。常見的政策覆蓋面公平度概念，可按行政區(qū)域細分為：國民覆蓋公平度、省民覆蓋公平度、市民覆蓋公平度、縣民覆蓋公平度、社區(qū)居民覆蓋公平度等。

國民公平度：指具體制度、政策對所有國民的公平程度。也可稱為政策的國民覆蓋率?？赏ㄟ^具體政策作用人群數(shù)量占國民總數(shù)的比例來計算。其數(shù)學模型為：

政策的國民覆蓋公平度=（政策作用的國民人數(shù)/國民總?cè)藬?shù)）*100%

（二）政策表面公平度、實際公平度

政策表面公平度：通過直接的指標和表面的描述表達的，比較直觀、淺顯、粗放性簡單計算下的政策公平程度。也可稱為直觀公平度、簡單公平度。

政策實際公平度：是指通過內(nèi)因挖掘、相關因素引入等矯正表面公平度的計算規(guī)則缺陷后，而得到的相對接近真實情況的政策的實際公平程度。也可稱其為綜合公平度、矯正后公平度、辯證公平度、復合公平度、修正公平度等。

表面公平度，具有表象化的全民公平性、普適性，并不一定能準確反應客觀事實。但由于其直觀性，更容易得到不少感性思維人群的理解和接受，從而形成對政策效用以及政策公平度的偏頗、乃至錯誤研判和輿論誤導。這是很多政策公平性、政策效用的認識分歧和政策爭議形成的重要原因之一。

實際公平度，則因為需要對多種因素進行綜合分析，其過程復雜、有一定的專業(yè)性，更能夠準確反應客觀事實，但往往需要一定的理解和認識能力。

（三）政策對象內(nèi)部公平度、非政策對象受益度

政策對象內(nèi)部公平度，指具體政策鎖定的政策施行對象實際獲得政策效用的公平程度?？梢詮恼邔ο髮嶋H獲得政策效用的覆蓋度、政策對象受益差異度、政策對象受益額分布密度三個重要方面進行數(shù)理分析。

1．政策對象實際受益率

政策對象實際受益率，指政策鎖定的政策作用對象中，實際得到政策效用政策的人數(shù)，占政策鎖定對象的理論人數(shù)的比重。其計算公式為：

政策對象實際受益率

=（政策對象實際獲得政策效用的人數(shù)/政策對象的總?cè)藬?shù)）*100%

政策鎖定對象實際受益率的數(shù)學計算結(jié)果，可用于對政策實施力度、政策執(zhí)行的公平性、執(zhí)行過程中的變異程度等進行評價，進而對政策本身的可操作性、合理性、科學性進行延伸研判，并為政策的改革完善方向提出科學建議。

2．政策對象受益差異度

政策對象受益差異度，是指政策對象內(nèi)部，實際獲得政策效用的最大值，與獲得政策效用的最小值之間的差異程度。

政策對象受益差異度

=政策對象內(nèi)部實際獲得政策效用的最高值/政策對象內(nèi)部實際獲得政策效用的最低值

政策鎖定對象實際獲得政策效用的差異度的計算結(jié)果，可用于評價政策的公平性、合理性，以及政策的改革完善方向。

3．政策對象受益額分布密度

政策受益對象的受益額分布密度，是指政策所有受益對象的受益金額、受益數(shù)量的分布狀況。其數(shù)學模型，可以政策受益對象的受益金額為橫軸，以受益金額對應的受益人數(shù)為縱軸的分布曲線圖。

圖1 政策受益對象的受益金額分布密度圖（示意）

政策受益對象受益額分布密度，可以進一步細分為理論分布密度和實際分布密度。理論分布密度，也可稱為理想分布密度、理性分布密度、公平分布密度等，是指按理想、合理、科學原則下的政策受益對象分布密度。

政策受益對象的受益金額分布密度，特別是理論分布密度與實際分布密度的差異，可用于分析研判政策的公平度、實際政策較政策初衷的變異、異化程度，也就是可以對平常所謂政策走樣變形的情況、程度進行科學研判，進而提出科學的改革方向，甚至具體的改革思路、改革模型。

4．非政策對象受益度

很多制度、政策的實際受益對象，往往并非政策初衷所瞄準、鎖定的受益對象，本文簡稱其為非政策對象受益。

非政策對象受益度，可以用非政策對象受益的人數(shù)比重，和非政策對象受益的金額比重進行數(shù)學分析。

非政策對象受益度（人數(shù)比重）

=（非政策對象受益度人數(shù)/政策實際受益總?cè)藬?shù)）*100%

非政策對象受益度（金額比重）

=（非政策對象受益度金額/政策實際受益總金額）*100%

非政策對象受益度的計算結(jié)果，可以研判政策執(zhí)行的變異程度和不公平程度，也可以間接研判政策的可操作性、政策執(zhí)行的扭曲性、吏治腐敗程度、法治的虛假程度等，可以對政策改革的方向和方法提出符合數(shù)理科學的指導意見。

二、用政策公平度數(shù)理模型研究住房公積金制度的公平性

（一）2014年全國、上海市的住房公積金制度公平度指標定量計算

1．住房公積金政策的國民公平度的定量計算

據(jù)住建部、財政部、央行聯(lián)合發(fā)布的《全國住房公積金2014年年度報告》，2014年度全年住房公積金實繳單位206.50萬個，實繳職工11877.39萬人，當年全國人口總數(shù)136782萬、職工總數(shù)2014年年末全國就業(yè)人員總數(shù)77253萬人計算（以上數(shù)據(jù)出自國家統(tǒng)計局，未含港澳臺及海外華僑），則：

2014年末全國住房公積金制度的國民覆蓋度（理論值）≈56.48%

2014年末全國住房公積金制度的國民覆蓋度（實際值）≈8.68%

2014年末住房公積金政策鎖定對象實際獲得政策效用的覆蓋度≈15.37%

2．上海市住房公積金政策2014年7月～2015年6月的政策對象內(nèi)部實際獲得政策效用的差異度

上海市是我國住房公積金制度的發(fā)源地，其住房公積金制度總體上運作比較規(guī)范，相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公開透明化程度也最高。根據(jù)上海市官方數(shù)據(jù)，2014年7月～2015年6月的上海市住房公積金繳納上限為2116元，下限為226元，可由此計算：

上海市住房公積金政策在2014年7月～2015年6月期間的政策對象內(nèi)部實際獲得政策效用的差異度

≈9.36倍

3．若干城市的公積金政策效用差異度簡表

用于以上數(shù)理模型，可對全國若干城市的住房公積金政策效用差異度進行計算和分析，如表1所示。

表1 2014年6月部分城市公積金繳存差額及政策效用差異度計算表

（二）對全國住房公積金制度公平性的定性分析

住房公積金制度56.48%的國民覆蓋率，顯然遠遠高于經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房政策、平價房政策的政策覆蓋度。由于其具有財政補貼性福利性工資性質(zhì)，因而是一種覆蓋面較廣的國民住房福利政策，對城鎮(zhèn)職工及其家庭住房尤其如此。

住房公積金制度56.48%的國民覆蓋率，雖然相對于多種保障性住房政策具有很高的國民覆蓋率，但并非一種國民普適政策。首先是占國民人口43.52%的龐大數(shù)量的非就業(yè)人口，不屬于這個政策的適用范圍。另外，8.68%的實際覆蓋率，和15.37%的政策對象實際受益率，分別表明，超過90%的國民，和接近85%的就業(yè)人口，實際上沒有享受到住房公積金政策。這與新加坡的公積金的國民覆蓋度超過60%，就業(yè)人員幾乎全覆蓋，有不少差距。

這意味著，住房公積金政策雖然逐漸成為國民住房保障、住房分配市場化配置的重要基礎性制度，但該制度本身仍不是一個全民甚至所有就業(yè)人群的普惠性、普適性政策。但所有人，包括非勞動力和沒有享受到住房公積金福利的就業(yè)人口，都必須有住房，不應被住房福利政策所忽視和排斥。這說明我國現(xiàn)行制度公積金制度在政策的普惠性、全民公平性方面有著明顯的頂層設計缺陷。在政策的執(zhí)行上，存在更嚴重的執(zhí)行不到位問題。同時，現(xiàn)行住房公積金制度下，繳納公積金多的高收入者、效益好的單位，得到更多的財政補貼。

現(xiàn)行住房公積金制度，沒有單位的失業(yè)者、靈活就業(yè)者——很多是半失業(yè)者或中低收入人群，沒有得到公積金制定對應的住房補貼；中低收入者得到的財政補貼較少，制度性加劇了貧富懸殊和社會分配不公。

早期的住房公積金制度，對單位繳納公積金的缺乏合理的上限限定，后來雖逐漸糾偏，但實際仍普遍存在繳納上限和下限的差異。而單位和個人繳納住房公積金的差異，實際上也是得到財政補貼的差異。

情況相對較好的上海市，住房公積金政策的政策效用差異度也高達9.36倍。而案例中的另外六個城市，政策效用差異度都超過20倍，最高的超過90倍。這意味著公積金繳納上限的高收入單位或職工，比下限的低收入單位或職工，得到了更多的財政補貼。這種財政給高收入層更多補貼的制度，顯然是擴大分配不公，加劇貧富懸殊。

三、住房公積金制度的改革研究要務

通過對中國現(xiàn)行公積金制度的公平度數(shù)理模型分析，可為該制度及房地產(chǎn)金融、居住社會保障相關體制機制的改革方向和關鍵性改革思路，提供若干建議。

1．研究完善住房公積金制度國民覆蓋度——政策受益對象的合理定位，確定該制度究竟是鎖定為城鎮(zhèn)就業(yè)人員，還是城鄉(xiāng)就業(yè)人員——其中包括農(nóng)民工，或面向所有國民。

2．研究住房公積金制度是否有必要實施間接的財政補貼。即是否將住房公積金制度從目前的非公平性財政暗補，轉(zhuǎn)變?yōu)楦降呢斦a貼。

3．研究個人和單位繳納的金額，是采取固定金額，還是按工資水平基數(shù)下的固定比例或浮動比例。其核心在對住房公積金的受益者內(nèi)部受益程度不公、加劇貧富懸殊問題是否及如何治理。

4．對住房公積金制度執(zhí)行度較低的問題，應組織專題研究。重點研判問題究竟出在現(xiàn)行制度的操作機制缺陷，導致實際難以提高執(zhí)行度，還是由于執(zhí)法機制和執(zhí)法力度問題。

5．研究是否必要以法令形式強制就業(yè)者和所屬單位繳納住房公積金。此研究的實質(zhì)、要害，是研判是否將公積金納入工資。這將進一步意味著研判現(xiàn)行住房公積金制度的存廢。

6．如果政策面采納廢止住房公積金制度的呼吁，新建住房銀行或其他體制機制來取代，則應對新體制進行數(shù)理模型分析研判。其中當然應包括對新機制公平度系列模型的分析研究。

參考資料

[1] 羅爾斯(John Rawls), 正義論(A Theory of Justice)[M].李少軍, 杜麗燕, 張虹, 譯. 臺灣: 桂冠圖書股份有限公司, 2003.

[2] RAWLS J. JUSTICE AS FAIRNESS[M]. London:The Belknap Press of Harvard University Press, 2001.

[3] 弗雷德里克森(H George Frederickson). 公共行政精義[M]. 江明修, 譯. 臺灣: 五南圖書出版股份有限公司, 2002.

[4] 宋增偉. 制度公正與人的全面發(fā)展[M]. 北京: 人民出版社, 2008.

[5] 李慎明. 馬克思主義國際問題基本原理(上、下卷)[M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2008.

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編輯 何 婧

Fairness Degree of Policy and Its Mathematical Model Analysis——Taking An Example of The Research on A Fairness Degree Mathematical Model About China’s Housing Accumulation Fund System

SUN Qing-ping1SUN Hong-zhi2WANG Qiang3LU Ying-jin1
(1. University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 610054 China 2. Chongqing Real Estate Association Chongqing 401121 China 3. Chongqing Audit Bureau Chongqing 401147 China)

The fairness of the public policy is the cornerstone of its rationality and feasibility. This paper, based on the study of the mathematical model of the fairness issue of China's housing accumulation fund system, proposes a set of exploratory policy fairness concept system, evaluation system, and its corresponding mathematical model system, and tries to give the intuitive expression of fairness through the concept and the calculation model of policy fairness, policy benefit level, policy benefit variation, etc. This system makes a quantitative analysis and qualitative judgment on a series of fairness issues existed in history and in current China’s housing accumulation fund system, and puts forward the improvement direction and improvement method according to the inherent laws revealed by mathematical and physical sciences.

public policy; China’s housing accumulation fund; fairness; mathematical model analysis.

F299.23

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0059-04

2016 - 01 - 03

四川省2015年軟科學計劃項目“住房公積金制度主要問題與對策的數(shù)理模型研究”（2015ZR0154）；教育部人文社科專項任務項目“工程科技人才培養(yǎng)研究”（13JDGC002）.

孫清平（1966- ）男，電子科技大學數(shù)學科學學院高級工程師；孫宏志（1969- ）男，中國房地產(chǎn)協(xié)會（前中國房地產(chǎn)研究會政策法規(guī)專委會）個人會員、重慶市房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會研究部主任；王強（1969- ）男，重慶市審計局，高級審計師；路應金（1964- ）男，博士，電子科技大學經(jīng)濟與管理學院副教授..