生態(tài)文明建設(shè)視閾下遼寧省海洋生態(tài)損害補償研究

安 然

(大連海洋大學 外國語學院，遼寧 大連 116023)

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生態(tài)文明建設(shè)視閾下遼寧省海洋生態(tài)損害補償研究

安 然

(大連海洋大學 外國語學院，遼寧 大連 116023)

生態(tài)文明建設(shè)受到高度重視，遼寧省應(yīng)加強海洋資源科學開發(fā)和海洋生態(tài)環(huán)境保護。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各類海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都直接或間接地影響或損害了海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，造成了海洋生態(tài)的損害。因此，遼寧省制定了海洋生態(tài)補償政策和措施，推動海域生態(tài)環(huán)境進一步改善。然而，海洋生態(tài)損害補償?shù)倪^程中，也存在著一些問題。針對這些問題，提出了遼寧省海洋生態(tài)損害補償?shù)膶Σ呓ㄗh，以利于保護海洋經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)文明；海洋生態(tài)損害補償；現(xiàn)狀與問題；對策建議

黨中央、國務(wù)院歷來對生態(tài)文明建設(shè)都十分重視，在黨的十八大上將生態(tài)文明建設(shè)置于了非常關(guān)鍵的位置，并納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略中。在十八屆三中全會上重點提出了生態(tài)文明制度的構(gòu)建，在十八屆四中全會上又再次提出生態(tài)文明需要構(gòu)建與之相匹配的法律制度。遼寧省海洋生態(tài)價值巨大。遼寧海域分屬渤、黃二海。2015年，遼寧省海洋經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)步增長，海洋生產(chǎn)總值預(yù)計實現(xiàn)4370億元，同比增長3.6%。全省漁業(yè)經(jīng)濟總產(chǎn)值實現(xiàn)1366億元。然而，從海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的角度來看，各類海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都直接或間接地影響或損害了海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能：濱海占地導致濱海濕地萎縮，生物多樣性減少，漁業(yè)資源衰減，溢油和排污導致海洋生態(tài)調(diào)節(jié)功能下降，大規(guī)模海岸帶資源的開發(fā)、陸源污染和過度的海水養(yǎng)殖行為導致環(huán)境容量功能逐漸喪失和自然景觀受損嚴重等。

海洋生態(tài)環(huán)境是一個比較復雜的系統(tǒng)，與其他生態(tài)系統(tǒng)相比，其存在著比較突出的特征，包括整體性、流動性和連通性等。根據(jù)市場失靈相關(guān)理論所述，由于市場的不完全、公共物品的特征以及產(chǎn)權(quán)問題都將會產(chǎn)生市場失靈的問題。所以，必須借助于政府的調(diào)控，對利益相關(guān)者進行管理，來推動海洋生態(tài)損壞補償策略的實施。

一 遼寧省海洋生態(tài)損害補償?shù)膬?nèi)涵

2014年10月國家海洋局印發(fā)了《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》。結(jié)合該文件，在明確了遼寧海洋資源開發(fā)利用過程中海洋生態(tài)損失現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了遼寧省海洋生態(tài)損害補償?shù)谋憩F(xiàn)形式，具體包括：新建、改建、擴建海洋、海岸工程建設(shè)項目；圍填?；顒蛹捌渌煤；顒?；海島開發(fā)利用活動；破壞濱海濕地等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)；捕殺珍稀瀕危海洋生物或者破壞其棲息地；海洋石油勘探開發(fā)活動；海洋傾廢活動；向海域排放污染物或者放射性、有毒有害物質(zhì)；在水上和港區(qū)從事拆船、改裝、打撈和其他水上，水下施工作業(yè)活動；突發(fā)性環(huán)境事故及其他損害海洋生態(tài)應(yīng)當索賠的活動等。

海洋生態(tài)損害最終會使海洋生態(tài)系統(tǒng)逐漸失去相應(yīng)的服務(wù)功能。由于海洋環(huán)境的平衡被打破，從而對整個海洋生物甚至對人類將產(chǎn)生嚴重的影響。海洋生態(tài)損害不僅僅關(guān)系到經(jīng)濟利益，從長遠的發(fā)展角度來講，其損害的是人類未來的利益和發(fā)展。

二 遼寧省海洋生態(tài)損害補償存在的問題

1.法律制度有待完善。

目前，我國仍未構(gòu)建相關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)姆审w系。盡管，我國出臺了部分法律條款，但是這些文件比較分散，并沒有形成一個整體，包含在多部法律中，在操作性和系統(tǒng)性等方面比較欠缺，在出現(xiàn)具體的問題時，并不能很好地提供參考標準和依據(jù)。我國相關(guān)環(huán)境保護的法律主要有《環(huán)境保護法》，但其中并沒有針對生態(tài)補償進行詳細地闡述。另外，在我國《海洋環(huán)境保護法》等法律中，僅僅是提出了相關(guān)部門，或者海洋環(huán)境監(jiān)督部門，可以對給海洋環(huán)境造成損害的責任者提出賠償?shù)囊?。這些部門主要涉及到環(huán)境保護、海洋、海事、漁業(yè)和軍隊環(huán)境保護等部門，但賠償實施主體比較模糊。并且，“責任者應(yīng)當排除危害，賠償損失”及“可以責令其限期治理，支付消除污染費用，賠償國家損失”等，這些條款不是非常明確。同時，在立法中沒有針對哪些具體的損失進行概括。同時，海洋生態(tài)損害賠償規(guī)定只是原則性的,在細節(jié)上和實踐中仍存在諸多難以解決的問題,這些問題的存在，導致海洋生態(tài)損害事故無法實現(xiàn)完全賠償，損害行為與賠償責任不對等的局面。

2.缺少適用的海洋生態(tài)損害補償標準。

對于實施海洋生態(tài)損害補償來講，其關(guān)鍵在于標準的合理性、可行性和科學性等，是研討的核心關(guān)鍵問題，與其關(guān)系密切的是補償效果和補償者的承受力。生態(tài)補償在早期僅體現(xiàn)為對生態(tài)環(huán)境破壞者的懲罰性措施，隨著生態(tài)補償理論的發(fā)展逐步提出了使用者或受益者付費的方式。目前，在海洋生態(tài)補償標準的制定上，我國仍持有不同觀點。其標準確定的方法分為市場理論法、半市場理論法和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法。各種方法各有偏頗，皆不適用于海域生態(tài)補償標準的制定。目前，遼寧對溢油事故等專項海洋生態(tài)損害的補償過程中，補償資金并不能完全彌補為建設(shè)和保護生態(tài)環(huán)境及自然資源所投入的人力、物力、基礎(chǔ)設(shè)施及因此導致的機會成本的喪失。

3.補償資金來源比較單一。

海洋生態(tài)環(huán)保資金的來源分別是國家財政、企業(yè)投資和社會救助,其中國家財政占據(jù)非常重要的地位。在遼寧海域，由于環(huán)境破壞日益嚴重，以及海洋生態(tài)補償?shù)膶嵤?，使得相關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境保護的資金不斷增加，其結(jié)果是資金缺口進一步擴大。但事實上，國家財政主要負責海洋環(huán)境保護的資金需求，但由于收支不平衡等情況，不能有效地保障資金供應(yīng)，缺乏穩(wěn)定性，海洋生態(tài)保護的資金渠道比較單一。

另外，海洋生態(tài)補償資金在征收方面也困難重重并且管理不善。海洋生態(tài)補償資金的管理歷來由財政部負責，但在實施過程中并沒有相關(guān)配套細則，造成了海洋生態(tài)補償資金的征收和管理阻力較大。再者，省內(nèi)部分企業(yè)，對于海洋生態(tài)補償方面意識匿乏，甚至為逃避資金征繳不惜采取各種措施。

4.監(jiān)督管理效率有待提高。

目前，雖然國家和地方政府采取了一系列應(yīng)對海洋生態(tài)損害及緊急事故的補償措施。但是從海洋生態(tài)補償?shù)男Ч擅黠@看出，在監(jiān)督管理方面仍有很多不足。2010年大連港溢油事故的應(yīng)急處置反映了遼寧海域生態(tài)補償體系監(jiān)管體制缺乏。事故發(fā)生一周后油污仍不斷擴散,清污沒有明確的時間表。并且，不同層面和部門應(yīng)急預(yù)案預(yù)警等級不一致(船只溢油和石油平臺溢油預(yù)警等級不一致)，后續(xù)的賠償問題沒有統(tǒng)一標準。由此看出，遼寧海域在實施生態(tài)補償時，缺乏有效的監(jiān)督管理，補償中的所有細節(jié)，包括資金使用和流向，以及補償?shù)某潭染枰茖W的評估標準，也需要相應(yīng)的監(jiān)督與管理制度。同時，生態(tài)補償政策也需要可操作性、統(tǒng)一性和完整性。

5.海洋生態(tài)保護意識淡薄。

遼寧的大部分群眾比較關(guān)心海洋的經(jīng)濟建設(shè)，而對相關(guān)生態(tài)保護和補償?shù)确矫嫒狈α私?。對海洋這種公共產(chǎn)品性質(zhì)明顯的資源，并沒有表現(xiàn)出足夠的生態(tài)保護意識,缺乏對長期的、廣泛的海洋生態(tài)問題的了解和關(guān)注。如在2011年，渤海海域發(fā)生了康菲漏油事件，新浪網(wǎng)針對此事件進行了相關(guān)調(diào)查，通過網(wǎng)絡(luò)投票的方式，發(fā)現(xiàn)會擔心海洋環(huán)境污染問題的人僅僅占據(jù)9%。廣大群眾缺乏對海洋生態(tài)環(huán)境保護的意識，缺乏對生態(tài)補償?shù)牧私?，以及缺乏相關(guān)宣傳，才最終導致廣大群眾對海洋環(huán)境的關(guān)注度低、參與度差的情況，并不能在海洋生態(tài)補償機制的實施中成為有效的監(jiān)督者。

三 遼寧省海洋生態(tài)損害補償?shù)膶Σ呓ㄗh

1.建立健全法制。

環(huán)境侵害有著持續(xù)性與復雜性等特點，如此也就不可孤立地看待環(huán)境侵權(quán)救濟。需要為之構(gòu)建一個多樣而又全面的問責機制。對此有很多國家已然制定了相應(yīng)的環(huán)境損害賠償法。由于相對于環(huán)境的違法行為同時涉及到了公眾與私人利益，故而僅靠某一個部門是很難完成救濟工作的。為了使之更具有操作性，在此不妨學習日本的混合立法模式。即可基于我國當前的《海洋環(huán)境保護法》，編制《海洋生態(tài)損害賠償法》。進而以對賠償?shù)木唧w范圍、前提以及形式與程序等做出明確規(guī)定。

為了有效地整治海洋生態(tài)環(huán)境，切實實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，基于《中華人民共和國民法通則》等法律法規(guī)，結(jié)合遼寧省實際，制定本省的海洋生態(tài)損害補償辦法。規(guī)定在轄區(qū)海域內(nèi)，若是出現(xiàn)污染事故、違法行為造成海洋生態(tài)破壞的以及開展相關(guān)工程建設(shè)時傾倒廢料影響到海洋生態(tài)的，均應(yīng)繳納相應(yīng)的損害賠償與損失補償費。并在“賠償費和補償費的征收與使用管理”等方面做出詳細規(guī)定。

2.建立海洋生態(tài)損害補償標準。

在確立補償標準時，主要依據(jù)受損海洋實施就地恢復或是替代性修復及區(qū)域性保護所需的成本與相關(guān)資源的投入。

(1)漁業(yè)資源損失的補償量。一般來說，海洋工程建設(shè)造成的海域漁業(yè)資源損失主要體現(xiàn)在規(guī)模養(yǎng)殖的損失和漁業(yè)捕撈的損失上。對于養(yǎng)殖戶的損失,通過市場價值法來判斷在海洋工程項目建設(shè)當中，規(guī)模養(yǎng)殖戶的損失。

(2)生物多樣性損失的補償量。

海洋生物多樣性有廣義和狹義的解釋，廣義的多樣性是指海洋生態(tài)系統(tǒng)當中各類要素的多樣性，反之則指物種的多樣性。就其作用而言，其相對于海洋生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性起到了非常重要的作用。如果遼寧海域生物物種減少，那么其價值量的損失就直接影響海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的評估。由于利益關(guān)系的不同，人們對生物多樣性損失后的狀態(tài)也表現(xiàn)不一。因此，計算海洋生物多樣性的損失價值，首先要確定生物物種減少的海域面積，其次再根據(jù)遼寧海域生物物種數(shù)量及其單位面積物種帶來的功能性價值。

(3)生態(tài)環(huán)境逐步喪失的補償量。

各種底棲動植物所形成的海藻森林和珊瑚礁是海洋生物主要的生存環(huán)境。遼寧海域生物生境面積的大小和質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響到海域生物的存活和繁衍。針對遼寧海域這一突出的生態(tài)損害問題，目前己采取投放人工魚礁、人工種植海藻等方法試圖恢復部分被破壞和喪失的生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能，但是補償效果并不顯著，仍存在生態(tài)環(huán)境逐步喪失的現(xiàn)象。

(4)溢油排污類損失的補償量。

近年來溢油事故頻發(fā)，致使當?shù)厮|(zhì)與環(huán)境容量均受到了較大的影響，故而在制定生態(tài)補償標準的過程中，一定要考慮溢油污染導致的價值損失。探討海洋生態(tài)補償標準主要從支付補償金出發(fā)，核算生態(tài)的補償量，所得結(jié)構(gòu)是構(gòu)建相關(guān)標準的重要依據(jù)。在確定補償標準時，由于核算出的補償量是總量結(jié)果，所以考慮支付補償金主體的承受能力及支付期限。

3.改革海洋生態(tài)損害補償財政政策。

相對于整個生態(tài)稅收體系，稅收政策毫無疑問地成為了遼寧政府調(diào)控海洋生態(tài)保護最有力的政策手段。但我國目前在生態(tài)稅收體系建設(shè)方面還是空白，還未開征生態(tài)稅。對此，建議致力于損害補償金渠道的豐富，擴充資金來源。一是針對遼寧海域進行開發(fā)利用活動的補償主體開征補償費。具體范圍應(yīng)包含養(yǎng)殖業(yè)、海洋工程項目等。具體的核算標準應(yīng)嚴格按照上述模型進行構(gòu)建。征收這一補償費不但可以增加保護和建設(shè)遼寧海域生態(tài)系統(tǒng)的財政收入,而且可將開發(fā)利用活動的外部成本內(nèi)部化，從而間接體現(xiàn)海域生態(tài)資源的價值。二是加大地方財政支持力度，設(shè)立遼寧海域生態(tài)補償專項基金，對遼寧海洋生態(tài)損害補償資金設(shè)立專項賬戶，做到?？顚Ｓ?。作為地方政府還要在每年撥付專項資金，專用于海洋生態(tài)的整治與恢復工作。三是構(gòu)建起藍色金融聚集帶。對于那些對于環(huán)境有益的項目以及對于生態(tài)恢復做出一定貢獻的單位或個人應(yīng)給予相應(yīng)的優(yōu)厚政策。

其次，政府應(yīng)該積極建立財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強遼寧政府財力，減少海洋經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的沖突。因此，建議遼寧政府在向財政轉(zhuǎn)移支付的項目中增加生態(tài)補償項目，在加強海域生態(tài)補償補貼力度的同時制定分類指導政策。在資金使用方面，應(yīng)最大限度地豐富補償?shù)男问健＞唧w而言可采用諸如技術(shù)、實物以及資金等方式。

4.強化海洋生態(tài)補償監(jiān)管機制。

為了確保相關(guān)資金能夠足額且高效地用于生態(tài)環(huán)境整治，有關(guān)部分應(yīng)充分考慮因開展生態(tài)保護而造成的財政減收。并構(gòu)建起專項資金，以確保能夠?qū)？顚Ｓ?。由于海洋生態(tài)的建設(shè)工作同時涉及到了水利、環(huán)保等多個部門，需要協(xié)調(diào)陸海間以及不同行政區(qū)域間的利益，因此，應(yīng)構(gòu)建起全面的橫向補償機制。協(xié)調(diào)好不同區(qū)域及陸海間的關(guān)系，統(tǒng)籌好各單位與行政區(qū)的建設(shè)措施與補償機制。鑒于我國當前的行政區(qū)劃分形式與管理體制，并不利于橫向轉(zhuǎn)移支付的實施，因此應(yīng)當綜合考慮各方情況，分步予以推進。

在具體管理過程中，應(yīng)該重點抓住3個節(jié)點的定期檢查，即初期檢查，看項目現(xiàn)狀和本底，防止以舊充新；中期檢查，查實施內(nèi)容與實施方案批復和初設(shè)批復是否相符，防止亂建亂占；竣工前檢查，看項目檔案、執(zhí)行情況和驗收準備情況，防止虎頭蛇尾。以期海洋環(huán)境質(zhì)量得到改善，生態(tài)環(huán)境功能得到提升，產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。

5.提高海洋生態(tài)保護意識。

增強群眾的海洋生態(tài)補償意識，即，要爭取獲得全社會的支持，應(yīng)令公眾意識到保護海洋生態(tài)的重要性，切實提高生態(tài)補償工作的效率與效果。只有在海洋生態(tài)補償管理當中,不斷提高公眾的生態(tài)道德意識和參與意識，普及相關(guān)知識并使其配合政府工作，主動參與到生態(tài)保護的活動中，才能更好地從本質(zhì)上解決生態(tài)保護問題，為遼寧海域生態(tài)補償機制的順利實施創(chuàng)造良好的環(huán)境。

在學?；A(chǔ)教育方面,應(yīng)當培養(yǎng)學生形成正確的生態(tài)價值觀，增強學生的海洋生態(tài)補償意識和自我的道德約束，將生態(tài)教育作為全面性教育積極開展。同時，政府還可以通過更多的渠道來豐富對于公眾的生態(tài)教育工作，由基層著手提高公眾的補償意識。此外，生態(tài)補償工作的開展離不開社會各階層的積極參與。建議政府通過引入公眾監(jiān)督來提高企業(yè)等的生態(tài)保護責任感，即逐步推動涉海企業(yè)環(huán)境信息公開制度化。

合理地利用海洋資源，是實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵與必然要求。海洋生態(tài)損害補償能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，整合各界力量共同致力于海洋生態(tài)的整治與恢復。遼寧省急需在此方面開展理論與實踐研究，以期提高當?shù)貙τ诤Ｑ筚Y源開發(fā)的合理性，確保轄區(qū)海域的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)遼寧海洋強省。

[1]遼寧：努力推動形成海洋經(jīng)濟發(fā)展新格局[N].中國海洋報，2016-02-22.

[2]宮小偉.海洋生態(tài)補償理論與管理政策研究[D].中國海洋大學，2013.

[3]馮紅勝.海洋生態(tài)損害賠償責任存在的問題及完善[J].今日湖北，2013(7)：112-116.

[4]俞虹旭.海洋生態(tài)補償研究進展與實踐[J].環(huán)境科學與技術(shù)，2013(5)：100-103.

[5]王金坑.構(gòu)建海洋生態(tài)補償機制的關(guān)鍵問題探討[J].海洋開發(fā)與管理，2011(11)：55-58.

[6]阮成宗.浙江省海洋生態(tài)補償機制實踐中的問題與對策建議[J].海洋開發(fā)與管理，2013(3)：89-91.

Class No.:X321：F287 Document Mark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)

Marine Ecological Damage Compensation in Liaoning Province From the Perspective of Construction of Ecological Civilization

An Ran

(School of Foreign Language , Dalian Ocean university, Dalian, Liaoning 116023，China)

Great importance has been attached to the construction of ecological civilization. Liaoning should strengthen the scientific development of marine resources and marine ecological environment protection. All kinds of marine industries has directly or indirectly affected or damaged the marine ecosystem service functions and the marine ecology. So, the marine ecological compensation policies and measures have to be made to improve the marine ecological environment. We proposed some suggestions solve the marine ecological damage compensation in Liaoning in order to make the marine economy healthy and sustainable.

ecological civilization; marine ecological damage compensation; current situation countermeasures

安然，博士，副教授，大連海洋大學外國語學院。

遼寧省社科規(guī)劃基金項目“構(gòu)建遼寧海洋生態(tài)補償財政實現(xiàn)機制研究”(編號：L14BJY016)，遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展項目重點課題“生態(tài)文明建設(shè)視閾下遼寧省海洋生態(tài)損害補償體系研究”(編號:Lslktzdian-15)的階段研究成果。

X321：F287

A

1672-6758(2016)11-0153-4