管理體制轉(zhuǎn)變視角下的導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)改革研究

肖 艷，林 華

(1.成都大學(xué) 旅游與經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川 成都 610106； 2.四川出入境檢驗(yàn)檢疫局，四川 成都 610041)

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管理體制轉(zhuǎn)變視角下的導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)改革研究

肖 艷1，林 華2

(1.成都大學(xué) 旅游與經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川 成都 610106； 2.四川出入境檢驗(yàn)檢疫局，四川 成都 610041)

隨著個(gè)性化旅游出行方式的日益增多，必須通過旅行社才能獲得導(dǎo)游服務(wù)的管理模式已不能適應(yīng)市場需求，改革現(xiàn)有導(dǎo)游管理體制乃是大勢所趨。放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化市場在旅游資源配置中的作用。我國現(xiàn)行導(dǎo)游管理制度存在一定弊端，推行導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)改革勢在必行。導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)對穩(wěn)定導(dǎo)游薪酬、提高導(dǎo)游服務(wù)水平、治理旅游市場亂象、形成全新的導(dǎo)游服務(wù)交易模式，并最終建立起完善的旅游管理制度具有重要意義。

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)；試點(diǎn)改革；意義；措施

2016年5月，國家旅游局下發(fā)了《國家旅游局關(guān)于開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作的通知》，正式啟動(dòng)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作，取消了之前“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”的規(guī)定。放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的實(shí)質(zhì)是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，今后導(dǎo)游可通過線上、線下預(yù)約平臺(tái)和機(jī)構(gòu)，向消費(fèi)者提供講解或向?qū)Х?wù)，并通過第三方支付平臺(tái)獲得服務(wù)報(bào)酬。[1]江浙滬三省市、廣東省以及長白山、長沙、張家界、桂林、三亞、成都是首批進(jìn)行試點(diǎn)的幾個(gè)地區(qū)。[2]此次試點(diǎn)改革究竟會(huì)給我國旅游行業(yè)帶來何種影響，能否從根本上穩(wěn)定導(dǎo)游薪酬，根治多年來的旅游市場亂象，各方都十分關(guān)注。

一 現(xiàn)行導(dǎo)游管理制度的弊端

導(dǎo)游作為旅游產(chǎn)業(yè)鏈中的重要一環(huán)，多年來在我國卻始終處于一個(gè)十分尷尬的境地，社會(huì)不僅對導(dǎo)游的評價(jià)較低，而且導(dǎo)游對自身的職業(yè)認(rèn)同感也不高，究其原因，主要是現(xiàn)行行政管理體制和導(dǎo)游價(jià)值激勵(lì)體系出現(xiàn)了問題。

我國《旅游法》明文規(guī)定導(dǎo)游必須接受旅行社的委派才能開展業(yè)務(wù)，否則將被視為違法。但多年以來，旅行社給導(dǎo)游的工資普遍不高，甚至不給底薪，更談不上“五險(xiǎn)一金”。這種無保障的收入狀態(tài)，根本無法正向激勵(lì)導(dǎo)游的工作熱情。為了生存，部分導(dǎo)游只能想辦法從游客身上賺取利潤，少數(shù)導(dǎo)游甚至突破職業(yè)底線，強(qiáng)制游客消費(fèi)、無底線斂財(cái)，導(dǎo)致游客與導(dǎo)游的矛盾不斷加深。[3]

對于層出不窮的“購物門”事件，各地旅游主管部門采取了很多辦法，比如改革導(dǎo)游薪酬制度、探索付給導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)等，但這些舉措都很難從根本上改變目前低價(jià)游市場的亂象，這些亂象反過來又會(huì)影響導(dǎo)游的薪酬，從而形成惡性循環(huán)。要想真正穩(wěn)定導(dǎo)游薪酬、扭轉(zhuǎn)旅游市場不良風(fēng)氣，只能從管理體制上入手，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)乃是大勢所趨。[4]

二 導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的意義

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)為旅游市場提供了一種全新的旅游服務(wù)和產(chǎn)品，有利于激發(fā)我國旅游消費(fèi)市場潛力。它不僅滿足了去旅行社化、自主化、散客化的旅游消費(fèi)需求，也有利于滿足更多的個(gè)性化旅游需求。這一舉措對于激活存量旅游要素、激發(fā)潛在消費(fèi)需求都有重要意義。

1.穩(wěn)定導(dǎo)游收入，提高服務(wù)水平。

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后，導(dǎo)游既可以選擇游客，游客也能挑選導(dǎo)游。這就意味著，導(dǎo)游要接到更多的業(yè)務(wù)，就必須創(chuàng)造良好的口碑，提高服務(wù)水平。途牛網(wǎng)率先在網(wǎng)上開展了導(dǎo)游服務(wù)評價(jià)，并對游客評選出的“金牌導(dǎo)游”給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，這一措施大大提高了導(dǎo)游的工作熱情和服務(wù)水平。[4]同時(shí)，自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游也與旅行社形成了業(yè)務(wù)競爭關(guān)系，使導(dǎo)游的話語權(quán)得到提升，一定程度上起到倒逼旅行社提高導(dǎo)游基本工資，保證導(dǎo)游收入的積極作用。

2.拓寬游客選擇導(dǎo)游的渠道。

放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，增加了游客選擇導(dǎo)游的渠道。游客除了聽從旅行社的導(dǎo)游服務(wù)安排，還可以根據(jù)自己的出行需求，通過預(yù)約平臺(tái)，自主選擇導(dǎo)游。事實(shí)上，如果游客跳過旅行社這一中間環(huán)節(jié)，自主預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)，出行成本可能會(huì)有所降低。

3.凈化旅游市場。

理論上，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后，收入將得到明顯改善，過去依靠強(qiáng)制游客購物才能保障收入的情況也將隨之改觀。旅行社要想在與自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游的競爭中取勝，就必須在提升服務(wù)品質(zhì)、減除“零價(jià)團(tuán)”上下功夫，這將很大程度上起到凈化旅游市場，緩解導(dǎo)游與游客矛盾的作用。

4.為在線旅游企業(yè)帶來更多機(jī)遇。

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后，游客可以不再通過旅行社購買服務(wù)，預(yù)訂機(jī)票、酒店、門票以及導(dǎo)游服務(wù)都可自行解決。但由于旅游產(chǎn)業(yè)鏈較長，很難通過某一個(gè)網(wǎng)站解決所有需求，這就給了在線旅游企業(yè)更多的創(chuàng)業(yè)機(jī)遇。

三 自由執(zhí)業(yè)化后的導(dǎo)游服務(wù)模式

實(shí)施自由執(zhí)業(yè)化以后，導(dǎo)游的服務(wù)模式將有所增加，歸納起來大致有以下幾類。

1. 旅行社委派導(dǎo)游的模式。

這種模式與現(xiàn)行的由旅行社委派導(dǎo)游的模式?jīng)]有本質(zhì)的區(qū)別，旅行社與導(dǎo)游、游客間的法律關(guān)系也沒有變化，法律責(zé)任承擔(dān)主體依舊為旅行社，它是現(xiàn)有旅行社委派導(dǎo)游經(jīng)營模式的延續(xù)。

2. 通過旅行社預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)的模式。

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)化并不會(huì)完全割裂旅行社與導(dǎo)游間的聯(lián)系，旅行社可以與已經(jīng)自由執(zhí)業(yè)的導(dǎo)游繼續(xù)保持雇傭關(guān)系。游客借助旅行社這個(gè)平臺(tái)，預(yù)訂指定導(dǎo)游的服務(wù)。它與旅行社委派模式的最大區(qū)別在于預(yù)訂模式可以自主選擇導(dǎo)游。

3. 通過導(dǎo)游服務(wù)公司等中介機(jī)構(gòu)預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)的模式。

導(dǎo)游服務(wù)公司、導(dǎo)游經(jīng)紀(jì)公司等中介機(jī)構(gòu)將是今后游客預(yù)約導(dǎo)游服務(wù)的主流模式。這些中介機(jī)構(gòu)不但可以為游客代辦旅游服務(wù)業(yè)務(wù)，還可以對導(dǎo)游的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)游客權(quán)益。

4. 通過旅游行業(yè)協(xié)會(huì)預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)的模式。

旅游行業(yè)協(xié)會(huì)扮演著雙重角色，既是導(dǎo)游服務(wù)的監(jiān)管部門，也是導(dǎo)游的“娘家”，因此，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)必然是導(dǎo)游的集聚地。游客通過旅游行業(yè)協(xié)會(huì)預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)，將成為一種趨勢。[5]

5. 直接向?qū)в伪救祟A(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)的模式。

這種模式是指游客可以跳過中間環(huán)節(jié)，直接與導(dǎo)游本人取得聯(lián)系，預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)。雖然我國現(xiàn)在明文規(guī)定自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游不能直接承攬業(yè)務(wù)，必須通過第三方平臺(tái)預(yù)約，但隨著制度的不斷完善，這種交易模式必然會(huì)逐步放開，為優(yōu)秀導(dǎo)游提供更大的發(fā)揮空間。

四 自由執(zhí)業(yè)化改革的短板

事實(shí)上，除了少數(shù)具有競爭力的導(dǎo)游敢于脫離旅行社“單干”，大多數(shù)導(dǎo)游對自由執(zhí)業(yè)還持觀望態(tài)度。在我國，自助請導(dǎo)游還屬于新生事物，缺乏制度保障和民眾的認(rèn)可，因此自由執(zhí)業(yè)在推進(jìn)過程中還有很多問題需要解決。[6]

1. 缺乏導(dǎo)游市場行為監(jiān)管機(jī)制。

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)化符合市場規(guī)律，給導(dǎo)游服務(wù)市場注入了活力。導(dǎo)游自主操作空間的增大，就必須有相應(yīng)的市場監(jiān)管機(jī)制來約束導(dǎo)游行為，避免出現(xiàn)擅自調(diào)高旅費(fèi)、私自與商家串通、強(qiáng)制購物等損害游客利益的行為。目前我國尚缺乏完善的導(dǎo)游服務(wù)違規(guī)行為的約束制度、導(dǎo)游違法違規(guī)行為的制裁機(jī)制、嚴(yán)重違法違規(guī)導(dǎo)游的退出機(jī)制，[5]由于監(jiān)管制度的缺失，就很難有效約束導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)化以后的市場行為。

2. 缺乏游客維權(quán)機(jī)制。

以前，導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)問題時(shí)，游客可以找旅行社進(jìn)行投訴。自由執(zhí)業(yè)化以后，導(dǎo)游成了“個(gè)體戶”，游客如何維權(quán)成為現(xiàn)實(shí)問題。由于缺乏有效的游客維權(quán)機(jī)制，如果導(dǎo)游拒不配合調(diào)查，那么游客的維權(quán)之路將變得十分艱難。加之導(dǎo)游個(gè)人賠償能力有限，當(dāng)游客發(fā)生人身意外，特別是重大意外時(shí)，賠付將變得非常棘手，游客權(quán)益很難得到有效保障。

3. 缺乏導(dǎo)游權(quán)益保障機(jī)制。

長期以來，我國導(dǎo)游在社會(huì)階層中屬于“一低三無”人員，導(dǎo)游的經(jīng)濟(jì)地位低，更談不上政治地位、社會(huì)地位和文化地位。[7]歸根結(jié)底，造成這些問題的根源在于缺乏導(dǎo)游權(quán)益保障機(jī)制和收入激勵(lì)機(jī)制。如今的自由執(zhí)業(yè)政策，也存在同樣的問題?！秾?dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)管理辦法(試行)》明確規(guī)定：導(dǎo)游不經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)預(yù)約平臺(tái)或線下自由執(zhí)業(yè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，自行開展自由執(zhí)業(yè)業(yè)務(wù)的，將被處以1000～10000元的罰款，并暫扣或者吊銷導(dǎo)游證、領(lǐng)隊(duì)證。這樣看來，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)并不是真正的自由，必須有合法的組織機(jī)構(gòu)作為依托才能承攬業(yè)務(wù)，[8]這樣一來，導(dǎo)游剛從旅行社的“盤剝”中走出來，卻又可能淪為預(yù)約平臺(tái)或機(jī)構(gòu)的賺錢工具。[6]

4. 缺乏有效行政監(jiān)管機(jī)制。

自由執(zhí)業(yè)后，導(dǎo)游的自由空間增大，由于缺乏有效的行政監(jiān)管機(jī)制，當(dāng)導(dǎo)游違反相關(guān)法律法規(guī)、損害游客權(quán)益時(shí)，如果導(dǎo)游拒絕配合調(diào)查或拒絕接受行政處罰，那么旅游行政主管部門將面臨無力監(jiān)管的尷尬局面。盡管國家明文規(guī)定自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游只允許為游客提供講解或向?qū)Х?wù)，但在實(shí)際操作中卻很難監(jiān)管導(dǎo)游暗中與商家勾結(jié)，越規(guī)向游客提供訂房、訂餐、訂票等服務(wù)。

五 改進(jìn)措施

傳統(tǒng)導(dǎo)游監(jiān)管方式已經(jīng)不能滿足當(dāng)前旅游市場的要求，導(dǎo)游管理需要從單一行業(yè)監(jiān)管向社會(huì)共同監(jiān)督轉(zhuǎn)型。在導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的問題上，應(yīng)當(dāng)明確旅游主管部門、預(yù)約平臺(tái)、廣大游客的監(jiān)督責(zé)任，形成三位一體的監(jiān)督體系。[9]要想使導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)真正成為凈化旅游市場亂象的良方，就必須正視短板，逐步建立和完善導(dǎo)游管理新體制，從而實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游資源全社會(huì)的合理配置。

1. 完善制度建設(shè)。

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)必須建立在完善的制度配套基礎(chǔ)上，這些制度包括對于導(dǎo)游服務(wù)違規(guī)行為的約束制度、制裁機(jī)制以及退出機(jī)制、導(dǎo)游人員的保障機(jī)制、導(dǎo)游經(jīng)紀(jì)公司的運(yùn)行機(jī)制等。同時(shí)，還應(yīng)制定導(dǎo)游服務(wù)公司的運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，明確網(wǎng)絡(luò)預(yù)約平臺(tái)或機(jī)構(gòu)的相關(guān)連帶責(zé)任，避免預(yù)約平臺(tái)對導(dǎo)游進(jìn)行盤剝，倒逼其加強(qiáng)對導(dǎo)游的監(jiān)督和管理。[10]

2. 提高導(dǎo)游準(zhǔn)入門檻。

目前我國導(dǎo)游資格考試門檻低，導(dǎo)游業(yè)務(wù)水平參差不齊，中低水平的導(dǎo)游占了絕大多數(shù)，個(gè)別素質(zhì)較低的導(dǎo)游甚至影響了整個(gè)行業(yè)的口碑，使得社會(huì)對導(dǎo)游產(chǎn)生了偏見。因此，應(yīng)該抬高導(dǎo)游的準(zhǔn)入門檻，提高導(dǎo)游隊(duì)伍的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，幫助導(dǎo)游行業(yè)重拾社會(huì)信任。

3. 成立導(dǎo)游協(xié)會(huì)。

可以成立導(dǎo)游協(xié)會(huì)組織，使之成為有效的導(dǎo)游日常管理機(jī)構(gòu)。導(dǎo)游協(xié)會(huì)既能維護(hù)導(dǎo)游的合法權(quán)益，也對導(dǎo)游具有絕對權(quán)威，特別是對一些嚴(yán)重違法違規(guī)導(dǎo)游的職業(yè)生涯具有生殺大權(quán)。要充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的積極作用，協(xié)調(diào)社會(huì)各利益主體的關(guān)系，促進(jìn)導(dǎo)游行業(yè)的和諧健康發(fā)展。[10]

4. 建立導(dǎo)游責(zé)任保險(xiǎn)制度。

鑒于自由執(zhí)業(yè)的導(dǎo)游必須承擔(dān)無限責(zé)任的現(xiàn)狀，為防止糾紛發(fā)生后導(dǎo)游無能力賠償，國家應(yīng)當(dāng)建立導(dǎo)游責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制規(guī)定，通過保險(xiǎn)制度來化解導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)過程中可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，強(qiáng)制要求自由執(zhí)業(yè)的導(dǎo)游購買責(zé)任保險(xiǎn)，確保游客因?qū)в问韬龌蜻^失造成的人身財(cái)產(chǎn)損失可以獲得賠償。

5. 建立游客權(quán)益保障體系。

要建立健全游客權(quán)益保障機(jī)制和應(yīng)急措施，明確部門責(zé)任，開通自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游侵權(quán)的投訴專線，做好糾紛的調(diào)解、疏導(dǎo)、處理工作，確保游客的權(quán)益得到及時(shí)有效的維護(hù)。

6. 建立第三方評價(jià)體系。

要借鑒電商管理模式，建立和完善互聯(lián)網(wǎng)第三方評價(jià)體系。請游客對導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，并及時(shí)公開，讓評價(jià)直接影響導(dǎo)游的生存和發(fā)展，促使導(dǎo)游不斷約束和規(guī)范自己的行為，形成優(yōu)勝劣汰的良好競爭機(jī)制。[9]

7. 引導(dǎo)游客改變消費(fèi)觀念。

旅游市場的亂象除了導(dǎo)游和旅行社的原因，也與游客貪圖小便宜有關(guān)。“天上掉餡餅”的幻想往往會(huì)激發(fā)游客與導(dǎo)游之間矛盾的產(chǎn)生。因此，要加大輿論引導(dǎo)，提高游客認(rèn)知水平，改變游客“占便宜”的消費(fèi)心理，讓游客與導(dǎo)游在旅游過程中各取所需，和諧共處。

結(jié)語

推行導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然變革，將進(jìn)一步強(qiáng)化旅游資源的市場化配置。此舉不僅有利于改善導(dǎo)游的服務(wù)品質(zhì)、治理旅游市場亂象，也有利于形成全新的交易模式和定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。改革帶來的雙贏模式將會(huì)使導(dǎo)游和游客共同受益，并最終引領(lǐng)我國旅游市場邁上新的臺(tái)階。[2]

[1]程怡欣.導(dǎo)游變身“個(gè)體戶” 成都率先改革試點(diǎn)[N].成都日報(bào)，2016-02-29(06).

[2]然玉. 導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，重塑旅游業(yè)的價(jià)值激勵(lì)[N].長沙晚報(bào)，2016-05-11(2).

[3]歐陽金雨. “自由執(zhí)業(yè)”有利導(dǎo)游價(jià)值重構(gòu)[N].湖南日報(bào)，2016-05-12(04).

[4]程怡欣.導(dǎo)游變身“個(gè)體戶” 成都率先改革試點(diǎn)[N].成都日報(bào)，2016-02-29(06).

[5]黃恢月.導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)與導(dǎo)游管理[N].中國旅游報(bào)，2016-2-17(C04).

[6]何勇海.導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，監(jiān)管可能更難[N]. 檢察日報(bào)， 2016-05-11(06).

[7]黃慶紅.我國現(xiàn)行導(dǎo)游管理體制對導(dǎo)游約束失靈的研究[D]. 華東師范大學(xué)，2006.

[8]何勇海.自由執(zhí)業(yè)的導(dǎo)游未必真自由[N].齊魯晚報(bào)，2016-05-11(A02).

[9]張楓逸.導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)不能一放就亂[N].法制日報(bào)，2016-05-12(07).

[10]張丹梅.關(guān)于中國導(dǎo)游行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的些許思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2016(7)：355.

Class No.:F59 Document Mark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)

Reform of Free Licensed Tour Guide from the Change of Administration System

Xiao Yan1,Lin Hua2

(1.School of Tourism and Economics Management, Chengdu University, Chengdu, Sichuan 610106, China;2.Sichuan Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau, Chengdu, Sichuan 610041，China)

With the development of personalized travel, it is a trend of the times to reform the existing tour guide management system . Practice of free tour guide would further strengthen the role of the market in the allocation of tourism resources and improve the level of tour guide service. It is of significance for us to form a new tour guide service transaction mode and establish a sound tourism management system.

free licensed tour guide; pilot reform; significance; measures

肖艷，博士，助理研究員，成都大學(xué)旅游與經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。研究方向：生態(tài)旅游、旅游環(huán)境。 林華，博士，高級獸醫(yī)師，四川出入境檢驗(yàn)檢疫局。研究方向：動(dòng)、植物檢驗(yàn)檢疫。

四川省教育廳人文社科重點(diǎn)研究基地四川景觀與游憩研究中心項(xiàng)目“游憩活動(dòng)對生態(tài)旅游區(qū)土壤環(huán)境的影響及其對策研究——以王朗國家級自然護(hù)區(qū)為例”(JGYQ2015008)；四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地四川旅游發(fā)展研究中心項(xiàng)目“成都采摘型鄉(xiāng)村旅游季節(jié)性研究”(LYC16-49)。

F59

A

1672-6758(2016)11-0093-3