公共服務(wù)均等化與法治政府建設(shè)——以城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度改革為視角

李 渡，孫怡菁

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

公共服務(wù)均等化與法治政府建設(shè)
——以城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度改革為視角

李 渡，孫怡菁

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

法治政府建設(shè)是我國政府建設(shè)與完善的重要目標(biāo)，公共服務(wù)均等化建設(shè)要在法治政府建設(shè)視角下去認(rèn)識，這也是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。公共服務(wù)均等化建設(shè)涉及諸多方面，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度建設(shè)推進(jìn)就成為其明顯的例證。但現(xiàn)今公共服務(wù)均等化建設(shè)面臨諸多問題，諸如城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化存在的差距、不同區(qū)域公共服務(wù)差距等,這在城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度建設(shè)中得以體現(xiàn)。 公共服務(wù)均等化建設(shè)對法治政府建設(shè)具有重要意義，而公共服務(wù)均等化建設(shè)一定要在法治政府建設(shè)下開展，只有按照法治政府的要求進(jìn)行建設(shè)，才能促進(jìn)其成果更好地讓民眾得到實惠。

法治政府；公共服務(wù)均等化；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度

習(xí)近平同志指出，憲法已經(jīng)確定了依法治國是國家治理的基本方略，但是依法治國的關(guān)鍵是黨和政府是否能夠堅持依法執(zhí)政，并且需要在依法治國的理念、程序及體制下進(jìn)行相關(guān)工作。在此基礎(chǔ)上，改變黨和政府原有的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，從而促進(jìn)我國依法執(zhí)政的科學(xué)化、制度化和程序化[1]。要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化就必須讓政府在其中發(fā)揮其重要價值和作用，政府在其中發(fā)揮作用的前提就是依法執(zhí)政?！肮卜?wù)均等化”概念的提出一般是和公共財政聯(lián)系在一起的，這里邊的公共服務(wù)主要是從提供公共產(chǎn)品的角度來進(jìn)行理解的，有學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)就是指普通民眾能共同享有公共服務(wù)，從而使得整個公共服務(wù)能夠滿足所有普通民眾的需求，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)民眾能夠享有共同的產(chǎn)品和服務(wù)[2](P35-36)。

要在法治建設(shè)下推行公共服務(wù)均等化[3]，主要原因是：根據(jù)我國現(xiàn)實情況而言，我國公共服務(wù)均等化問題主要出現(xiàn)在不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間及不同人群之間。需要在法治下進(jìn)行保障。從我國憲法角度來看，公共服務(wù)均等化其不僅是憲法規(guī)定的一項義務(wù)，還是落實憲法要求的基本體現(xiàn)，因而，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化就是當(dāng)前我國依法治國的根本要求。對于公共服務(wù)均等化建設(shè)而言，需要通過在法律體系建設(shè)、執(zhí)法的監(jiān)督建設(shè)以及司法監(jiān)督等方面來進(jìn)行保障。我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度建設(shè)正是我國當(dāng)前公共服務(wù)均等化建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容之一，將城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度與依法治國相結(jié)合，分析二者關(guān)系，并通過二者關(guān)系的研究思考，探討公共服務(wù)均等化建設(shè)與依法治國的關(guān)系，從而促進(jìn)我國公共服務(wù)均等化建設(shè)的各方面發(fā)展。

一、公共服務(wù)均等化與法治政府建設(shè)

政府是公共服務(wù)均等化制定的核心主體，在整個過程中承擔(dān)主要責(zé)任。當(dāng)前在法治政府建設(shè)過程中，公共服務(wù)均等化問題已經(jīng)引起了黨和政府的重視，這不僅涉及民生的諸多問題，還涉及和諧社會建設(shè)的諸多問題。在國家發(fā)展建設(shè)中，法治政府建設(shè)與公共服務(wù)均等化有著相輔相成和必然聯(lián)系。公共服務(wù)均等化必須依托法治政府建設(shè)才能得以保障，也是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義；而法治政府建設(shè)必然包含公共服務(wù)均等化的要求，這既是法的精神在公共服務(wù)問題上的體現(xiàn)，也是社會主義法律體系完善的題中應(yīng)有之義，符合法治政府建設(shè)的法治精神。

在法治政府建設(shè)過程中，在公共服務(wù)均等化問題上也存在一些偏頗，需要加強法治政府建設(shè)，以便提升法治政府的基本公共服務(wù)供給能力。在公共服務(wù)均等化過程中的確存在一些問題，并且這些問題需要改正：一是我國當(dāng)前在公共服務(wù)外包過程中出現(xiàn)的各種問題；二是地區(qū)、城鄉(xiāng)之間存在發(fā)展差距，在促進(jìn)公共服務(wù)均等化的資金投入上存在困難；三是制定促進(jìn)公共服務(wù)均等化的政策制定過程也存在各種問題，阻礙公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。這表明我國政府在公共服務(wù)均等化過程中面臨諸多挑戰(zhàn)，這就造成公共服務(wù)不僅難以實現(xiàn)均等化，還存在加劇不平等的趨勢。法治政府建設(shè)為上述問題的解決提供很好的辦法。從我國當(dāng)前法治政府建設(shè)的內(nèi)涵和要求來看，推進(jìn)公共服務(wù)均等化是一種必然，這有助于實現(xiàn)公民權(quán)利在社會服務(wù)領(lǐng)域的公平及平等[4](P29)。對于當(dāng)前的法治政府建設(shè)而言，一定要根據(jù)權(quán)責(zé)對稱的相關(guān)原則進(jìn)行公共服務(wù)均等化建設(shè)。根據(jù)國家目前建設(shè)的要求，可以看出，法治不僅是目前我國公共服務(wù)均等化的內(nèi)容、目標(biāo)、動力和保障，還是促進(jìn)公共服務(wù)均等化不可或缺的因素。

我國在憲法中已經(jīng)對公民基本權(quán)利做出相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)按照憲法精神在相關(guān)公共領(lǐng)域中構(gòu)建較為完善的法律體系，形成較為完善的法治體系。公共服務(wù)領(lǐng)域的法治建設(shè)，可以實現(xiàn)在公共服務(wù)生產(chǎn)與供給過程中的程序化、透明化以及民主化。在法治體系完善基礎(chǔ)上，要完善法治體系執(zhí)行的相關(guān)法律監(jiān)管體系，從而能夠有效地促進(jìn)公共服務(wù)均等化，通過此種方式來促進(jìn)公共服務(wù)均等化建設(shè)。

二、法治政府建設(shè)與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度改革互動發(fā)展

在對城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度建設(shè)與法治政府建設(shè)之間關(guān)系的探討中，可以看出當(dāng)前法治政府建設(shè)與公共服務(wù)均等化之間的關(guān)系。從基本國情角度考察，可以分析看出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化即我國公共服務(wù)發(fā)展的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的主要目的就是在于解決由于歷史原因造成的城鄉(xiāng)在公共服務(wù)供給上的差距，從而能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是整個城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)上，在基本公共服務(wù)供給制度設(shè)計上科學(xué)化，從而建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度保障，保障能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間數(shù)量合理、質(zhì)量相近、方便可及性，這也是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵要求。

在公共服務(wù)均等化諸多內(nèi)容之中，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度建設(shè)是其重要和關(guān)鍵的一環(huán)，黨和政府也將此作為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。從城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度建設(shè)的過程中，可以看出法治政府視角下公共服務(wù)均等化應(yīng)該采取的具體措施，以及二者之間的關(guān)系。特別是城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平等，使得城鄉(xiāng)之間在享有公共醫(yī)療服務(wù)上存在在費用上的不平等，從而導(dǎo)致其在公共服務(wù)上公平性和可及性上的差異。城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的城鄉(xiāng)公共醫(yī)療服務(wù)上的差異，這已經(jīng)成為當(dāng)前我國公共服務(wù)均等化必須解決的根本問題之一[5](P75-87)。解決這一問題需要采取多種手段。不管采取何種途徑，其中起關(guān)鍵作用的還是政府，特別是法治政府建設(shè)。

正如上文所述，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障均等化，還需要政府在其對城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的管理制度上下功夫，這也是城鄉(xiāng)醫(yī)療保障均等化的關(guān)鍵。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度并使其均等化，必然要求政府在城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度管理上理順相應(yīng)的管理制度?，F(xiàn)今行政管理制度要理順，主要還是涉及人治與法治的問題，要在法治政府建設(shè)下，按照法治精神才能科學(xué)而有效地解決這一問題，從法律角度去規(guī)范公共服務(wù)均等化。根據(jù)國際經(jīng)驗比較，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度建設(shè)必須在依法治國的條件下開展[6](P79-82)。西方各國都在法律基礎(chǔ)上完善醫(yī)療保障制度，這在西方很多國家得以體現(xiàn)。早在18世紀(jì)末期，德國就建立了強制性的醫(yī)療保障制度。其最早的就是《社會保險法典》，為以后許多國家制定相關(guān)法律起到示范作用。英國在 1911 年通過《國民保險法》，這也是確定醫(yī)療保障的重要內(nèi)容。直到1946年《國民衛(wèi)生服務(wù)法》的實施，英國通過法律建立了國民衛(wèi)生保健制度，從而使得英國成為福利性國家[7](P23-35)。通過國外醫(yī)療保障法律比較而言，法律保障尤為重要，可以為其規(guī)范發(fā)展提供保障。

城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度建設(shè)的立法是對其完善的強制性法律保障。在法治政府建設(shè)視角下，通過立法可以規(guī)范各方面行為，特別是政府行為，對城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度建設(shè)的真正開展起到有效的作用。政府在醫(yī)療保障制度的全面建設(shè)與完善方面有著不可推卸的責(zé)任，我國醫(yī)療保障基金的主要來源就是政府投入[8](P44)。在依法治國的要求下，通過法治來保障醫(yī)療保障的基本權(quán)利，這也是憲法的基本要求，即保障公民享有基本公共服務(wù)的權(quán)利[9](P2)，必須在法治政府建設(shè)下進(jìn)行公共服務(wù)均等化建設(shè)。

三、公共服務(wù)均等化對法治政府建設(shè)的作用、價值及意義

公共服務(wù)均等化以及法治政府之間的關(guān)系要求，公共服務(wù)均等化對法治政府建設(shè)具有重要價值和作用。中共中央、國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》中提出并強調(diào)了法治政府建設(shè)的主要原則、目標(biāo)等。法治政府的構(gòu)建有助于公民權(quán)利的保護(hù)，特別是有助于科學(xué)劃分政府與社會之間的權(quán)力邊界，從而充分保障社會的自治活力與公民權(quán)利的增長。法治政府建設(shè)主要是涉及對權(quán)力的制衡與約束、對權(quán)利的主張與保護(hù)兩個問題。法治政府建設(shè)的前提是基于公民權(quán)利而存在。法治政府建設(shè)其中的一個重要目的就是防止公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯，從而對政府權(quán)力進(jìn)行有效的規(guī)范，確保公權(quán)力能夠為私權(quán)利所服務(wù)，能夠讓公權(quán)力為提供公共服務(wù)均等化做出保障。法治政府在建設(shè)過程中也有助于培養(yǎng)公平的法律意識，從而有助于法治社會的建設(shè)培養(yǎng)。在公民法律意識逐漸加強的基礎(chǔ)上，促進(jìn)公民個體自主地為推進(jìn)公共服務(wù)均等化而努力。

公共服務(wù)均等化實踐已經(jīng)開展，軟硬兼濟(jì)的混合法治理格局在我國公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)形成。正如上文所述，公共服務(wù)均等化建設(shè)是法治政府建設(shè)的要求：在立法上，法治政府建設(shè)為公共服務(wù)均等化提供法律制度上的保障；在執(zhí)法上，法治政府建設(shè)的推進(jìn)可以有效地保障公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，并且有助于公共服務(wù)均等化過程中的監(jiān)管，防止出現(xiàn)破壞公共服務(wù)均等化的行為；在此過程中還要加強依法治理的評估體系的構(gòu)建，從而有效地提高公共服務(wù)均等化的法治建設(shè)水平。

法治政府建設(shè)應(yīng)該為公共服務(wù)均等化建設(shè)提供法治保障：一是公共服務(wù)均等化是政府主導(dǎo)的，為人民群眾服務(wù)的。因此，在此過程中，政府要樹立公共服務(wù)均等化的觀念，并在法治政府建設(shè)中加以固定，將服務(wù)型政府建設(shè)在法治政府建設(shè)中加以固定，這樣可以進(jìn)一步促進(jìn)公共服務(wù)均等化建設(shè)。二是建立健全公共服務(wù)均等化建設(shè)法律體系，這也是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。加快《公共服務(wù)法》的立法，能夠使得公共服務(wù)均等化在不同群體之間實現(xiàn)；以公共財政為基礎(chǔ)的法律體系的完善化，保障各個地區(qū)的公共服務(wù)實現(xiàn)均等化；完善公共服務(wù)績效管理制度，保障公民享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；提供差異化服務(wù)，保障城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)均等化[3]。三是在法治建設(shè)要求下，繼續(xù)完善能夠促進(jìn)公共服務(wù)均等化的法律監(jiān)督機(jī)制，從而能夠在政府角度對公共服務(wù)均等化的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、第三者監(jiān)督進(jìn)行法治建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行相關(guān)制度的法律完善。四是公共服務(wù)均等化法律救濟(jì)制度的健全和完善。公共服務(wù)均等化涉及諸多的公共利益，就必然涉及諸多個人利益和公共利益的糾紛。法律救濟(jì)制度是當(dāng)前我國公共服務(wù)均等化過程中的特別要求，只有這樣，才能從根本上保障弱勢群體的權(quán)利。法治政府視野下的公共服務(wù)均等化建設(shè)，要求其在建設(shè)過程中必須加以融合，只有這樣，才能有效地促進(jìn)法治政府建設(shè)的公共服務(wù)均等化建設(shè)。

[1]習(xí)近平.加快建設(shè)社會主義法治國家[J].求是，2015(1).

[2]王謙.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題研究[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2009.

[3]張旭清.法學(xué)視角下政府提供公共服務(wù)均等化研究[D].長沙：中南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

[4]蘭措卓瑪.法治視閾下的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[J].青海師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011(3).

[5]仇雨臨，翟紹果，郝佳.城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的統(tǒng)籌發(fā)展研究:理論、實證與對策[J].中國軟科學(xué)，2011(4).

[6]張再生，趙麗華.發(fā)達(dá)國家醫(yī)療保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗及啟示[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2009(8).

[7]練樂堯，王云屏.醫(yī)療保障制度立法的國際比較及對我國的啟示[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2008 (1).

[8]黨敏愷，吳忠，趙媛，韓琳.國外醫(yī)療保障城鄉(xiāng)銜接模式借鑒研究[J].社會保障研究，2009(3).

[9]黃茂欽.依靠法治方式實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[J]. 中國社會科學(xué)報，2014(4).

[責(zé)任編輯 劉馨元]

Equalization of Public Services and the Construction of the Government by Law：Perspective on the Reform of Medical Security System for Urban and Rural Residents

LI Du,SUN Yi-jing

(Politics and International Relations College,Tongji University,Shanghai 200092,China)

The construction of government by law is an important goal of the construction and improvement of the government. The construction of public service equalization should be recognized from the perspective of the government by law, and it is also the proper meaning of the construction of the government by law. The equalization of public services involves many aspects, and it is also a necessary part of the national development strategy of our country, the urban and rural residents’ medical security system has become an obvious example. But now the equalization of public service construction is facing many problems, such as urban and rural equalization of public services, the gap between different regions of the gap between public service, which is reflected in the urban and rural medical security system construction. The equalization of public service construction is of great significance to the construction of government ruled by law, and the equalization of public service construction must carry out the construction of the government under the rule of law, rule of law construction in accordance with the request of the government to promote its achievements to better let people get benefits.

rule of law government； equalization of public services；urban and rural residents’ medical security system

2016-07-09

李渡，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向：中外政治制度、中國政治發(fā)展。

D922.1

A

2095-0292(2016)05-0049-03